【文章內(nèi)容簡介】 的一切債務(wù)實質(zhì)上都是上級政府的或有債務(wù)，上級政府承擔(dān)著替下級政府最后清償債務(wù)的潛在義務(wù)，而1994年的分稅制改革僅解決了一個利益的分配問題?！　》侄愔圃O(shè)立中央稅、地方稅和共享稅，建立了一個利益共享的機制。雖然中央政府在利益共享機制中具有更大的發(fā)言權(quán)，完全控制了稅權(quán)，而且也集中了超過50%的全國財政收入，但由于中央政府對地方政府的財政活動缺乏有效的監(jiān)督途徑和手段，地方政府實際上具有很大的財政自主權(quán)。沒有稅權(quán)，但地方可以自賦收費權(quán)；沒有發(fā)債權(quán)，但可以借債；缺少發(fā)言權(quán)，但可以用地方公共風(fēng)險來增加討價還價的籌碼。一方面看，在利益分配中，中央占有優(yōu)勢；但從另一個方面來看，在風(fēng)險分配中，地方占有優(yōu)勢。下一級政府總是可以利用各種風(fēng)險事件來巧妙地把風(fēng)險轉(zhuǎn)移給上一級政府。當(dāng)下一級財政瀕臨破產(chǎn)的時候，上一級財政不可能袖手旁觀，置之不理。在風(fēng)險責(zé)任不明晰、且沒有建立分擔(dān)機制的情況下，上一級財政往往承擔(dān)了風(fēng)險事件的全部風(fēng)險。既然上一級財政不可能不最后兜底，那么，下一級財政就可以無視風(fēng)險的存在，大肆從事各種準財政活動，以謀求政府任期內(nèi)的各種政績。因此，在既無風(fēng)險分擔(dān)機制，又沒有健全的監(jiān)控手段條件下，勢必會引發(fā)普遍的道德風(fēng)險，導(dǎo)致地方隱性債務(wù)增加，從而惡化整個財政風(fēng)險狀況。2002年，國家審計署對中西部10個省、市的49個縣（市）財政收支情況進行了審計，發(fā)現(xiàn)下面4個問題：一是財政收入水份較大。二是人為隱瞞赤字現(xiàn)象普遍。截至2001年底，49個縣（市），%.三是債務(wù)負擔(dān)沉重。49個縣（市）截至2001年底，累計債務(wù)達到163億元。四是欠發(fā)工資問題仍較突出。欠發(fā)的工資實際上是政府的負債（注：參見2003年7月4日《報刊文摘》。）。　　總之，在政府與國企的關(guān)系中，政府總是最后承擔(dān)了國企的全部風(fēng)險，給予國企的只是激勵＋激勵.在政府的各個部門之間，各個部門都有權(quán)力在預(yù)算決策范圍之外進行各種準財政活動，卻不承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任。在各級政府之間，下一級政府的所有債務(wù)實際上都是上一級政府的或有負債.另外，在各屆政府之間，本屆政府可以通過大量融資來搞各種建設(shè)，只享受由此帶來的各種好處，而風(fēng)險卻可以推給下一屆政府。這種缺乏風(fēng)險約束的激勵，尤如脫韁的野馬，隨時可能把經(jīng)濟，社會之車帶入溝壑，甚至深淵?！　「母锏氖姑鼉H僅完成了一半——建成了激勵機制，而另一半——構(gòu)建風(fēng)險約束（分擔(dān)）機制，還只是剛剛破題。打破風(fēng)險大鍋飯應(yīng)將是今后整個經(jīng)濟體制改革的重心。　　二、風(fēng)險大鍋飯的制度性后果　　利益與風(fēng)險對應(yīng)，是市場經(jīng)濟社會的基本原則。作為經(jīng)濟原則，每一個經(jīng)濟主體在追逐自身利益時，就必須承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險，而且是低利低風(fēng)險，高利高風(fēng)險。這既是規(guī)則，更是一種理念，約束著各個經(jīng)濟利益主體的行為方式。只有這樣，市場競爭才會有序而富有效率。作為社會原則，它映射到社會的各個層面，政府也不例外。作為公共機構(gòu)，政府自身及其各個組成部分，都有自身的利益，同樣，不論其以何種形式去追求利益（如政績、權(quán)力、影響力、經(jīng)濟利益等），也應(yīng)當(dāng)承當(dāng)相應(yīng)的風(fēng)險（法律追究、行政處罰、經(jīng)濟損失、名譽掃地等），而不論其動機是不是出于公共利益。也只有這樣，政府政策、政府行為、政府活動才能有序而富有效率，公共利益才不會淪為一個誰都可以打的旗號。但風(fēng)險大鍋飯破壞了利益與風(fēng)險對稱這條基本原則，并在長期的社會實踐中積淀為一種普遍的社會心理（如不找市場找市長），大家都只想得到利益，而不想承擔(dān)任何風(fēng)險。風(fēng)險自擔(dān)的理念在我國還只是一顆幼苗，隨時都可能夭折?！　≡谶@樣一種環(huán)境下，由于失去了風(fēng)險的約束，各級政府、各個政府部門在面對公共風(fēng)險以及干預(yù)公共風(fēng)險過程中的態(tài)度、行為隨之發(fā)生變異，導(dǎo)致政府干預(yù)失當(dāng)，表現(xiàn)為追逐高風(fēng)險，避險動機和避險能力嚴重不足?！　。ㄒ唬┍茈U動機不強　　在廣義的公共部門內(nèi)，缺乏避險動機是十分普遍的現(xiàn)象。無論是國企、國有金融機構(gòu)，還是各級政府和政府的各個部門，對于各項決策往往都強調(diào)了有利的一面，而忽視了可能引致風(fēng)險的另一面。漠視風(fēng)險的態(tài)度，使風(fēng)險分析難以展開、深入，更談不上卓有成效地進行風(fēng)險評估?！　φ畞碚f，促進經(jīng)濟增長是頭等目標。至于如何去促進經(jīng)濟增長，采用什么手段，以及不同手段的風(fēng)險成本大小，通常是不多考慮的。在政府預(yù)算內(nèi)財力較為緊張的情況下，政府會采用擴大赤字，增發(fā)國債的方式來刺激經(jīng)濟。1998年實施的積極財政政策，就是通過調(diào)整預(yù)算來擴大內(nèi)需，拉動經(jīng)濟增長。這項政策原計劃只在短期內(nèi)實施，實際執(zhí)行一直延續(xù)到現(xiàn)在，達6年之久。其中隱含著哪些風(fēng)險，學(xué)術(shù)界有一些探討，但也許要若干年以后才能真正顯現(xiàn)出來。事實上，從一開始，實施積極財政政策有沒有風(fēng)險、風(fēng)險多大，并沒有展開討論，當(dāng)然也談不到對其進行全面的風(fēng)險評估。從我國的經(jīng)驗來看，一項宏觀經(jīng)濟政策的實施常常帶有濃厚的政治色彩，一經(jīng)決定，是