【文章內(nèi)容簡介】 競爭性企業(yè)來說，生產(chǎn)和供給公益物品的結(jié)果是“效益外部化而成本內(nèi)部化”，是賠錢的買賣，這與追求自身利益最大化的原則相背離，不劃算，所以企業(yè)不愿意搞，即使搞也搞不好。 就是說，盡管生產(chǎn)和供給公益物品這件事對他人有利、對社會有利、最終對企業(yè)自身也有利，但競爭性企業(yè)卻沒有興趣也沒有積極性去做這件于人于己都有利的好事。 從消費和需求角度看，企業(yè)和個人在消費公益物品時有“搭便車”動機和不愿主動付款的問題。公益物品的消費是不能免費的，因為公益物品的生產(chǎn)需要付出成本，需要消耗資金和資源。必須按商品交換的原則收費才能維持公益物品的生產(chǎn)和再生產(chǎn)。企業(yè)、個人是公益物品的消費者，理應(yīng)付費。但追求效用最大化的個人和以贏利為目的的企業(yè)，內(nèi)生地缺乏自覺付款、自覺納稅的主動性，因為避稅或逃稅漏稅可以降低私人成本和企業(yè)成本，相應(yīng)地提高私人效率和企業(yè)效率。 站在社會效率立場看，搭便車和不愿主動付費行為是一種特殊方式的損人利己行為，會減少國家財政收入，給公益物品的再生產(chǎn)、再供給帶來困難，降低社會效率，降低全體社會成員的效用水平。逃稅漏稅行為侵害的對象是全體社會成員或“全民”。但是，“全民”卻沒有辦法依靠市場制度和市場機制去懲罰和遏制逃稅漏稅行為。市場對此無能為力，因為市場通行的原則是等價交換、自愿付款，市場機制不具有向企業(yè)和個人收繳消費公益物品費用的能力，因而也就不具有生產(chǎn)和再生產(chǎn)公益物品的能力。 與此相關(guān)的另一個問題是，只要對自己有好處，企業(yè)和個人就具有“生產(chǎn)”負(fù)外部效應(yīng)的“公害物品（如污染環(huán)境）”的潛在動機，因為這是一件“成本外部化而效益內(nèi)部化”的事情。對于負(fù)外部效應(yīng)，市場同樣也是無能為力。 顯然，在公益物品領(lǐng)域，財產(chǎn)的公有制安排、公益物品效用的平均化分配，與人力資源（天然）私有制、贏利性企業(yè)制度以及市場交易制度不相兼容，如果硬把它們搞到一起，會內(nèi)生地產(chǎn)生一種誘發(fā)人損人利己行為的不良機制，導(dǎo)致公益物品供給的無效率。 第三節(jié)、 公共安全服務(wù)的邏輯起點：公益物品 公共安全服務(wù)問題的核心問題是公共安全服務(wù)的有效供給問題，而一項物品能否實現(xiàn)有效的供給，與人們對它的理論認(rèn)識直接相關(guān)，有什么樣的理論指導(dǎo)，就會有什么樣的供給制度安排。從傳統(tǒng)上來看，人們一直把它作為一種公益物品，更確切地說是把它作為純粹公益物品來看待，相應(yīng)的供給制度安排就是長期以來政論包攬公共安全服務(wù)的供給和生產(chǎn)。所以說公益性是公共安全服務(wù)的邏輯起點，并且公益性的安全服務(wù)對于一個地區(qū)，一個國家乃至整個世界的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。因此研究公共安全服務(wù)問題應(yīng)該從其公益性開始。下面筆者將用公共經(jīng)濟學(xué)的有關(guān)理論對公共安全服務(wù)的公益性進(jìn)行分析。 一、公共安全服務(wù)的理論基礎(chǔ) 公共安全服務(wù)無疑具有公益性的特點，所以說公共安全服務(wù)的理論基礎(chǔ)就是公益物品理論。美國著名經(jīng)濟學(xué)家薩繆爾森利用數(shù)學(xué)表達(dá)式，給公益物品下了定義。[17]他認(rèn)為，某種私益物品的總消費量等于全部消費者對私益物品消費的總和，用公式表示為： X j = S x ji （j = 0，… ，J） i206。1 在此公式中，X為最終消費品，上標(biāo)i為消費者人數(shù)，下標(biāo)j為私益物品投入量，Xj 是最終消費品的j 次私益物品投入量，顯然它應(yīng)該等于全體消費者i的總投入量。而公益物品的消費總量則等于任何一位消費者的消費量，用公式表示即： X k = X ki（k = J + 1，… ，J + K） 當(dāng)代經(jīng)濟學(xué)家約瑟夫E斯蒂格里茨與安東尼B阿特金森也認(rèn)為，在物品的分類方面，私益物品與公益物品處于一個序列的兩個極端，在一個極端中，一個人的消費增加一個單位使得他人的消費減少一個單位；而公益物品在另一極端，一個人消費的增加并沒有導(dǎo)致他人消費的減少。[18] 因此，私益物品滿足三個特性。第一，物品和服務(wù)的消費是排他的；第二，物品和服務(wù)的收益也是排他的；第三，私人所需付出的交易成本應(yīng)該比較低，不至于發(fā)生私人無力承擔(dān)交易成本的情況。并非所有的物品都符合私益物品的特征。從廣義上講，不具備上述這些特征的物品就是公益物品(public goods)。公益物品的特點與私益物品明顯不同[19]： 消費的非排他性。公益物品的消費具有非排他性。為一個消費者生產(chǎn)公益物品就必須為所有消費者生產(chǎn)公益物品。單個人對公益物品的消費不影響其他消費者對同樣公益物品的消費。只是個體對公益物品的消費取決于該公益物品向社會提供的總量。雖然公益物品的生產(chǎn)包含失去其他產(chǎn)品生產(chǎn)的機會成本，但公益物品的消費沒有機會成本。 收益的非排他性。公益物品的收益具有非排他性。個人從公益物品中受益并不能排除他人從中受益，也不可能因為自己受益就排除他人受益。 公益物品的生產(chǎn)具有較高甚至無法計量的私人交易成本。這是由公益物品定價和收費在現(xiàn)實中的不可能性決定的。 這樣，通過對比公益物品與私益物品的特點來分析公共安全服務(wù)的性質(zhì)時，就可以看出，公共安全是比較典型的公益物品。良好的社會治安為人們的生活和發(fā)展提供了基本的保證，人人都可從良好的治安環(huán)境中受益而不能排除他人從中受益；由于公共安全本身的復(fù)雜性質(zhì)，人們無法就所有安全要素的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行精確地計算，即使能夠以現(xiàn)有的技術(shù)去衡量，各個國家和地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)也非常不同；同時，在廣義上，我們無法選擇消費或是不消費公共安全，因為失去了公共安全，人們的生命將毫無保障，甚至無法生存下去，即使一個人說他自衛(wèi)能力特強，公共安全對他可有可無，但良好的公共安全服務(wù)造就的良好的社會治安環(huán)境仍會客觀存在，不會因為一個人是否消費而影響到其他人是否消費。 私益物品的消費是排他的，如一個廠商或居民取得某一私益物品，如機器設(shè)備、原材料、房屋、食品等，這些物品只能由該廠商或居民消費，除非經(jīng)廠商或居民同意，否則其他廠商或居民不能消費。但公益物品的消費是非排他的，如一公民享受良好的公共安全服務(wù)帶來的良好的社會治安環(huán)境，并不妨礙其他公民對該公益物品的消費，該地區(qū)所有公民都能夠享受良好的治安所帶來的安全感，且并不影響他人對其他公益物品或私益物品的消費。 對生產(chǎn)者或提供者而言，為一個消費者生產(chǎn)公益物品，實際上是為所有的消費者生產(chǎn)該物品，而誰生產(chǎn)物品，誰并不一定從中受益。在多數(shù)情況下，個人不管付費與否，都不能被從公益物品的消費中排除出去，即作為公益物品，它的供給形式具有整體性，不能把它分割成若干部分而分別供應(yīng)給不同的公益物品消費者。以公共安全服務(wù)為例，在一國之內(nèi)，它是提供給全體國民的，在世界范圍之內(nèi)，具有世界性的公共安全服務(wù)可以通過國家之間的聯(lián)合或全球努力提供給世界人民，不可能把一國內(nèi)的任何一個國民任意排除在享受特定的治安環(huán)境之外，即使這種排除是可能的，例如一個社區(qū)公共安全服務(wù)非常好，達(dá)到了夜不閉戶的程度，對進(jìn)入這一社區(qū)的其他公民收取安全費，這將一些行人無法自由通過，這樣可以排除一部分人消費，但這種做法違背帕累托最優(yōu)[20]，因而這種做法是不應(yīng)該的。 公益物品的問題在于無法實行誰消費誰付費的原則。因為收費的困難或收費成本太高，生產(chǎn)者無法得到足夠的生產(chǎn)回報，生產(chǎn)成本難以得到必要的價值補償；或者是別人（由于搭便車）從公益物品中得到的好處可能比生產(chǎn)者還要高，會挫傷生產(chǎn)者積極性，導(dǎo)致公益物品的供給不足。 公益物品收費困難問題本身很復(fù)雜，經(jīng)濟學(xué)家進(jìn)行了長久的討論，但沒有達(dá)成共識。有代表性的是科斯和薩繆爾森的不同觀點。 科斯在他的《經(jīng)濟學(xué)上的燈塔》一文中指出，只要明晰了燈塔（也就是公益物品）的產(chǎn)權(quán)，燈塔的收費困難就可以得到解決，從而使燈塔這種公益物品能夠通過市場來供給。辦法是政府對燈塔的建造者頒發(fā)許可證，授權(quán)他們向過往的船只收費。 與科斯不同，從約翰穆勒到薩繆爾森，大多數(shù)經(jīng)濟學(xué)家認(rèn)為，依靠市場機制，不可能解決燈塔的收費困難，也就是說，市場在這里會失靈。 薩繆爾森認(rèn)為，燈塔的收費面臨著一個基本的困難，就是燈塔發(fā)出的光線應(yīng)如何定價。在市場交換的條件下，一種商品或服務(wù)的價格，不是取決于它的平均成本，而是取決于它的邊際成本。問題在于，燈塔一旦建造起來，多一艘船只從它下面通過，并不會使燈塔的建造成本或維護(hù)成本有任何的增加，也就是說邊際成本為零，這樣按照邊際成本定價的原則，船主根本不該付費。燈塔的收費困難依然存在。因此，公益物品不能通過市場供給，而只能由政府來提供，相應(yīng)的費用通過征稅彌補。 其實，正如本文將要證明的，現(xiàn)實中的公益物品不都是純粹的公益物品，公益物品本身涵蓋范圍很寬，具有層級性。一般地說，凡是公共消費的物品都具有公益物品的特征，完全公共消費而無私人消費的物品就是純粹的公益物品，否則，就是不純粹的公益物品。各類公益物品之間有很大差異，同樣的公益物品在不同的情況下也可能有不同的（公益物品的）純度。即使過去傳統(tǒng)意義上純粹的公益物品也會隨著時代而發(fā)生變化。如隨著收費技術(shù)的提高，以前無法實行付費消費的物品現(xiàn)在可以很容易地收費。 毫無疑問，公共安全服務(wù)具有公共福利性質(zhì)，應(yīng)該由政府部門提供，這是一個總的原則。但是免費供應(yīng)會導(dǎo)致一個超消費問題或有效供給不足問題，而超消費和有效供給不足本身都會造成社會福利損失。如，一位公民向公安部門報警說今晚有人想殺害他，要求特別安全保護(hù)，而在信息不對稱的情況下，公安機關(guān)又無法確證其是否說謊，而警察法的有關(guān)規(guī)定，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)派人保護(hù)，如果這樣的話每個公民都會要求特別安全保護(hù)，這樣必然在耗費大量警力，導(dǎo)致安全服務(wù)的超消費和供給不足。因此，有的公共安全服務(wù)也可以考慮適當(dāng)收取費用，實行有償服務(wù)。如目前較為普遍的是單位的保安服務(wù)由保安公司實行有償提供服務(wù)，這樣至少可以限制過量消費，減少消費擁擠。 二、公共安全服務(wù)的公益性：理論的探討 公共安全服務(wù)作為一項公益性的服務(wù)，它是任何一個政府所必須承擔(dān)的一項基本職能，它直接關(guān)系到一個國家的發(fā)展與穩(wěn)定，關(guān)系到全體公民的生命和財產(chǎn)的安全，所以說公共安全服務(wù)的首要意旨就在于其公益性。 從前面提到的公共經(jīng)濟學(xué)理論中的物品屬性理論來看，公共安全服務(wù)作為一種公益物品是有其理論依據(jù)的。 首先，公共安全服務(wù)的消費具有明顯的非排他性。如公安機關(guān)通過治安整治，鎮(zhèn)懾了一批犯罪分子，社會發(fā)案率明顯下降，社會治安狀況大大改善，公民的安全感增加了；日夜守衛(wèi)邊疆的官兵戰(zhàn)士，使國內(nèi)的老百姓可以安全地生產(chǎn)生活，免遭外來侵略者的蹂躪，保護(hù)了公民的生命財產(chǎn)安全。這是我們大家都很熟悉的公共安全服務(wù)。出于安全的考慮，人們都需要消費這種安全服務(wù)，正如我們需要醫(yī)療、教育一樣。這種公共安全服務(wù)的消費具有完全的非排他性。國防、全國的治安服務(wù)是一種不可分割的公益物品，完全符合公益物品的公式： X k = X ki（k = J + 1，… ，J + K） 全體消費者的消費總量等于任何一位消費者的消費量，并且人們消費由于國防和社會良好的治安環(huán)境所帶來的效益，以及提供和生產(chǎn)國防安全和良好的社會治安環(huán)境的成本并不因為享受它的人數(shù)規(guī)模發(fā)生了變化面變化。良好的社會治安，全體中國公民包括在中國的外國公民也能享受到它的好處。因此，我們很難排除某些人的享用權(quán)，也就是說，根本無法排他。而且從成本—收益的比較分析來看，也沒有必要在使用上采取排他性的措施，因為多一個人享受良好的治安，對他人的消費量不存在任何影響，國防安全服務(wù)、治安服務(wù)的邊際成本為零或接近于零。也就是說即使采取了排他性的措施，生產(chǎn)者（國家）也不能節(jié)約一分一厘的成本。即完全沒有必要排他。相反，如果采取排宏觀世界措施，成本反而增加，排他本身的難度很大，需要很大成本，必然得不償失。 第二，生產(chǎn)公共安全服務(wù)產(chǎn)品的收益具有非排他性，也就是說誰投資，不見得誰收益，或者說，收益與社會收益存在著巨大的差距。如前文所說，警察和國防戰(zhàn)士冒著生命危險，同違法犯罪分子和入侵者作斗爭，確保了國家和社會的安全與穩(wěn)定。當(dāng)然警察和國防戰(zhàn)士本人及其家人也可能從中獲得收益，但這一收益與全國乃至全球所有的人們從這一服務(wù)獲得的收益相比幾乎可以忽略不計。而且別人的收益并不影響你的收益。 第三，公共安全服務(wù)具有較高甚至是無法計量的私人交易成本。無論國防還是警察隊伍的建設(shè)都需要大量的人力、物力和財力，任何個人都不可能做到這一點。由政府或國家提供公共安全服務(wù)可以說是人類無數(shù)次理性選擇的結(jié)果，如果沒有集體提供任何的安全服務(wù)的話，那么人類必將倒退到原始的以強凌弱的戰(zhàn)爭狀態(tài)，人類必將為此付出巨大的成本。可以公共安全服務(wù)的發(fā)展得益于人們之間的合作，得益于集體合作。我們無法想象，有哪個個人愿意投資于這樣一個全民收益的事業(yè)。 公共安全服務(wù)的上述特點說明公共安全服務(wù)是公益物品。公益物品有著與私人物品完全不同的需求曲線和供給曲線。于是，在消費上就出現(xiàn)了“搭更車”（freeriding）現(xiàn)象，在供給上出現(xiàn)供給不足的現(xiàn)象。其原因就在于公益物品在消費上不存在支出約束，在供給上沒有利潤驅(qū)動。在此，要把“私”轉(zhuǎn)換成“公”，市場機制是無能為力的。為了在公益物品方面，既能保證“私”，即個人福利最大化，又能保證“公”，即社會經(jīng)濟生活實現(xiàn)瓦爾拉均衡[21]和帕累托最優(yōu)，就有必要引入市場機制以外的機制。這也成了長期以來政府介入公益物品供求的基本理由。沒有國家提供公共安全服務(wù)，我們就不可能有今天的安靜生活?？梢哉f正是由于有了國家給我們提供的公共安全服務(wù)，為我們的發(fā)展提供了良好的社會秩序，我們才得以在這里安靜的生活、工作、學(xué)習(xí)，憧憬著美好的未來。 三、公共安全服務(wù)的供求矛盾 作為公益物品的公共安全服務(wù)，其需求也是因人而異，可以說不同的人對公共安全服務(wù)的需求是不完全一樣的。如，上個月我連續(xù)兩輛自行車被盜，可以說校園自行車盜竊案的發(fā)案率是比較高的地區(qū)，我就希望加強校園巡邏，加大校園盜竊自行車的打擊力度；而有的地段強奸案發(fā)案率比較高，人則希望能夠加強夜間巡邏，加大對強奸案的打擊力度等等?？傊?，人們的需求多樣性是必然的、客觀的，而生產(chǎn)和消費卻是統(tǒng)一的，不管你是居住在繁華的娛樂區(qū)，還是居住在偏遠(yuǎn)的農(nóng)村，不管你需要什么的安全服務(wù)，大家都被一視同仁、無差別地提供相同的服務(wù)——相同頻度的治安巡邏服務(wù)。這些公益物品供求關(guān)系特征導(dǎo)致對個人而言，要么是供給過剩，要么是供給不足。白天繁華的大街上，治安案件的發(fā)案率一般是比較低的，不需要什么過頻的治安巡邏服務(wù)，但是，警察機關(guān)卻派了大量的警力進(jìn)行常規(guī)巡邏；而在夜晚，城郊結(jié)合部路段