【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 發(fā)展，并提升其活力和競(jìng)爭(zhēng)力的市場(chǎng)環(huán)境，引導(dǎo)各類經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體在參與鄉(xiāng)村振興的過(guò)程中公平競(jìng)爭(zhēng)，成為富有活力和競(jìng)爭(zhēng)力的鄉(xiāng)村振興參與者，甚至鄉(xiāng)村振興的“領(lǐng)頭雁”。要以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革，結(jié)合發(fā)揮典型示范作用，根本改變農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中部分領(lǐng)域改革嚴(yán)重滯后于需求，或改革自身亟待轉(zhuǎn)型升級(jí)的問(wèn)題。如在依法保護(hù)集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，如何平等保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)?目前，這方面的改革亟待提速。目前對(duì)平等保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)重視不夠，加大了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展困難和風(fēng)險(xiǎn)，也影響了其對(duì)鄉(xiāng)村振興帶動(dòng)能力的提升。近年來(lái)，部分地區(qū)推動(dòng)“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”的改革創(chuàng)新，初步取得了積極效果。但隨著“三變”改革的推進(jìn)，如何加強(qiáng)相關(guān)產(chǎn)權(quán)和要素流轉(zhuǎn)平臺(tái)建設(shè)，完善其運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)其轉(zhuǎn)型升級(jí)，亟待后續(xù)改革加力跟進(jìn)。?? (二)加快創(chuàng)新相關(guān)法律法規(guī)和監(jiān)管規(guī)制，優(yōu)先支持優(yōu)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展環(huán)境?? 通過(guò)完善法律法規(guī)和監(jiān)管規(guī)則，清除不適應(yīng)形勢(shì)變化、影響鄉(xiāng)村振興的制度和環(huán)境障礙，可以降低“三農(nóng)”發(fā)展的成本和風(fēng)險(xiǎn)，也有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)民富、農(nóng)村美。如近年來(lái)雖然農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)積極推進(jìn)，但實(shí)際惠及面仍然有限，嚴(yán)重影響農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置，導(dǎo)致大量宅基地閑置浪費(fèi)，也加大了農(nóng)村發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式和建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的困難，制約農(nóng)民增收。2018年中央一號(hào)文件已經(jīng)為推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革“開(kāi)了題”，明確“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，……適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。應(yīng)該說(shuō)，這方面的政策創(chuàng)新較之前前進(jìn)了一大步。但農(nóng)村宅基地制度改革嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實(shí)需求，導(dǎo)致宅基地流轉(zhuǎn)限制過(guò)多、宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值難以顯性化、農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)難以有效保障、宅基地閑置浪費(fèi)嚴(yán)重等問(wèn)題日趨凸顯，也加大了農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式發(fā)展的用地困難(劉守英，2018)。類似改革仍待進(jìn)一步擴(kuò)圍提速或延伸推進(jìn)。?? 2018年中央一號(hào)文件提出，“匯聚全社會(huì)力量，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興人才支撐”，“鼓勵(lì)社會(huì)各界投身鄉(xiāng)村建設(shè)”，并要求“研究制定鼓勵(lì)城市專業(yè)人才參與鄉(xiāng)村振興的政策”。2018年3月7日在“兩會(huì)”期間參加廣東代表團(tuán)審議時(shí)，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“要讓精英人才到鄉(xiāng)村的舞臺(tái)上大施拳腳”，“城鎮(zhèn)化、逆城鎮(zhèn)化兩個(gè)方面都要致力推進(jìn)”。但現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度和農(nóng)房產(chǎn)權(quán)制度改革滯后，不僅僅是給盤活閑置宅基地和農(nóng)房增加了困難，影響農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增長(zhǎng)。更重要的是加大了城市人口、人才“下鄉(xiāng)”甚至農(nóng)村人才“跨社區(qū)”居住特別是定居的困難，不利于緩解鄉(xiāng)村振興的“人才缺口”，也不利于農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)更好地對(duì)接城鄉(xiāng)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)帶來(lái)的需求擴(kuò)張。在部分城郊地區(qū)或發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，甚至山清水秀、交通便捷、文化旅游資源豐厚的普通鄉(xiāng)村地區(qū)，適度擴(kuò)大農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)范圍，鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)加快探索和創(chuàng)新宅基地“三權(quán)分置”辦法，尤其是適度擴(kuò)大農(nóng)村宅基地、農(nóng)房使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，有條件地進(jìn)一步向熱心參與鄉(xiāng)村振興的非本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員開(kāi)放農(nóng)村宅基地或農(nóng)房流轉(zhuǎn)、租賃市場(chǎng)。這對(duì)于吸引城市或異地人才、帶動(dòng)城市或異地資源/要素參與鄉(xiāng)村振興，日益具有重要性和緊迫性。其意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的問(wèn)題，并且已經(jīng)不是“看清看不清”或“尚待深入研究”的問(wèn)題，而是應(yīng)該積極穩(wěn)健地“鼓勵(lì)大膽探索”的事情。建議允許這些地區(qū)在保護(hù)農(nóng)民基本居住權(quán)和“不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館”的基礎(chǔ)上，通過(guò)推進(jìn)宅基地使用權(quán)資本化等方式，引導(dǎo)農(nóng)民有償轉(zhuǎn)讓富余的宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，允許城鄉(xiāng)居民包括“下鄉(xiāng)”居住或參與鄉(xiāng)村振興的城市居民有償獲得農(nóng)民轉(zhuǎn)讓的富余或閑置宅基地。在此方面，法國(guó)的經(jīng)驗(yàn)值得參考，詳見(jiàn)案例1。?? 案例1：從20世紀(jì)70年代中后期開(kāi)始，隨著鄉(xiāng)村多元產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和鄉(xiāng)村多元價(jià)值的拓升，包括年青人在內(nèi)的部分人口回鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，一些追求鄉(xiāng)村生活的城市人開(kāi)始在鄉(xiāng)村地區(qū)定居，促進(jìn)了鄉(xiāng)村活力的提升。在此背景下，法國(guó)注重通過(guò)政策、法律和規(guī)劃手段，促進(jìn)土地整理、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施改善、支持鄉(xiāng)村舊有住宅改造和新住宅建設(shè)等，滿足都市區(qū)居民到鄉(xiāng)村休憩甚至定居對(duì)“二套房”的需求。這些“二套房”主要集中在沿海地區(qū)和山區(qū)等文化或自然資源豐富的地區(qū)，以及臨近大都市的鄉(xiāng)村地區(qū)。1990年，在法國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)的居民結(jié)構(gòu)中，農(nóng)民、自由職業(yè)者和企業(yè)主、中高層管理人員、雇員和個(gè)人、退休農(nóng)民、%、%%、%、%、%，、。在去法國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)休憩的居住方式中，自有二套房的比重，%，(湯爽爽、馮建喜，2017)。?? 近年來(lái)，許多新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式迅速發(fā)展，對(duì)于加快農(nóng)村生產(chǎn)方式、生活方式轉(zhuǎn)變的積極作用迅速凸顯。但相關(guān)政策和監(jiān)管規(guī)則創(chuàng)新不足，成為妨礙其進(jìn)一步發(fā)展的重要障礙。部分地區(qū)對(duì)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持力度過(guò)大、過(guò)猛，也給農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)新的不公平競(jìng)爭(zhēng)和不可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。此外，部分新興產(chǎn)業(yè)“先下手為強(qiáng)”、“贏者通吃”帶來(lái)的新壟斷問(wèn)題，加劇了收入分配和發(fā)展機(jī)會(huì)的不均衡。要注意引導(dǎo)完善這些新興產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管規(guī)則，創(chuàng)新和優(yōu)化對(duì)新經(jīng)濟(jì)壟斷現(xiàn)象的治理方式，防止農(nóng)民在參與新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過(guò)程中，成為“分享利益的邊緣人，分擔(dān)成本、風(fēng)險(xiǎn)的核心層”。?? 此外，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，要以支持融資、培訓(xùn)、營(yíng)銷平臺(tái)和技術(shù)、信息服務(wù)等環(huán)境建設(shè)，鼓勵(lì)包容發(fā)展、創(chuàng)新能力成長(zhǎng)和組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化等為重點(diǎn)，將優(yōu)化“三農(nóng)”發(fā)展的公共服務(wù)和政策環(huán)境放在突出地位。相對(duì)而言，由于鄉(xiāng)村人口和經(jīng)濟(jì)密度低、基礎(chǔ)設(shè)施條件差，加之多數(shù)農(nóng)村企業(yè)整合資源、集成要素和壟斷市場(chǎng)的能力弱，面向“三農(nóng)”發(fā)展的服務(wù)體系建設(shè)往往難以繞開(kāi)交易成本高的困擾。因此，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，應(yīng)把加強(qiáng)和優(yōu)化面向“三農(nóng)”的服務(wù)體系建設(shè)放在突出地位，包括優(yōu)化提升政府主導(dǎo)的公共服務(wù)體系、加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)化或非營(yíng)利性服務(wù)組織的支持，完善相關(guān)體制機(jī)制。?? 堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，還應(yīng)注意以下兩個(gè)方面。一是強(qiáng)化政府對(duì)“三農(nóng)”發(fā)展的“兜底”作用，并將其作為加強(qiáng)社會(huì)安全網(wǎng)建設(shè)的重要內(nèi)容。近年來(lái)，國(guó)家推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、持續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境、加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)、加快建立多層次農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系等，都有這方面的作用。二是瞄準(zhǔn)推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加大引導(dǎo)支持力度。如積極推進(jìn)質(zhì)量興農(nóng)、綠色興農(nóng)，加強(qiáng)糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)、特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園、農(nóng)業(yè)科技園區(qū)、電商產(chǎn)業(yè)園、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園、特色小鎮(zhèn)或田園綜合體等農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的載體建設(shè)，更好地發(fā)揮其對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的輻射帶動(dòng)作用。?? 三、堅(jiān)持走城鄉(xiāng)融合發(fā)展道路?? 從黨的十六大首次提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”，到十七屆三中全會(huì)提出“把加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局作為根本要求”，再到十九大報(bào)告首次提出“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”，這種重大政策導(dǎo)向的演變反映了我們黨對(duì)加快形成新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)逐步深化，也順應(yīng)了新時(shí)代工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系演變的新特征和新趨勢(shì)，這與堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略導(dǎo)向也是一脈相承、互補(bǔ)共促的。十九大報(bào)告將“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”置于“加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”之前。這說(shuō)明，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，同堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展一樣，也是加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要手段。?? 近年來(lái)，隨著工農(nóng)、城鄉(xiāng)之間相互聯(lián)系、相互影響、相互作用不斷增強(qiáng)，城鄉(xiāng)之間的人口、資源和要素流動(dòng)日趨頻繁，產(chǎn)業(yè)之間的融合滲透和資源、要素、產(chǎn)權(quán)之間的交叉重組關(guān)系日益顯著，城鄉(xiāng)之間日益呈現(xiàn)“你中有我，我中有你”的發(fā)展格局。越來(lái)越多的問(wèn)題，表現(xiàn)在“三農(nóng)”，根子在城市(或市民、工業(yè)和服務(wù)業(yè)，下同)?；蛘弑憩F(xiàn)在城市，根子在“三農(nóng)”。這些問(wèn)題，采取“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的辦法越來(lái)越難以解決，越來(lái)越需要?jiǎng)?chuàng)新路徑，通過(guò)“頭痛醫(yī)腳”的辦法尋求治本之道。因此，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，越來(lái)越成為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的當(dāng)務(wù)之急和戰(zhàn)略需要。借此，按照推進(jìn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的要求，加快形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)共榮、分工協(xié)作、融合互補(bǔ)的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。那么，如何堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展道路，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系呢??? (一)注意同以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局銜接起來(lái)?? 在當(dāng)前的發(fā)展格局下，盡管中國(guó)在政策上仍然鼓勵(lì)“加快培育中小城市和特色小城鎮(zhèn)，增強(qiáng)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能力”。但農(nóng)民工進(jìn)城仍以流向大中城市和特大城市為主，流向縣城和小城鎮(zhèn)的極其有限。這說(shuō)明，當(dāng)前，中國(guó)大城市、特大城市仍然具有較強(qiáng)的集聚經(jīng)濟(jì)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，且其就業(yè)、增收和其他發(fā)展機(jī)