【文章內容簡介】 4）（2．東北財經大學 公共管理學院，遼寧 大連 116025）摘要：本文主要針對社區(qū)建設中理論和實踐領域之間的分歧及問題集中表現(xiàn)，理性地思考“何為社區(qū)”與“社區(qū)何為”，以及我國城市社區(qū)未來發(fā)展的路徑選擇。關鍵詞：城市社區(qū)建設；問題；理性思考一、引言中國自１９７８年以來，出現(xiàn)了前所未有的社會流動，從根本上改變著社會的結構與面貌。市場經濟的發(fā)展帶來了社會結構、家庭結構、人口結構、就業(yè)結構、生活方式的變化，引發(fā)了家庭保障功能和鄰里互助作用的不斷削弱，造成了老年人問題、殘疾人問題、婦女兒童問題、青少年問題以及精神健康問題、犯罪預防問題、緊急救助問題、下崗失業(yè)問題等。同時，我國正面臨世界發(fā)達國家的工業(yè)化、城市化發(fā)展進程中出現(xiàn)的各類社會生活問題和社會需求與國家承受能力相矛盾的局面。從宏觀上看，國家的政治體制和經濟體制改革，一方面迫使政府轉變職能，在不同層次的結構上進行合理分工，把管理社會工作的職能下放。另一方面迫使企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，剝離企業(yè)的社會管理責任，矯正“單位辦社會”的不合理行為，將管理社會工作的職能轉移。這樣，來自基層的問題與來自宏觀的變革交匯，迫切需要某一結構載體承接并消融不穩(wěn)定因素。因此，１９８６年，國家民政部從我國國情出發(fā)，借鑒國外經驗，在城市基層展開以民政對象為服務主體的“社區(qū)服務”，首次將“社區(qū)”引入城市建設；１９９１年，國家民政部又提出“社區(qū)建設”這一概念，并在全國各個城市中廣泛地開展社區(qū)建設活動；１９９９年，民政部在全國選擇了２２個城市的２６個城區(qū)作為實驗區(qū)；２０００年１１月３日，中共中央辦公廳和國務院辦公廳正式轉發(fā)了《民政部關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》。此后，社區(qū)作為我國社會主義市場經濟發(fā)展以及社會結構轉型的歷史性產物，作為現(xiàn)代城市管理創(chuàng)新和微觀運行機制再造的必然產物，在我國蓬勃發(fā)展，出現(xiàn)了一個研究和探索社區(qū)建設的熱潮。但是社區(qū)建設與發(fā)展至今，在我國社區(qū)建設實踐領域和理論領域內部以及在實踐和理論領域之間對于社區(qū)的根本性質、社區(qū)與國家的關系、社區(qū)建設的路徑等諸多問題仍然存在著分歧。概括來講，主要體現(xiàn)在“何為社區(qū)”與“社區(qū)何為”這兩個方面。對于“何為社區(qū)”，理論界偏重于社區(qū)的共同體性質，而實踐部門則偏重于社區(qū)的地理區(qū)域性，就是學者稱之為的“行政社區(qū)”。不過，“社區(qū)是一個地域性社會實體單元”雙方都共同接受。對于“社區(qū)何為”，理論界與實踐部門卻達成一致，都認為“社區(qū)是全能的，至少也是應對當代城市社會變遷造成的各種社會問題的有效手段”。但前者主要從人性發(fā)展的高度賦予社區(qū)以全能的理想，他們認為由于我國的社會立法和社會福利制度建設相對滯后，市場化經濟體制改革造成了在經濟功能急劇膨脹的同時而社會功能卻嚴重空缺的不對稱，產生了“相對剝奪、大眾不滿、人情冷漠、社會犯罪、官員腐敗、精神匱乏和道德衰微”等社會問題，推動的社區(qū)建設以及由此所帶動的社區(qū)理念和人文精神的復興，不僅是彌補當前社會功能制度空缺的重要措施，也是中國市場經濟體制下社會福利制度產生的搖籃?？墒?，后者卻把社區(qū)看成是解決政府職能轉變與“單位辦社會”模式解體所造成的各種社會問題和主要矛盾的惟一載體，社區(qū)建設演變成為政府服務，替政府辦事的局面。二、當前中國城市社區(qū)建設中的問題表現(xiàn)理論與實踐領域的這些分歧，導致理論與實踐脫節(jié)。學術界探討的社區(qū)共同體在實踐中卻是政府治理，而相應地研究成果也難以付諸實施，理論指導不了實踐，實踐又反映不了理論，這成為目前社區(qū)建設與發(fā)展的瓶頸所在。當前我國城市社區(qū)建設集中問題表現(xiàn)出四個矛盾：１．社區(qū)本義與實際工作中操作性定義之間的矛盾。有關社區(qū)的本義，中外學者已達成共識，即社區(qū)包含五個基本要素：人群、地域、設施、機構及文化。其中，人群是社區(qū)的主體；地域和服務設施是社區(qū)的物質基礎；制度和管理機構是協(xié)調社區(qū)生活各種關系的調節(jié)器；社區(qū)特有的文化、生活方式和社區(qū)成員對社區(qū)的認同感，既是社區(qū)成員在一定地域范圍內共同經營社會生活所形成的結果，又是將社區(qū)成員凝為一體的粘合劑和紐帶，可見“以人為本”是貫穿社區(qū)建設的核心力。而我國社區(qū)在實踐中則強調地域性和區(qū)位結構，是經過社區(qū)體制改革后做了規(guī)模調整的居民委員會轄區(qū)，也就是“行政化社區(qū)”，結果造成社區(qū)不是為“人”服務，而是為行政組織（政府）服務的局面。２．以行政為主導的社區(qū)建設模式與現(xiàn)代社區(qū)發(fā)展之間的矛盾。因各地社區(qū)建設的實踐情況不同，所面對社會問題的突出程度不同，居民群體構成及需求不同，建設主體工作傾向性不同等因素，當前中國城市社區(qū)呈現(xiàn)出異彩紛呈的各具代表性社區(qū)建設模式，并在全國范圍內普遍推廣。如影響較大的有上海模式、沈陽模式和武漢江漢模式。上海模式是一種準政府模式，比較注重政府在社區(qū)管理中的主導作用；沈陽模式注重從基層政權建設入手開展城市社區(qū)組織建設，構造議行分離、相互制約的運行機制；江漢模式著眼于培育社區(qū)管理的自主性，探索政府與社區(qū)之間的權力與事務的分工。這些模式雖然都在積極探索社區(qū)建設的合理性，也有法律規(guī)定社區(qū)的自治性，但在具體的工作上社區(qū)仍疲于應對行政部門指派的各項任務；對工作績效的考核和評價主要來自行政部門而非社區(qū)居民，也使社區(qū)工作者缺乏服務的意識和動力；在社區(qū)工作的方法和理念上，仍采用“自上而下”推行政策的方式，而不是從居民的實際需求出發(fā)；許多服務設施建成后沒有相應的專業(yè)管理和配套的服務項目，使其閑置、租賃或改為他用，浪費了資源。３．社區(qū)分化、居民需求多元化與社區(qū)管理和服務水平的矛盾。改革開放縱深發(fā)展的今天，出現(xiàn)了無法規(guī)避的一大趨勢就是城市化、住房商品化、階層化以及貧富差距化等帶來的社會分化、社區(qū)分化，其中外來人口涌入、房地產開發(fā)熱潮和市政建設的快速發(fā)展更是加劇了分化的速度和程度，呈現(xiàn)出大量的高檔商品房住宅小區(qū)、大學和事業(yè)單位等仍基本保持“單位社區(qū)”的特征、國有企業(yè)社區(qū)衰落，成為城市新貧民居住的經濟適用房社區(qū)、外來務工人員多聚居的“城中村”、城市擴張形成的“村改居”社區(qū)、以及老城區(qū)舊居住社區(qū)、混合社區(qū)等多元社區(qū)，而且不同類型社區(qū)管理和提供服務的重點也不同（筆者曾對大連市甘井子區(qū)１４個社區(qū)發(fā)放６００份問卷，回收有效問卷５０４份并進行數(shù)據分析，結果顯示：高檔商品房住宅為主社區(qū)占１１％，最需社區(qū)提供前兩項服務是家政服務與社區(qū)安全；普通商品房住宅為主社區(qū)占２５％，最需社區(qū)提供前兩項服務是再就業(yè)服務與環(huán)境衛(wèi)生；經濟適用房住宅為主社區(qū)占２６％，最需社區(qū)提供前兩項服務是優(yōu)撫幫困服務和再就業(yè)服務；老城區(qū)舊居住社區(qū)占３１％，最需社區(qū)提供前兩項服務是生活保障服務和再就業(yè)服務；村改居社區(qū)占７％，最需社區(qū)提供的是環(huán)境治安和外來人口管理）。另外，在同一社區(qū)中不同社會階層對社區(qū)的需求層次也不同，如老年人關注生活照料、醫(yī)療保健、家庭關系等；中年人關注社區(qū)安全、家政服務、保障服務、環(huán)境衛(wèi)生等；青少年關注社區(qū)教育、文體活動、公共設施等。而據實地考察，大多數(shù)社區(qū)建設者缺乏對社區(qū)分化和社區(qū)居民需求分化的充分了解，缺少能夠設計、實施、管理和評估社區(qū)服務項目的專業(yè)人才，在管理和服務上更愿意模仿、借鑒、跟隨，甚至是照搬。４．不同利益群體的權利意識的增長與意見表達機制之間的矛盾。市場化催生了以職業(yè)分化為特點的新型階層。同時，新興的社會階層和利益群體正逐漸形成階層意識和群體意識。因此，不同社區(qū)階層和利益群體之間不可避免地存在著矛盾和沖突。在商品房社區(qū)，業(yè)主與開發(fā)商、物業(yè)公司的摩擦時有發(fā)生，業(yè)主維權事件屢見不鮮；在老工業(yè)社區(qū)，下崗職工的就業(yè)安置和基本生活保障是突出問題；在“城中村”和“村改居”社區(qū)，外來人口管理和教育是首要問題；在城市邊緣地帶，因拆遷、征地引發(fā)的激烈沖突也已成為嚴重的城市問題。由于傳統(tǒng)意見表達途徑基本建立在體制內，只有體制內的正式職工才有機會進行利益表達，而發(fā)生在生活中社區(qū)內的問題，目前還沒有有效的訴求機制，民間社會包括社區(qū)組織都缺乏對矛盾和沖突進行疏導的制度安排。因此，居民在利益表達上更傾向于采用激烈的情感與情緒的宣泄等非理性方式，甚至利用媒體或武力來保障自身的權利。綜上所述，理性地思考我國社會發(fā)展到今天何為社區(qū)？社區(qū)何為？影響和制約社區(qū)建設的因素有哪些？問題的交點是什么？采取哪些對策能發(fā)揮社區(qū)的作用并保障其未來良好的發(fā)展？本文對此進行了梳理。首先，為什么會產生社區(qū)，主要原因在于：１．轉型帶來社會結構的變化。２．城市化導致“城市病”的爆發(fā)。３．政府職能改革。４．企業(yè)改革。５．“弱勢群體”的出現(xiàn)需要救助等。提取影響和制約社區(qū)建設的主要因素有：１．“社區(qū)”的本義沒有充分理解。２．“行政化”社區(qū)建設的傾向性。３．社區(qū)分化效應沒有足夠重視。４．居民需求很難得到滿足。５．沒有合理有效的社區(qū)評價和權利表達機制。其次，探究了問題的核心，即“以人為本”，并以此為標準提出了中國城市社區(qū)建設的路徑選擇。三、中國城市社區(qū)建設的路徑選擇“以人為本”將是中國城市社區(qū)建設最佳的路徑抉擇。具體體現(xiàn)在：１．構建以居民自治為宗旨的社區(qū)組織體系。首先，明確社區(qū)定位。以充分體現(xiàn)社區(qū)“人”的核心屬性，將社區(qū)定位在小于街道辦事處、大于原來居委會，規(guī)模在１０００～３０００戶之間。理由是：以地緣屬性建立的原有居委會規(guī)模過小，區(qū)域界限不明顯，居民的依附性較差，不利于社區(qū)功能的發(fā)揮；而街道辦事處是政府的派出機關，是政權組織，其規(guī)模又偏大，無法實現(xiàn)社區(qū)的自治性質。因此，這種定位較為合理，沈陽模式就是一個很好的實證。其次，合理劃分社區(qū)。在充分認識社區(qū)分化及其特征的基礎上，依據不同類型居民需求和問題的傾向性，將社區(qū)分為：（１）以封閉型的居民小區(qū)為單位的“小區(qū)型社區(qū)”。（２）以單位居民聚居區(qū)為主的“單位型社區(qū)”。（３）按自然地域劃分的原居民和單位居住的“老城區(qū)舊居住社區(qū)”。（４）根據區(qū)的不同功能特點，如金融商貿開放區(qū)、商業(yè)區(qū)等劃分的“功能型社區(qū)”。（５）因城市化擴充、人口流動等造成的“城中村”、城鄉(xiāng)結合部為特征的“村改居社區(qū)”。這種社區(qū)劃分是根據中國現(xiàn)有的社情民意決定的。再次，建立新型的社區(qū)組織體系。這個組織體系由決策層、執(zhí)行層、議事層組成。決策層是社區(qū)董事會，在社區(qū)管理委員會主持下由社區(qū)中的居民代表和單位代表聯(lián)合組成的定期開會決定社區(qū)重大事項的組織，屬于自治的權力機構。執(zhí)行層是社區(qū)管理委員會，由居委會成員、物業(yè)管理公司負責人、居民代表等構成并對社區(qū)董事會負責，執(zhí)行服務、管理和監(jiān)督等社區(qū)事務；議事層是社區(qū)協(xié)商議事委員會，由社區(qū)內的人大代表、政協(xié)委員、知名人士、居民代表、單位代表等人員組成，在董事會閉會期間行使對社區(qū)事務的協(xié)商，并有權對執(zhí)行層提出建議和監(jiān)督。這種體制完全體現(xiàn)了“社區(qū)自治、議行分離”的原則。２．創(chuàng)設以服務和救助為主的社區(qū)保障體系。從社區(qū)類型的層面上構建滿足居民主要需求的服務機制。首先，確定社區(qū)的類型，了解本社區(qū)居民的構成情況。其次，實際走訪或發(fā)送問卷的方式了解本社區(qū)居民的問題和主要需求，在社區(qū)董事會中商討解決對策，或在閉會期間由議事會向社區(qū)管理委員會提出，并監(jiān)督其執(zhí)行情況。再次，充分利用社區(qū)的公共服務熱線電話和公共服務設施，為居民提供便民利民服務，據筆者了解，熱線電話之所以“不熱”，成為擺設，是因為它并未廣而告之，而且服務效率低、服務質量差。從社區(qū)層面上創(chuàng)建對弱勢群體的救助機制。首先，提供教育、培訓等基本的智力性保障機制。這種機制要發(fā)揮社區(qū)