【文章內容簡介】 要中國氣象事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究課題，于2003年10月22日由國務院副總理回良玉宣布正式啟動后，于2004年12月圓滿結題。由于這次中國氣象事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究是中國氣象發(fā)展史上研究深入、聯系廣泛、規(guī)模最大的一次發(fā)展戰(zhàn)略研究工作，凝聚了大量專家學者的辛勤勞動和精誠合作，開創(chuàng)了我國在高科技、邊緣性學科領域實施科學級智囊團化的戰(zhàn)略研究新形式，戰(zhàn)略研究的成果非?？上埠腕@人，成為今后指導我國氣象工作的理論寶庫，也為其他相關領域的戰(zhàn)略研究提供了難得的參考資料。課題研究站在了國家乃至世界的高度，面向全面建設小康社會的國家需求，對新時期新階段中國氣象事業(yè)的發(fā)展進行全局性、長遠性、前瞻性的戰(zhàn)略研究，統(tǒng)一規(guī)劃本世紀頭二十年中國氣象事業(yè)的發(fā)展，提出向氣象強國跨越的戰(zhàn)略目標、戰(zhàn)略任務和戰(zhàn)略措施，使全國氣象工作進一步適應全面建設小康社會的國家需求。中國氣象事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究戰(zhàn)略思想的核心是，樹立“公共氣象、安全氣象和資源氣象”的發(fā)展理念。這“三個氣象”發(fā)展理念，是對中國氣象事業(yè)發(fā)展歷史經驗的科學總結，指明了氣象工作發(fā)展的方向，明確了重點，突出了公益性，體現了以人為本、全面協調可持續(xù)的科學發(fā)展觀要求，所以，從“三個氣象”新理念的提出，可以顯然地看出，今后的氣象工作不應單純從事業(yè)的高度去認識，對氣象行業(yè)的理解應上升到一個更高的層次。從氣象行業(yè)的學科歸屬上講，氣象學是屬于地學的分枝，是地球科學的一個有機組成部分。但隨著人類社會的進步和發(fā)展，人類越來越認識到大氣圈與水圈、冰雪圈、巖石圈和生物圈之間相互作用和相互影響的重要性，要了解大氣變化過程就不能不深入到其他圈層變化過程的研究。隨著科學技術和生產的迅速發(fā)展，大氣科學在國民經濟和社會生活中的巨大作用日益顯著，其研究領域已經越出通常所稱的氣象學的范圍。因此，大氣科學的研究內容越來越廣泛，需要拓展領域，與其他學科之間越來越深地相互滲透。因此，氣象決不是僅僅局限于一門科學，而要從人與自然的和諧與統(tǒng)一去認識，整個氣象行業(yè)的屬性應當還隱含著保護和開發(fā)氣象資源、防災減災等人類改造和適應自然的另一層面。自古以來，如何認識大氣中的各種現象，如何及時而又正確地預報未來的天氣、氣候，充分利用氣候資源并對不利的天氣、氣候條件進行人工調節(jié)和防御，是人類一直不斷探索的領域，這方面的努力至今沒有斷絕，而且也是人們的一個美好希望。而對于氣象行業(yè)的管理規(guī)范化力度最大者，莫過于以國家的法律規(guī)范去做有效的調整。所以對《氣象法》的修改應當達到依據保障國家安全、經濟社會協調與可持續(xù)發(fā)展需要，從而能滿足行業(yè)管理、防災減災、開發(fā)資源、服務為民等立法的目的要求，修改《氣象法》理所必然。 修改《氣象法》是依法行政的迫切需要氣象探測環(huán)境保護，從確保氣象探測資料的代表性、準確性等各方面考慮都是應當予以重視的事情，但在各地快速、迅猛的地方經濟發(fā)展中，不少氣象探測環(huán)境面臨觀測環(huán)境破壞問題。且主要責任在當地政府，當地政府出臺各種鼓勵政策發(fā)展地方經濟，而忽視了對氣象探測環(huán)境的保護。面對這對情況，作為駐地方的中央部門很難從法律法規(guī)的高度去處理，關鍵的問題就在于地方“雙重領導”和“雙重財務”。面對形形色色的氣象環(huán)境破壞問題，基層氣象部門往往很難從目前的保護途徑去加以保護，不同程度地存在執(zhí)法難、難執(zhí)法的局面。可以說自《氣象法》實施以來，給氣象事業(yè)本身帶來了很大的生機，通過國家的層面參與社會管理職能，使氣象部門在的知名度也越來越高。2004年7月1日《行政許可法》實施，《行政許可法》的“一個基本指導思想就是放松管制，要放開市場上經濟主體特別是民營經濟主體的手腳”。顯然，這對發(fā)展經濟更有利，一些社會譽論文章指出：許多實權部門都在想辦法，把該取消的變相保留，大家千方百計尋找合法性外衣，找門路把已有的權力改頭換面地保留。有些部門則是以前不外界所熟知的社會管理職能部門，則在《行政許可法》實施后，轉而成為一個重要職能部門。但對應《行政許可法》的要求，社會公眾也提出了不同的反映。比如，我國防雷服務從商業(yè)化服務開始，一開始具有私人物品性質，直接在市場競爭中發(fā)生發(fā)展，然后由于無序的市場競爭帶來了問題，才由政府依法加以規(guī)范。2000年《氣象法》實施后，將雷電災害防御工作的管理職責賦予氣象主管機構，但由于目前我國尚未制定有關防雷的法律或行政法規(guī)，防雷減災實踐中急需具有較高效力的法律規(guī)范作保障。在氣象部門從政府機構轉向事業(yè)單位的同時，防雷服務卻使氣象局獲得了具有執(zhí)法權力的政府職能。氣象管理部門在新的制度安排中，不是參與氣象服務，而是將把工作的重點轉向對氣象服務的管理，所以，氣象主管機構的政府能力不是減小而是增大。業(yè)外人士則有不同的聲音，一些對氣象主管部門的非難和指責也不絕于耳，如：指責氣象部門既是“運動員”，又是“裁判員”，自已做的防雷工程，自已檢測。再如“這樣的防雷管理和防雷法規(guī)，怎能讓國人信服？中國的法律就是這樣——法律的制定者和執(zhí)行者可以法外。”氣象部門內部人員也在反思：“在近10年來，我自己感覺是：整個防雷行業(yè)現在過熱。熱到很多對防雷基礎知識都不明白的人，從前不知道是做什么的人都來做防雷了”，因此，他提議要降溫。作為一級行業(yè)主管部門，以我個人的觀點認為，我們氣象部門的作法之所讓社會公眾有所不滿。個中原因，最要的還是一個“行政審批”的公正問題難以把握。其他類似的還有對慶典氣球的施放、人工增雨作業(yè)等事項。社會上某些企業(yè)或業(yè)主想開展人工增雨防雹工作，目的是為了減輕對其所從事的特種種植業(yè)（如煙草）的自然風險，但根據現行的法律法規(guī)通常是難以實現的。氣象服務的定位和財務處理亟待規(guī)范，目前的爭議較多。國內業(yè)界一位資深的氣象服務從業(yè)人員向媒體反映說：我國的氣象科技服務工作雖然已開展10多年了，但未形成整體規(guī)模，未能全國上下一盤棋協同開展服務。全國各級氣象部門在機構設置、技術開發(fā)、產品銷售等方面均各自為政；服務中所需的儀器設備、信息、資料等資源未能合理配置；人才、技術未能形成優(yōu)勢，企業(yè)中沒有龍頭。市場服務均在自己所轄的地盤，諸侯割據進行地方戰(zhàn)，未能進行跨地區(qū)、跨省、跨部門、跨行業(yè)、跨國的聯合。氣象專業(yè)服務多年來基本上與公眾服務混合在一起，沒有嚴格的區(qū)分，有的雖注冊了公司，屬于企業(yè)性質，但從管理體制、運行機制、分配機制、激勵機制、組織制度、投資方式等方面與行政事業(yè)單位基本一樣運作，缺乏競爭力。這從某種程度講也是法律制約缺位現象，亟需從法律約束的途徑去規(guī)范和解決。氣象科技服務創(chuàng)收收入引發(fā)的爭議問題。2004年，財政部下發(fā)了《關于加強政府非稅收入管理的通知》，進一步明確了非稅收入的概念和范圍，具體包括行政事業(yè)性收費、國有資源有償使用收入、國有資本經營收益、罰沒收入、管部門集中收入以及政府財政資金產生的利息收入等。對非稅收入采取五項措施分類規(guī)范管理。中國氣象局被納入第五批非稅收入收繳管理制度改革的試點部門，并于2005年7月實施非稅收入收繳改革工作。在具體管理上將采取從嚴審批管理收費基金、完善國有資源(資產)有償使用收入管理政策、規(guī)范其他非稅收入管理，并提出要將非稅收入分步納入財政預算的意見，實行“收支兩條線”管理，并編制綜合財政預算，統(tǒng)籌安排政府稅收（即核撥各單位的財政資金）和非稅收入。依法行政是中央確定的基本治國方略，氣象部門在參與地方經濟發(fā)展與管理活動中，不可能超越這一界限。當前，氣象工作中出現多數困惑與《氣象法》中對氣象主管機構的授權不到位有很大關系。通過對《氣象法》的修改，如能達到更好依法發(fā)展氣象工作并服務社會各行業(yè)的目的，同時又規(guī)范了自身的行為，這對于提高氣象部門在社會管理方面的職能和形象非常必要，修改法律的意義就更加顯得重要。 修改《氣象法》是適應加入WTO的迫切需要2001年11月10日，在多哈召開的世貿組織第四次部長級會議，審議并表決中國加入世貿組織。但是不可否認，我國的氣象科技服務市場一但開放，國外的一些氣象公司就會進入，面對實力比較雄厚的外國公司，我國氣象科技服務業(yè)將受到較大的影響和沖擊。此外，其他行業(yè)開放也將對我國氣象科技服務產生影響和沖擊。雖然我國目前尚不具備完全開放商業(yè)性氣象服務市場的條件，但如果完全不開放，既不現實，而且也會因過度消極地保護，缺乏激勵活力，走上抑制發(fā)展的道路。因此，需要采取積極的保護措施。商業(yè)性氣象服務市場應首先對國內開放，氣象部門應當建立一些氣象科技服務企業(yè)，成為獨立的企業(yè)法人，同時，也應當允許社會上的一些符合條件的組織和個人開辦公司，從事商業(yè)性的專業(yè)氣象服務，從而形成國內的商業(yè)性氣象服務