【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 力在一直在加強(qiáng)，政府的公共職能始終在增加。政府的公共權(quán)威一直在上升通道中運(yùn)行是一種不爭(zhēng)的客觀事實(shí)，以至于已經(jīng)成為名副其實(shí)的“大政府”，并有可能成為詹姆斯布坎南稱(chēng)之為自行其事、“擁有獨(dú)立利益的巨物”?！按笳闭畯膩?lái)沒(méi)有像現(xiàn)在這樣廣泛而深刻地影響人們的生活。這可以從兩個(gè)方面來(lái)看：（一） 精英政治盛行。所謂精英政治，是西方政治學(xué)的一個(gè)概念。其基本的涵義在積極的意義上是指，由于人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的局限性，社會(huì)的極少數(shù)卓越分子及其組合的集團(tuán)，承擔(dān)起了領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)前進(jìn)的責(zé)任，并因此實(shí)際享有和運(yùn)用廣泛的國(guó)家權(quán)利；在消極的意義上則是指所謂精英統(tǒng)治（meritocracy），即社會(huì)的極少數(shù)人及其組合的集團(tuán)，實(shí)際控制甚至壟斷了國(guó)家權(quán)利，國(guó)民實(shí)際政治權(quán)利因此受到限制、侵害甚至被剝奪。（二）公共支出增長(zhǎng)。1.“瓦格納定律”德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿道夫瓦格納（Adolph Wagner）在考察了幾個(gè)國(guó)家的公共支出的情況后，曾經(jīng)以“瓦格納定律”（亦稱(chēng)政府活動(dòng)擴(kuò)張法則或公共支出膨脹法則）的方式預(yù)言：隨著工業(yè)化社會(huì)的到來(lái)，公共部門(mén)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的數(shù)量和所占比例具有一種內(nèi)在的擴(kuò)大趨勢(shì)，公共支出因此將不斷膨脹。這一預(yù)言在一百多年來(lái)許多國(guó)家的實(shí)踐中一再得到驗(yàn)證。隨著家庭和個(gè)人收入增加，收入中用于食品方面的支出比例將逐漸減小。恩格爾系數(shù)是根據(jù)恩格爾定律得出的比例數(shù)，是表示生活水平高低的一個(gè)指標(biāo)。其計(jì)公式如下：恩格爾系數(shù)＝(食物支出金額)/(總支出金額)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織提出的標(biāo)準(zhǔn)，恩格爾系數(shù)在59%以上為貧困，50%—59%為溫飽，40%—50%為小康，30%—40%為富裕，低于30%為最富裕。）隨著社會(huì)物質(zhì)財(cái)富的不斷增加，消費(fèi)者用于那些對(duì)物質(zhì)福利并非必需的物品和勞務(wù)等支出的比重將不斷增加。其結(jié)果，由于公共產(chǎn)品不屬于生活必須物品，而社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量的需求又將逐步提高，從而導(dǎo)致公共產(chǎn)品的擴(kuò)張，且日益擠占消費(fèi)結(jié)構(gòu)中私人產(chǎn)品的相對(duì)份額。公共產(chǎn)品社會(huì)需求的不斷提高，構(gòu)成了公共支出不斷膨脹的原始動(dòng)力，而公共資本存量與私人資本存量之間的函數(shù)關(guān)系，則構(gòu)成了公共支出日益擴(kuò)大的客觀要求。自由意志論那么，在上述背景下，人民的政治權(quán)利，尤其是作為個(gè)人的公民政治權(quán)利——政治支配權(quán)、政治決定權(quán)、政治參與權(quán)、政治表達(dá)權(quán)等，應(yīng)當(dāng)怎樣得到保護(hù)、得到體現(xiàn)呢？基于這樣一種擔(dān)憂，本世紀(jì)60—70年代以約翰羅爾斯（John Rawls）為代表的一批人從社會(huì)政治哲學(xué)和倫理道德出發(fā)，嚴(yán)肅而系統(tǒng)地再次提出了社會(huì)正義問(wèn)題。羅爾斯的理論反映了20世紀(jì)60年代美國(guó)社會(huì)發(fā)展起來(lái)的對(duì)公民權(quán)利的訴求，在理論上結(jié)束了功利主義在歐美政治哲學(xué)中的主導(dǎo)地位，并代之以以個(gè)人權(quán)利為核心的自由主義以及支撐這種自由主義的社會(huì)分配學(xué)說(shuō)。羅爾斯的理論被稱(chēng)為自由意志論（libertarianism）或自由至上主義。批評(píng)者認(rèn)為，羅爾斯過(guò)度強(qiáng)調(diào)了權(quán)利的先驗(yàn)性，忽視了權(quán)利與“善”，尤其是社會(huì)的“善”、人類(lèi)的“善”的關(guān)系。自由與公平以布坎南、弗里德里希哈耶克（Friedrich Hayek）、米爾頓弗里德曼（Milton Friedman）為代表的一批人則試圖跨越技術(shù)經(jīng)濟(jì)理論的沼澤，用傳統(tǒng)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的眼光透析市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與政治體制的關(guān)系，進(jìn)而重新確定自由的價(jià)值。以喬治弗雷德里克森（George Frederickson）為代表的新公共行政學(xué)派，則強(qiáng)調(diào)為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平堅(jiān)持和強(qiáng)化政府的公共性質(zhì)，主張通過(guò)行政組織重構(gòu)實(shí)現(xiàn)政府的公共目的。由于人類(lèi)代議制民主發(fā)展階段的特征，圍繞著公共權(quán)威與民主的價(jià)值首要性問(wèn)題上，關(guān)于國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系的爭(zhēng)論還將繼續(xù)下去。二、政府與市場(chǎng)的關(guān)系這種關(guān)系主要涉及政府的經(jīng)濟(jì)職能。通常，人們使用“市場(chǎng)失靈”（Market failures）與“政府失靈”（Government failures）來(lái)概括凱恩斯經(jīng)濟(jì)理論之后關(guān)于政府與市場(chǎng)關(guān)系爭(zhēng)論過(guò)程中兩種幾乎是截然相反的價(jià)值取向。市場(chǎng)失靈：主要是指市場(chǎng)機(jī)制在實(shí)現(xiàn)資源配置方面存在許多的局限性或缺陷性，因而不能達(dá)到帕累托最優(yōu)政府與市場(chǎng)關(guān)系爭(zhēng)論關(guān)于政府經(jīng)濟(jì)職能的主張?jiān)缭?00年前資本主義生產(chǎn)關(guān)系萌芽時(shí)期的重商主義經(jīng)濟(jì)學(xué)就開(kāi)始了。亞當(dāng)斯密以理性“經(jīng)濟(jì)人”假定為理論基礎(chǔ)，提出“自私的動(dòng)機(jī)、私有的企業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)”是自由經(jīng)濟(jì)制度的三要素，認(rèn)為不斷增加國(guó)民財(cái)富的最佳途徑就是給予經(jīng)濟(jì)活動(dòng)完全的自由，由一只“看不見(jiàn)的手”支配市場(chǎng)，概括地說(shuō)，政府職能規(guī)范的基本價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，就在于成為一個(gè)好的“守夜人”。在此意義上，管的最少的政府是最好的政府（government that governs least governs best）。20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)大危機(jī)引發(fā)了西方經(jīng)濟(jì)學(xué)說(shuō)在20世紀(jì)的第一次革命，即“凱恩斯革命”。以亞當(dāng)斯密經(jīng)濟(jì)理論為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)的、新古典的經(jīng)濟(jì)學(xué)說(shuō)因此讓位于以約翰凱恩斯（JohnKeynes）經(jīng)濟(jì)理論為核心的國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)理論。 “凱恩斯革命”之后不久，另一場(chǎng)與凱恩斯經(jīng)濟(jì)思想和“羅斯福新政”的價(jià)值取向相互印證的“管理革命”逐步興起。美國(guó)企業(yè)史研究學(xué)者阿爾弗雷德錢(qián)德勒(Alfred Chandler) 以三部曲式的經(jīng)典之作，即《戰(zhàn)略與結(jié)構(gòu)——美國(guó)工業(yè)企業(yè)成長(zhǎng)的若干篇章》(1962)、《看得見(jiàn)的手——美國(guó)企業(yè)的管理革命》(1977)和《企業(yè)的規(guī)模與范圍——工業(yè)資本主義的原動(dòng)力》(1990)為理論形式，在美國(guó)工商管理領(lǐng)域掀起了一場(chǎng)“美國(guó)企業(yè)界的管理革命”，也有人稱(chēng)之為新“科學(xué)管理”運(yùn)動(dòng)，或者稱(chēng)之為“錢(qián)德勒革命”。進(jìn)入70年代以后，西方國(guó)家先后出現(xiàn)了新的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，并且，通貨膨脹與經(jīng)濟(jì)停滯同時(shí)出現(xiàn)，形成了所謂“滯脹”現(xiàn)象。在這樣的歷史條件下，出現(xiàn)了對(duì)凱恩斯主義的否定。從弗里德曼針對(duì)凱恩斯經(jīng)濟(jì)理論提出現(xiàn)代貨幣主義理論開(kāi)始，一大批學(xué)者從不同的角度提出了許多的理論主張，這些理論統(tǒng)稱(chēng)新自由主義經(jīng)濟(jì)理論：——以哈耶克、埃德溫坎南（Edwin Cannan）、萊昂內(nèi)爾羅賓斯（Lionel Robbins）為代表的自由主義的倫敦學(xué)派，——以阿瑟拉弗（Arthur Laffer）、馬丁費(fèi)爾德斯坦(Martin Feldstein)、羅伯特孟德?tīng)枺≧obert Mundell）為代表的供給學(xué)派——以約翰穆思（John Muth）、羅伯特盧卡斯（Robert Lucas）、尼華萊士（Neil Wallace）為代表德理性預(yù)期學(xué)派——以布坎南、戈登圖洛克（Gordon Tullock）、鄧肯布萊克(Duncan Black）為代表的公共選擇學(xué)派等等。進(jìn)入80年代以后，西方國(guó)家再次普遍出現(xiàn)了失業(yè)率猛增且居高不下、國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值下降、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)停滯、政府財(cái)政狀況惡化等一系列的問(wèn)題。新凱恩斯主義（New Keynesianism）或新凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)（New Keynesian Economics）應(yīng)運(yùn)而生，出現(xiàn)了凱恩斯主義的某種“復(fù)興”，國(guó)家干預(yù)論東山再起，并成為克林頓政府經(jīng)濟(jì)政策的重要理論依據(jù)。但好景不長(zhǎng)，新凱恩斯主義的最終還是被“新經(jīng)濟(jì)”的浪潮所淹沒(méi)。以上可見(jiàn)，與政府職能問(wèn)題相聯(lián)系，關(guān)于“看得見(jiàn)的手”與“看不見(jiàn)的手”的爭(zhēng)論一直是纏繞西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的主要爭(zhēng)論之一?，F(xiàn)在看來(lái)，這種爭(zhēng)論還將繼續(xù)下去。但經(jīng)過(guò)大的歷史反復(fù)，問(wèn)題將不會(huì)集中在是否需要市場(chǎng)或是否需要政府干預(yù)，而會(huì)集中在如何實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)對(duì)資源的基礎(chǔ)配置與政府對(duì)市場(chǎng)的合理干預(yù)之間的平衡方面。三、公平與效率的關(guān)系這種關(guān)系主要涉及政府的社會(huì)職能。這種關(guān)系也可以理解為是個(gè)人利益與公共利益，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與大眾福利，政府的經(jīng)濟(jì)職能與社會(huì)職能的關(guān)系。公平，通常是指社會(huì)成員機(jī)會(huì)或收入的均等化。以及社會(huì)權(quán)力的平等化，效率則是指資源的合理、有效的配置，在同一時(shí)間內(nèi)投入的最小化與產(chǎn)出的最大化是效率的恒定標(biāo)準(zhǔn)。效率，按照經(jīng)濟(jì)學(xué)家格列高里曼昆（Gregory Mankiw）的解釋是社會(huì)能從其稀缺資源中得到最多東西的特性，平等則是經(jīng)濟(jì)成果在社會(huì)成員中公平分配的特性?！皳Q句話說(shuō)，效率是指經(jīng)濟(jì)蛋糕的大小，而平等是指如何分割這塊蛋糕。在設(shè)計(jì)政府政策的時(shí)候，這兩個(gè)目標(biāo)往往是不一致的?！惫脚c效率的爭(zhēng)論關(guān)于公平與效率的爭(zhēng)論三類(lèi)觀點(diǎn)：——“效率優(yōu)先論”效率反映真正的公平，政府不能通過(guò)干預(yù)實(shí)現(xiàn)“結(jié)果均等”，因?yàn)檫@會(huì)損壞社會(huì)發(fā)展的機(jī)制，最終導(dǎo)致“公平”的虛無(wú)化?！肮絻?yōu)先論”公平是個(gè)人“天賦權(quán)利”具體化只有通過(guò)運(yùn)用公共權(quán)力，即通過(guò)政府干預(yù)才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)收入分配和社會(huì)權(quán)力分配的均等?！靶逝c公平平衡論”美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟奧肯（Arthur Okun）《平等與效率——重大的抉擇》公平與效率的問(wèn)題與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的選擇相聯(lián)系，不只是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的焦點(diǎn)之一，更是人類(lèi)社會(huì)政治和道德問(wèn)題的軸心。公平與效率作為兩種價(jià)值取向存在一種此消彼長(zhǎng)的替代關(guān)系，在同一時(shí)間和空間可以有主次之分，卻很難做到并行不悖。這樣，作為一種宏觀公共政策選擇，政府事實(shí)上必須取舍維護(hù)社會(huì)公平抑或提高效率，作為政府基本的價(jià)值取向和政策標(biāo)準(zhǔn)?！诹v人事行政第一節(jié)人事行政概述一、人事行政的涵義及相近詞語(yǔ)辨析人事行政(Personnel Administration)，是指政府為達(dá)成其職能、推行其工作，通過(guò)一定的人事機(jī)關(guān)及相應(yīng)的制度、法規(guī)、方法和手段等，對(duì)其所任用的國(guó)家工作人員進(jìn)行選拔、任用、培訓(xùn)、獎(jiǎng)懲、考核、調(diào)配、工資福利、退職退休等方面的管理活動(dòng)。具體來(lái)講，“人事行政”這一概念包含以下幾個(gè)方面的要義：1．人事行政是指政府對(duì)其所任用的工作人員的管理活動(dòng)，人事行政的范圍僅限于政府系統(tǒng)內(nèi)部。2．人事行政的內(nèi)容主要體現(xiàn)為政府的人事管理機(jī)構(gòu)通過(guò)相應(yīng)的人事行政制度，對(duì)政府人事問(wèn)題所做的規(guī)劃、決策、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等管理活動(dòng)。3．人事行政的總體目標(biāo)是力求政府中“人”與“事”的協(xié)調(diào)，是為了使政府中的人力資源得到充分利用，達(dá)到人盡其才，才盡其用，并在適才適所的情況下，達(dá)到事竟其功。4．人事行政的核心是行政人才的管理問(wèn)題，它包括“取才、用才、育才和留才”四個(gè)環(huán)節(jié)，體現(xiàn)在人事行政的實(shí)際運(yùn)作中，即包含了更新、激勵(lì)—保健、行為調(diào)控三個(gè)機(jī)制。二、人事行政的管理機(jī)構(gòu)在我國(guó)，人事行政的管理機(jī)構(gòu)主要是依據(jù)干部人事管理體制而設(shè)置的。在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代和建國(guó)初期，我國(guó)的干部(包括在政府部門(mén)中工作的干部)，除了軍隊(duì)系統(tǒng)實(shí)行單獨(dú)管理以外，其余的都是由黨中央和各級(jí)黨委組織部門(mén)統(tǒng)一管理。建國(guó)以來(lái)，人事行政的管理機(jī)構(gòu)隨著歷史條件的不同發(fā)生過(guò)多次較大的變動(dòng)，其具體演變?nèi)缦拢赫?wù)院人事局(—)中央人事部(—)國(guó)務(wù)院人事局(—)內(nèi)務(wù)部政府機(jī)關(guān)人事局(—)民政部政府機(jī)關(guān)人事局(—)國(guó)家人事局(—)勞動(dòng)人事部(—)國(guó)家人事部(—現(xiàn)在)三、現(xiàn)代人事行政的主要趨向及特征 1．人事行政中出現(xiàn)政務(wù)官與業(yè)務(wù)官在結(jié)構(gòu)和功能上的分化，對(duì)這兩種官員開(kāi)始實(shí)行分類(lèi)管理。政務(wù)官指的是以政黨選舉成敗和政策成敗為進(jìn)退標(biāo)準(zhǔn)的政府官員，主要包括政府首腦和政府各部門(mén)的行政首長(zhǎng)，政務(wù)官主要由國(guó)家有關(guān)的政治制度(如選舉法)來(lái)管理；業(yè)務(wù)官指的是政府中除政務(wù)官以外的其他常任的職業(yè)公務(wù)人員，亦即文官(Civil Servant)，也稱(chēng)公務(wù)員，業(yè)務(wù)官主要由公務(wù)員制度來(lái)管理?！?．由以恩賜官僚制和分贓制為核心的贍恩徇私式的人事行政，向以人才主義和功績(jī)制為基礎(chǔ)的現(xiàn)代人事行政的演化。　3．從隨意性、或然性很強(qiáng)的人治式人事行政，發(fā)展到系統(tǒng)化、規(guī)范化的法治式人事行政。4．人事行政的范圍日益擴(kuò)大，出現(xiàn)了許多舊的人事行政所沒(méi)有的業(yè)務(wù)內(nèi)容，如考任、培訓(xùn)、職位分類(lèi)、保險(xiǎn)、撫恤等等?！?．在管理方法上，從非科學(xué)的經(jīng)驗(yàn)管理發(fā)展到崇尚理性和效率的科學(xué)管理，許多科學(xué)的管理理論和方法被逐漸引入到實(shí)際人事行政過(guò)程中，如職位分類(lèi)方法、激勵(lì)理論和計(jì)算機(jī)管理等。6．人事行政由以往只重視通才，發(fā)展為通才與專(zhuān)才的并重。日益精細(xì)的政府事務(wù)，需要大量的行政專(zhuān)才來(lái)參與管理，行政通才多集中于政府上層，中、低級(jí)政府官員中行政專(zhuān)才所占比例越來(lái)越大，發(fā)展到今天，有所謂“專(zhuān)家行政盛行”之說(shuō)。第二節(jié)現(xiàn)代人事行政制度：國(guó)家公務(wù)員制度一、西方國(guó)家公務(wù)員制度的概念與特征“公務(wù)員”一詞是外來(lái)語(yǔ)，最初譯自英文的Civil Servant(或Civil Service)一詞，中文也有譯作“文官”。19世紀(jì)中葉，公務(wù)員制度首先在當(dāng)時(shí)最發(fā)達(dá)的資本主義英國(guó)得到確立。1883年，《彭德?tīng)栴D法》的頒布，奠定了美國(guó)公務(wù)員制度的基礎(chǔ)。迄今為止，絕大多數(shù)西方資本主義國(guó)家都實(shí)行了國(guó)家公務(wù)員制度。在西方國(guó)家中，所謂“國(guó)家公務(wù)員”，一般是指通過(guò)非選舉程序(主要是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性考試)而被任命擔(dān)任政府公職的國(guó)家工作人員。二、西方國(guó)家公務(wù)員制度的基本特征西方國(guó)家公務(wù)員制度具有以下7個(gè)基本