【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 次修訂，對(duì)于我國(guó)森林防火事業(yè)的發(fā)展具有里程碑意義?！稐l例》作 為森林防火工作的基本法規(guī)，具有很強(qiáng)的規(guī)范性、針對(duì)性和可操作性，對(duì)于全國(guó)森林防火工作的創(chuàng)新發(fā)展必將起到積極的推動(dòng)作用。貫徹實(shí)施好新《條例》，對(duì)我們?cè)诋?dāng)前森林防火工作中，如何把握新形勢(shì)、完成新任務(wù)、解決新問(wèn)題具有重要的指導(dǎo)作用。 結(jié)合深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)，近期我們針對(duì)新《條例》在各地學(xué)習(xí)貫徹實(shí)施情況進(jìn)行了調(diào)研，現(xiàn)匯報(bào)如下： 一、新變化 修訂后的《條例》，進(jìn)一步強(qiáng)化了政府在火災(zāi)預(yù)防、撲救等方面的職責(zé)，明確了森林、林木、林地經(jīng)營(yíng)單位和個(gè)人的防火義務(wù)，規(guī)范了森林火災(zāi)的報(bào)告程序，明確了撲救 森林火災(zāi)的指導(dǎo)原則，加大了對(duì)違法行為的處罰力度。歸納如下： 明確了第一責(zé)任人 從行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制到行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，森林防火的第一責(zé)任明明白白地落實(shí)到了具體人?！邦I(lǐng)導(dǎo)”可以有很多，但“首長(zhǎng)”只有一個(gè)。修訂后的《條例》第一章第五條：“森林防火工作實(shí)行地方各級(jí)人民政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制?！泵鞔_了森林防火的第一責(zé)任人就是省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)等行政一把手，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了森林防火不僅僅是部門(mén)行為更是政府行為。該處修訂也是對(duì)《森林法》的進(jìn)一步落實(shí)。《森林法》第 21條明確規(guī)定，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)切實(shí)做好森林火災(zāi)的預(yù)防和撲救工作。常言道，“老大難，老大重視就不難”，落實(shí)從省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)，各 級(jí)行政首長(zhǎng)的重視，各級(jí)行政一把手為第一責(zé)任人的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，是做好森林防火工作的重要保證。 增加了森林防火的預(yù)置程序。 修訂后的《條例》第 18 條不但承襲原條例關(guān)于新造林從規(guī)劃設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)就把森林防火納入考慮范疇，并作為整體工程的一部分同步施工、同步驗(yàn)收的規(guī)定，最顯著的變化是“在林區(qū)依法開(kāi)辦工礦企業(yè)、設(shè)立旅游區(qū)或者新建開(kāi)發(fā)區(qū)的，其森林防火設(shè)施應(yīng)當(dāng)與該建設(shè)項(xiàng)目同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)、同步施工、同步驗(yàn)收?！边M(jìn)一步明確了無(wú)論在林區(qū)內(nèi)依法開(kāi)展何種可能與森林防火有關(guān)的活動(dòng)都要將森林防火作為前置程序一并納入規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收，并賦予了縣級(jí)以上人民政府林業(yè)行政主管部門(mén)諸如下達(dá)“森林火災(zāi)隱患整改通知書(shū)”等形式的監(jiān)督檢查權(quán)。 森 林防火責(zé)任主體明晰寬泛。 修訂后的《條例》一改過(guò)去僅對(duì)組織主體規(guī)定了森林防火的責(zé)任的弊端，順應(yīng)了林權(quán)制度改革后個(gè)體成為林權(quán)所有者和承包、租賃等已經(jīng)成為森林經(jīng)營(yíng)的主要模式之一的新形勢(shì)，規(guī)定了“森林、林木、林地的經(jīng)營(yíng)單位和個(gè)人，在其經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)承擔(dān)森林防火責(zé)任。”在強(qiáng)化政府責(zé)任的基礎(chǔ)上，明確了森林、林木、林地經(jīng)營(yíng)單位的防火責(zé)任，尤其是針對(duì)南方集體林區(qū)以個(gè)體經(jīng)營(yíng)為主的特點(diǎn)，新增了對(duì)經(jīng)營(yíng)個(gè)人的防火責(zé)任和義務(wù)并設(shè)立了強(qiáng)制措施。 確保森林防火經(jīng)費(fèi)的落實(shí)。 森林防火經(jīng)費(fèi)從何而來(lái)，一直是困擾地方森 林防火部門(mén)的難題。雖然《森林法》規(guī)定了地方各級(jí)人民政府承擔(dān)森林防火責(zé)任，但經(jīng)費(fèi)落實(shí)問(wèn)題卻常常被避重就輕，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)得尤為突出。由此造成我國(guó)很多地區(qū)森林防火基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備落后陳舊、森林防火隊(duì)伍不穩(wěn)定等一系列沉疴，使森林防火的日常工作深深陷于窘境。修訂后的《條例》規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將森林防火基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，將森林防火經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算?！? 以人為本，盡最大可能避免人員傷亡。 古語(yǔ)云：“天地之間，莫貴于人”。森林資源固然是國(guó)家的寶貴財(cái)產(chǎn)，但生命的價(jià)值更 加不可估量。修訂后的《條例》第 34 條、第 35條從森林火災(zāi)的預(yù)防到撲救，從疏散、撤離受火災(zāi)威脅的群眾到不得動(dòng)員殘疾人、孕婦和未成年人以及其他不適宜參加森林火災(zāi)撲救的人員參加具體地落實(shí)和實(shí)踐了科學(xué)發(fā)展觀；從“必須迅速趕赴指定地點(diǎn)，投入撲救”，到“盡最大可能避免人員傷亡”，從資源為重到安全第一，考量角度的變化充分體現(xiàn)了以人為本理念。甚至以法條的形式明文規(guī)定了“應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以人為本、科學(xué)撲救”。在森林火災(zāi)等級(jí)分類上，改變了原《條例》僅按受害森林面積進(jìn)行分類的單一分類方法，把受害森林面積與傷亡人數(shù)視為等同，并按相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)并 列衡量，把森林火災(zāi)與人的因素緊密的聯(lián)系在一起，體現(xiàn)了對(duì)生命價(jià)值的高度重視，踐行了科學(xué)發(fā)展觀以人為本的核心。 更加重視火災(zāi)預(yù)防。 凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。多年的森林防火實(shí)踐證明了建立健全應(yīng)急機(jī)制，在處置森林火災(zāi)時(shí)，才能做到反應(yīng)及時(shí)、準(zhǔn)備充分、決策科學(xué)、措施有力，把森林火災(zāi)造成的損失降到最低。修訂后的《條例》不但規(guī)定了縣級(jí)以上的地方人民政府林業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定編制森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案，而且明確了“縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府根據(jù)森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案制定森林火災(zāi)應(yīng)急處置辦法；村民委員會(huì)應(yīng) 當(dāng)按照森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案和森林火災(zāi)應(yīng)急處置辦法的規(guī)定，協(xié)助做好森林火災(zāi)應(yīng)急處置工作?！备佑欣谥笇?dǎo)基層在森林火災(zāi)應(yīng)急處置時(shí)有條不紊，更具可操作性。 體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的理念 新《條例》規(guī)定“受害森林面積在 1 公頃以下或者其他林地起火的”都視為一般森林火災(zāi)，而其它林地包括了疏林地、灌木林地、未成林造林地、苗圃地以及無(wú)立木林地、宜林地和林業(yè)輔助生產(chǎn)林地等。這里其他林地沒(méi)有起始量化指標(biāo)，而最高人民檢察院、公安部聯(lián)合發(fā)布了《最高人民檢察院公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定 （ 一）》，對(duì)公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)作出了明確的規(guī)定。對(duì)“造成森林火災(zāi)，過(guò)火有林地面積二公頃以上，或者過(guò)火疏林地、灌木林地、未成林地、苗圃地面積四公頃以上的”即可立案追究其刑事責(zé)任。根據(jù)此規(guī)定對(duì)無(wú)立木林地、宜林地和林業(yè)輔助生產(chǎn)林地等火災(zāi)從《消防法》等相關(guān)規(guī)定。一改過(guò)去在判斷森林火災(zāi)損失時(shí)重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)忽略生態(tài)指標(biāo)的觀念，把森林火災(zāi)的損失由單一的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)、人、生態(tài)三大指標(biāo)并重。 與此同時(shí)，對(duì)于違反《條例》規(guī)定，尚不構(gòu)成犯罪的，除依照有關(guān)規(guī)定追究法律責(zé)任外，縣級(jí)以上地方人民政府林業(yè)主管部門(mén) 可以責(zé)令責(zé)任人補(bǔ)種樹(shù)木；森林、林木、林地的經(jīng)營(yíng)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取更新造林措施，恢復(fù)火燒跡地森林植被。將森林防火工作上升到維護(hù)生態(tài)安全的高度，強(qiáng)調(diào)森林防火與更新造林的統(tǒng)一，生態(tài)建設(shè)的思想鮮明。 火源管理責(zé)任明晰。 新《條例》一改過(guò)去對(duì)于違反野外用火規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)的問(wèn)題，對(duì)于在高森林火險(xiǎn)期和高森林火險(xiǎn)區(qū)的野外用火如何管理，違反后如何處罰都作了詳細(xì)而賦有可操作性的規(guī)定，使火源管理法制化，違反規(guī)定將面臨處罰，用法律的形式從源頭消除森林火災(zāi)的隱患。 除此之外，新《條例》還進(jìn)一步加大了行政 處罰力度，修改了森林火災(zāi)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范了森林防火用語(yǔ)和行政標(biāo)志等。 二、新問(wèn)題新《條例》的實(shí)施，是踐行“科學(xué)發(fā)展觀”重要思想的實(shí)際行動(dòng)，是森林防火建設(shè)與管理的一件大事、一件喜事，是我國(guó)森林防火工作進(jìn)一步法制化、正規(guī)化的重要標(biāo)志 ,基層林業(yè)工作者在確保《條例》在本地區(qū)得以正確實(shí)施的過(guò)程中做出了巨大努力，積累了不少先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造出很多行之有效新舉措，諸如在預(yù)防方面的宣傳教育“九個(gè)一” (一個(gè)會(huì)、一份狀、一張布告、一封信、一堂課、一個(gè)專欄、一首歌、一臺(tái)戲、一條短信 )、“小手拉大手”、“森林防火承諾書(shū)”和站、卡 、哨和電子探頭、定員跟蹤相結(jié)合以及“四火” (游客的流火 [煙火、炊火 ]、田地的燎火、祭祀的香火、稚癡的玩火 )管理、“墳頭警示”等，在森林火災(zāi)撲救方面的“群防專治”、撲火大隊(duì)、中隊(duì)和應(yīng)急分隊(duì)以及基干民兵應(yīng)急機(jī)動(dòng)隊(duì)伍建設(shè)等，在森林防火案件的查處方面林業(yè)主管部門(mén)內(nèi)部各部門(mén)之間和公安、檢察機(jī)關(guān)緊密配合等依法創(chuàng)造性地開(kāi)展工作，使森林防火工作步入了一個(gè)新的里程。但在實(shí)際工作中也遇到一些新問(wèn)題和新困惑，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是火災(zāi)瞞報(bào)現(xiàn)象依然存在。受原條例的影響，許多基層政府把發(fā)生森林火災(zāi)作為林業(yè)把總關(guān)和一票否決的關(guān)鍵 依據(jù)，因此，有的基層政府忽視了森林火災(zāi)的突發(fā)性和等級(jí)的區(qū)別，在森林防火責(zé)任狀中規(guī)定只要發(fā)生森林火災(zāi)就實(shí)行一票否決，導(dǎo)致一些基層政府不報(bào)或者不允許上報(bào)森林火災(zāi)信息，甚至連森林火災(zāi)案件都不允許上報(bào)，更有甚者把森林防火案件 (包括森林防火宣傳、火源管理、防火設(shè)施和防火隊(duì)伍建設(shè)等預(yù)防、撲救的責(zé)任追究，其中也包括了森林火災(zāi)案件 )與森林火災(zāi)案件混為一談，個(gè)別地方凡是涉及森林防火方面的案件一律不允許上報(bào)，甚至干擾、阻礙森林防火案件的查處，使森林防火案件查處不力，不能正確開(kāi)展以案釋法，造成典型的瞞報(bào)現(xiàn)象，扭曲了《條例》關(guān)于行政責(zé)任的立法本意。 二是火源管理鞭長(zhǎng)莫及。《條例》第二十五條規(guī)定“森林防火期內(nèi)，禁止在森林防火區(qū)野外用火。因防治病蟲(chóng)鼠害、凍害等特殊情況確需野外用火的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，并按照要求采取防火措施，嚴(yán)防失火；”而集體林區(qū)，山林與田地緊鄰，群眾長(zhǎng)期的生產(chǎn)習(xí)慣火燎田埂地邊，其在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)較為落后的山區(qū)尤為突出；而傳統(tǒng)的土葬使上墳、送燈、掃墓、祭祖等民間舊俗中燒香、點(diǎn)蠟、焚紙、燃炮乃至發(fā)展到燃放煙花等由此引發(fā)森林火災(zāi)現(xiàn)象屢禁不止，《條例》中賦予此項(xiàng)監(jiān)督權(quán)的是縣級(jí)以上林業(yè)主管部門(mén)，受人力、物力和地域等諸多因素限制縣級(jí)以上地方人民政府林業(yè)主管部門(mén)很難全面適時(shí)監(jiān)控，繼而形成了管得著的看不見(jiàn)，看得見(jiàn)的管不著現(xiàn)象。 三是行政處罰難以兌現(xiàn)。通過(guò)對(duì)近些年全市森林火災(zāi)案件的調(diào)查統(tǒng)計(jì)我們發(fā)現(xiàn)其中四成以上為群眾在防火期內(nèi)燒荒、燎地、熰火糞所至，而從事這方面勞作的人要么為“留守老人”，要么是家境窮困的“老實(shí)”“本分”的“莊稼人”，他們中絕大多數(shù)沒(méi)有能力擔(dān)負(fù)罰款的法律責(zé)任，導(dǎo)致行政處罰不能到位，而新《條例》又取消了行政拘留等相應(yīng)條款，基層普遍反映其行政處罰效果差，起不到警示作用。調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)在歷次森林火災(zāi)中有近二成為弱智、 兒童、流浪乞討人員玩火所為，而對(duì)此類