【文章內(nèi)容簡介】 吁的環(huán)境執(zhí)法應垂直管理的問題， 20 日，國家環(huán)?？偩指本珠L潘岳做了回應，“對于環(huán)保部門來說，目前亟須環(huán)境執(zhí)法和監(jiān)測系統(tǒng)的垂直”。潘岳認為，目前，“地方環(huán)保局的地位最為尷尬，他們中有很多人堅持原則，但往往是‘挺得住的站不住’”，“更為滑稽的是，很多地方局長要通報當?shù)氐奈廴?，居然只能給國家環(huán)保總局寫匿名信”。（ 9 月 21 日《法制日報》） 地方環(huán)保部門現(xiàn)實處境之艱難，是由當前的雙重管理體制決定的。這樣一來，地方環(huán)保部門既要根據(jù)上級環(huán)保部門部署采取行動，又要被迫接受地方政府意在阻撓正常執(zhí)法的 指令，兩方面難以兼顧。如果地方環(huán)保部門順應地方政府的要求，就得犧牲法律原則與百姓生存環(huán)境質(zhì)量；如果違逆地方政府的指令，又可能會得罪地方政府甚至“頂頭上司”。而地方環(huán)保部門執(zhí)法之難，是由其執(zhí)法行為與地方政府利益存在一定程度上的“相克性”所決定的，由于環(huán)保執(zhí)法對污染企業(yè)進行處罰，往往會影響地方 GDP 的增長，因而會損及地方政府利益乃至官員個人仕途，所以地方政府難免會或多或少對環(huán)境執(zhí)法設置障礙。 環(huán)保部門執(zhí)法的對象盡管是企業(yè)、投資者，但往往會牽動地方政府的利益，因而實際上是置自身于與“官”甚至是掌握自身命運 的上級相抗衡的地位。在這種情形下，一些地方環(huán)保部門只能走一條折衷路線，比如對小企業(yè)與個體戶嚴格執(zhí)法，對于那些地方政府打了招呼、“掛牌保護”的大企業(yè)、利稅大戶，則睜一只眼閉一只眼。 對何種部門應當實行垂直管理？筆者以為，考量一個部門是否具有垂直管理的必要性，應當以部門與地方政府利益的“相克”程度作為標準，像環(huán)保、審計等與地方政府利益沖突性強的部門，應該考慮實行垂直管理。 環(huán)境保護工作關系到子孫后代的生存質(zhì)量和社會的可持續(xù)發(fā)展，因而越來越受到關注與重視。在這個大背景下，在樹立科學發(fā)展觀、實現(xiàn)經(jīng)濟 增長模式轉(zhuǎn)變的同時，必須進一步強化環(huán)境執(zhí)法的力度，而這就必須增強環(huán)保部門的執(zhí)法獨立性，消解地方政府的阻撓能力，正如潘岳所建議亦如社會所普遍期待的，實現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法和監(jiān)測系統(tǒng)的垂直是關鍵的一步。 環(huán)保問題存在哪些 一、機構(gòu)設置方面 通過對我國的環(huán)境管理體制進行考察可以看出，我國環(huán)境管理機構(gòu)建設經(jīng)歷了一個艱難曲折的發(fā)展歷程，幾經(jīng)合并分開，使從上到下的環(huán)境管理機構(gòu)受到不同程度的沖擊。特別是 1982 年的政府機構(gòu)改革，把原先獨立設置的環(huán)境保護機構(gòu)并入了城鄉(xiāng)建設部門，作為隸屬城建系統(tǒng)的內(nèi)設機構(gòu)，從上 到下形成了城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護一體化的機構(gòu)設置模式，影響了環(huán)境監(jiān)督管理職能的發(fā)揮。通過幾年的實踐，證明這樣的合并不利于環(huán)境保護工作的開展。于是在 1988 年的國務院機構(gòu)改革時，又把環(huán)境保護同城鄉(xiāng)建設分開，獨立設置了作為國務院直屬機構(gòu)的國家環(huán)境保護局，并賦予其統(tǒng)一監(jiān)督管理全國環(huán)境保護工作的職能。實踐證明，國家這樣的決策是極為正確的。 但是， 1988 年政府機構(gòu)改革，只限于國務院各部門，并沒有進一步深入擴展到地方政府，雖然國家也在一些省、市、縣的不同層次進行了政府機構(gòu)改革的試點工作，摸索地方政府機構(gòu)改革的經(jīng)驗， 但是畢竟范圍極小，從整體上看，對原有的舊體制沖擊不大。因此，就環(huán)境保護機構(gòu)的情況看，在全國的部分地區(qū)特別是市、縣級政府，仍然保留了城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護一體化的機構(gòu)設置模式，使環(huán)境保護機構(gòu)沒有獨立的地位，不能有效地獨立行使環(huán)境保護的監(jiān)督管理權(quán)，在人員編制、經(jīng)費來源等方面得不到保障，在政府的綜合決策中沒有應有的地位，不能參與重大的經(jīng)濟戰(zhàn)略決策，難以進行嚴格的環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法。甚至有的地方還先后撤掉了己經(jīng)設置的環(huán)境保護機構(gòu)，使得環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法第一線的基層環(huán)境保護機構(gòu)處于不完備的狀況。尤其在邊遠地區(qū)，由于各級領導不夠重視，導 致環(huán)保機構(gòu)不健全，有的地方甚至無專職的環(huán)保工作人員，根本談不上環(huán)保機構(gòu)，環(huán)保工作只能走先污染后治理，先破壞后恢復的老路。這不僅違背了我國環(huán)境保護“預防為主”的基本原則，而且會使邊遠地區(qū)在經(jīng)濟上暫時取得一些發(fā)展的同時，背上沉重的生態(tài)破壞和環(huán)境污染的包袱，進而制約經(jīng)濟發(fā)展，使經(jīng)濟建設最終陷入死胡同。經(jīng)過幾次機構(gòu)改革，國家環(huán)?？偩殖蔀閲鴦赵旱闹睂倬?，成為獨立于其他部委，且行政級別較高的國家級環(huán)境保護機構(gòu)。筆者認為，在中央，最重要的環(huán)境管理機構(gòu)莫過于作為專門環(huán)境管理的國家環(huán)保總局，其級別雖然升格為正部級，但是它屬于 國務院的直屬局，不是國務院組成部門，級別還不夠高，與國務院各部委相比較，還是有差別的。從組織立法和變更來看，《國務院組織法》第8 條規(guī)定，“國務院各部、各委員會的設立、撤銷或者合并，經(jīng)總理提出，由全國人民代表大會決定 。在全國人民代表大會閉會期間，由全國人民代表大會常務委員會決定?！钡?n 條規(guī)定，“國務院可以根據(jù)工作需要和精簡的原則，設立若干直屬機構(gòu)主管各項專門業(yè)務，設立若干辦事機構(gòu)協(xié)助總理辦理專門事項。每個機構(gòu)設負責人二至五人?！边@樣在我國專門負責管理環(huán)境的國家環(huán)保總局屬于國務院直屬機構(gòu)，由國務院自主決定設立的 ，