【文章內(nèi)容簡介】 吁的環(huán)境執(zhí)法應(yīng)垂直管理的問題， 20 日，國家環(huán)?？偩指本珠L潘岳做了回應(yīng)，“對于環(huán)保部門來說，目前亟須環(huán)境執(zhí)法和監(jiān)測系統(tǒng)的垂直”。潘岳認(rèn)為，目前，“地方環(huán)保局的地位最為尷尬，他們中有很多人堅(jiān)持原則，但往往是‘挺得住的站不住’”，“更為滑稽的是，很多地方局長要通報(bào)當(dāng)?shù)氐奈廴?，居然只能給國家環(huán)?？偩謱懩涿拧?。（ 9 月 21 日《法制日報(bào)》） 地方環(huán)保部門現(xiàn)實(shí)處境之艱難，是由當(dāng)前的雙重管理體制決定的。這樣一來，地方環(huán)保部門既要根據(jù)上級環(huán)保部門部署采取行動(dòng)，又要被迫接受地方政府意在阻撓正常執(zhí)法的 指令，兩方面難以兼顧。如果地方環(huán)保部門順應(yīng)地方政府的要求，就得犧牲法律原則與百姓生存環(huán)境質(zhì)量；如果違逆地方政府的指令，又可能會(huì)得罪地方政府甚至“頂頭上司”。而地方環(huán)保部門執(zhí)法之難，是由其執(zhí)法行為與地方政府利益存在一定程度上的“相克性”所決定的，由于環(huán)保執(zhí)法對污染企業(yè)進(jìn)行處罰，往往會(huì)影響地方 GDP 的增長，因而會(huì)損及地方政府利益乃至官員個(gè)人仕途，所以地方政府難免會(huì)或多或少對環(huán)境執(zhí)法設(shè)置障礙。 環(huán)保部門執(zhí)法的對象盡管是企業(yè)、投資者，但往往會(huì)牽動(dòng)地方政府的利益，因而實(shí)際上是置自身于與“官”甚至是掌握自身命運(yùn) 的上級相抗衡的地位。在這種情形下，一些地方環(huán)保部門只能走一條折衷路線，比如對小企業(yè)與個(gè)體戶嚴(yán)格執(zhí)法，對于那些地方政府打了招呼、“掛牌保護(hù)”的大企業(yè)、利稅大戶，則睜一只眼閉一只眼。 對何種部門應(yīng)當(dāng)實(shí)行垂直管理？筆者以為，考量一個(gè)部門是否具有垂直管理的必要性，應(yīng)當(dāng)以部門與地方政府利益的“相克”程度作為標(biāo)準(zhǔn)，像環(huán)保、審計(jì)等與地方政府利益沖突性強(qiáng)的部門，應(yīng)該考慮實(shí)行垂直管理。 環(huán)境保護(hù)工作關(guān)系到子孫后代的生存質(zhì)量和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，因而越來越受到關(guān)注與重視。在這個(gè)大背景下，在樹立科學(xué)發(fā)展觀、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì) 增長模式轉(zhuǎn)變的同時(shí)，必須進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法的力度，而這就必須增強(qiáng)環(huán)保部門的執(zhí)法獨(dú)立性，消解地方政府的阻撓能力，正如潘岳所建議亦如社會(huì)所普遍期待的，實(shí)現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法和監(jiān)測系統(tǒng)的垂直是關(guān)鍵的一步。 環(huán)保問題存在哪些 一、機(jī)構(gòu)設(shè)置方面 通過對我國的環(huán)境管理體制進(jìn)行考察可以看出，我國環(huán)境管理機(jī)構(gòu)建設(shè)經(jīng)歷了一個(gè)艱難曲折的發(fā)展歷程，幾經(jīng)合并分開，使從上到下的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)受到不同程度的沖擊。特別是 1982 年的政府機(jī)構(gòu)改革，把原先獨(dú)立設(shè)置的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)并入了城鄉(xiāng)建設(shè)部門，作為隸屬城建系統(tǒng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，從上 到下形成了城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)一體化的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，影響了環(huán)境監(jiān)督管理職能的發(fā)揮。通過幾年的實(shí)踐，證明這樣的合并不利于環(huán)境保護(hù)工作的開展。于是在 1988 年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革時(shí)，又把環(huán)境保護(hù)同城鄉(xiāng)建設(shè)分開，獨(dú)立設(shè)置了作為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)的國家環(huán)境保護(hù)局，并賦予其統(tǒng)一監(jiān)督管理全國環(huán)境保護(hù)工作的職能。實(shí)踐證明，國家這樣的決策是極為正確的。 但是， 1988 年政府機(jī)構(gòu)改革，只限于國務(wù)院各部門，并沒有進(jìn)一步深入擴(kuò)展到地方政府，雖然國家也在一些省、市、縣的不同層次進(jìn)行了政府機(jī)構(gòu)改革的試點(diǎn)工作，摸索地方政府機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)， 但是畢竟范圍極小，從整體上看，對原有的舊體制沖擊不大。因此，就環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的情況看，在全國的部分地區(qū)特別是市、縣級政府，仍然保留了城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)一體化的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，使環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)沒有獨(dú)立的地位，不能有效地獨(dú)立行使環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督管理權(quán)，在人員編制、經(jīng)費(fèi)來源等方面得不到保障，在政府的綜合決策中沒有應(yīng)有的地位，不能參與重大的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略決策，難以進(jìn)行嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法。甚至有的地方還先后撤掉了己經(jīng)設(shè)置的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，使得環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法第一線的基層環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)處于不完備的狀況。尤其在邊遠(yuǎn)地區(qū)，由于各級領(lǐng)導(dǎo)不夠重視，導(dǎo) 致環(huán)保機(jī)構(gòu)不健全，有的地方甚至無專職的環(huán)保工作人員，根本談不上環(huán)保機(jī)構(gòu)，環(huán)保工作只能走先污染后治理，先破壞后恢復(fù)的老路。這不僅違背了我國環(huán)境保護(hù)“預(yù)防為主”的基本原則，而且會(huì)使邊遠(yuǎn)地區(qū)在經(jīng)濟(jì)上暫時(shí)取得一些發(fā)展的同時(shí)，背上沉重的生態(tài)破壞和環(huán)境污染的包袱，進(jìn)而制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使經(jīng)濟(jì)建設(shè)最終陷入死胡同。經(jīng)過幾次機(jī)構(gòu)改革，國家環(huán)保總局成為國務(wù)院的直屬局，成為獨(dú)立于其他部委，且行政級別較高的國家級環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)。筆者認(rèn)為，在中央，最重要的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)莫過于作為專門環(huán)境管理的國家環(huán)?？偩?，其級別雖然升格為正部級，但是它屬于 國務(wù)院的直屬局，不是國務(wù)院組成部門，級別還不夠高，與國務(wù)院各部委相比較，還是有差別的。從組織立法和變更來看，《國務(wù)院組織法》第8 條規(guī)定，“國務(wù)院各部、各委員會(huì)的設(shè)立、撤銷或者合并，經(jīng)總理提出，由全國人民代表大會(huì)決定 。在全國人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定?！钡?n 條規(guī)定，“國務(wù)院可以根據(jù)工作需要和精簡的原則，設(shè)立若干直屬機(jī)構(gòu)主管各項(xiàng)專門業(yè)務(wù)，設(shè)立若干辦事機(jī)構(gòu)協(xié)助總理辦理專門事項(xiàng)。每個(gè)機(jī)構(gòu)設(shè)負(fù)責(zé)人二至五人?！边@樣在我國專門負(fù)責(zé)管理環(huán)境的國家環(huán)保總局屬于國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，由國務(wù)院自主決定設(shè)立的 ，