【文章內(nèi)容簡介】 ，而是直接受行政機(jī)關(guān)的指揮命令從事活動(dòng)，猶如行政機(jī)關(guān)的?延長之手??！?[20]“行政助手系在行政機(jī)關(guān)指示下，協(xié)助該機(jī)關(guān)處理行政事務(wù)（包括公權(quán)利之行使），性質(zhì)上為機(jī)關(guān)之輔助人力。” [21]行政輔助人在中國的現(xiàn)實(shí)生活中大量存在，如交通協(xié)管員、稅務(wù)機(jī)關(guān)聘用的協(xié)稅員、城管部門聘用的城管員等，但是由于其公私不明，理論上一直未有明確定性和顯著突破。 行政輔助人產(chǎn)生的前提是合同的訂立，行 政主體為了實(shí)現(xiàn)行政管理的目的，從社會(huì)上招聘符合條件的相關(guān)人員，經(jīng)雙方當(dāng)事人意思表示一致并訂立合同，行政輔助人按照合同的約定履行相關(guān)的職責(zé)、義務(wù)，行政主體依據(jù)合同對(duì)行政輔助人進(jìn)行監(jiān)督、管理。有時(shí)候雖然沒有書面合同，但雙方已經(jīng)就主要事項(xiàng)達(dá)成合意并實(shí)際履行，仍然視為行政輔助合同成立。其次，通常實(shí)踐中的行政輔助人不享有獨(dú)立的行政執(zhí)法權(quán)，由于行政輔助人不具有行政主體資格，只能在行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、指導(dǎo)下履行相應(yīng)的職權(quán)。以稅務(wù)機(jī)關(guān)聘用的協(xié)稅員為例，國家稅務(wù)總局在 2021 年 7 月 6 日發(fā)布的《稅務(wù)檢查證管理暫行辦法》中第 6 條明確 指出“各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)聘用的從事稅收工作的臨時(shí)人員、協(xié)稅員、助征員、代征員等不核發(fā)稅務(wù)檢查證?！?2021 年 7 月 11 日發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)稅收征管機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)的通知》中也明確指出“對(duì)必須聘請(qǐng)協(xié)稅員的，要制定嚴(yán)格的聘用標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)過規(guī)定的聘用程序，并簽訂協(xié)議。協(xié)議中要寫明：協(xié)稅員不得直接征收稅款，如有違反，一經(jīng)查明，立即解聘?！弊詈?，行政輔助人的行為結(jié)果歸屬于所屬的行政機(jī)關(guān)。[22]行政輔助人只在行政機(jī)關(guān)監(jiān)督、指導(dǎo)下輔助參與執(zhí)法，其行為應(yīng)被視為行政機(jī)關(guān)行為的延伸，行為的結(jié)果也理應(yīng)歸屬于所屬的行政機(jī)關(guān)。 關(guān)于行政輔助的 契約性質(zhì)當(dāng)無異議，無論是臨時(shí)性的協(xié)助抓捕、扣押，提供工具、信息，參與疏導(dǎo)、引導(dǎo)等警察行為，還是長期性的固定職業(yè)合同，均需要警察和輔警對(duì)從事的輔助行為意思表示一致。但是武斷認(rèn)定行政輔助人完全不具有獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)，并不妥當(dāng)。通常，輔警的輔助行為的履行方式和限度有別于警察正式行為，但在一些不涉及到合法公民權(quán)益的事例中，尤其是緊急事件的處理中，輔警應(yīng)該被賦予更多的代理公權(quán)力，這一方面是基于法治國家的私人權(quán)利需求，也是作為警察輔助公權(quán)力的需求。畢竟，輔警作為行政輔助人，是由政府部門統(tǒng)一招聘或公安機(jī)關(guān)自行招聘并以合同的形 式加以規(guī)范，協(xié)助公安機(jī)關(guān)履行各項(xiàng)職能的輔助性力量，協(xié)助的分寸和尺度只有在具體事例中才會(huì)有準(zhǔn)確清晰的判斷。無論輔警是在公安機(jī)關(guān)和警察的監(jiān)督、指導(dǎo)下進(jìn)行一定的輔助工作，還是特定情形下，獨(dú)立和部分地參與執(zhí)法，其行為結(jié)果都同樣歸屬于公安機(jī)關(guān)。 四、相關(guān)規(guī)定的清理和規(guī)范 目前對(duì)輔警進(jìn)行規(guī)范的絕大部分是內(nèi)部文件和政策性規(guī)定，雖然在內(nèi)容上基本屬于憲法和立法法體系內(nèi)的法律保留事項(xiàng)，但還是因?yàn)橹贫ú块T錯(cuò)綜復(fù)雜，暴露出各自為政，職責(zé)不清等問題。輔警規(guī)范的混亂必定會(huì)導(dǎo)致其協(xié)助執(zhí)法時(shí)的尺度不均衡，嚴(yán)重挑戰(zhàn)構(gòu)建公正文明的法治社會(huì)的發(fā) 展目標(biāo)。而在我國目前的立法體例下，并不乏針對(duì)輔警進(jìn)行立法的空間，可以按照以下方式進(jìn)行輔警法律法規(guī)的清理和制定。首先，國務(wù)院有權(quán)制定和發(fā)布行政法規(guī)，國務(wù)院各部、委員會(huì)有權(quán)制定和發(fā)布行政規(guī)章（部、委規(guī)章），因此，公安部可以根據(jù)需要制定輔警規(guī)章；其次，省、直轄市和省人民政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的立法機(jī)構(gòu)在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定輔警的地方性法規(guī)；最后，如果可能，在理念統(tǒng)一和現(xiàn)實(shí)接納的情況下，借鑒英美法系對(duì)輔助警察的法律規(guī)定，將輔警納入到警察序列，啟動(dòng)修法程序，建議 全國人大修改《人民警察法》，規(guī)范輔助警察的法律地位、職責(zé)和權(quán)限等。 （一）統(tǒng)籌立法：公安部制定《輔警條例》 由公安部負(fù)責(zé)制定《輔警條例》符合《立法法》的法律保留原則，公安部的部門立法可以最大程度的反映公安實(shí)踐需求。該條例的制定可以參照《人民警察法》等法律，對(duì)輔警的性質(zhì)、組織原則、行為規(guī)范、經(jīng)費(fèi)來源、責(zé)任義務(wù)、監(jiān)督獎(jiǎng)懲等做出概括的規(guī)定。這就要求該條例應(yīng)該對(duì)各種輔警或者協(xié)管員進(jìn)行統(tǒng)一概括規(guī)定，分散在公安部其他文件中的輔警規(guī)范必須符合該條例的要求，不得抵牾。 第一，明確性質(zhì)和區(qū)別任務(wù)。“輔警是公安機(jī)關(guān)人民警察的輔助力量，在人民警察的帶領(lǐng)下執(zhí)行服務(wù)群眾、巡邏防范、協(xié)助社會(huì)管理、后勤服務(wù)等工作任務(wù)，納入公安機(jī)關(guān)人民警察隊(duì)伍統(tǒng)一管理。輔警設(shè)置執(zhí)勤巡邏、協(xié)助執(zhí)法、內(nèi)勤保障三種崗位。門衛(wèi)、炊事員、保潔員不納入輔警管理?！?[23]參考各國輔警的實(shí)踐，同時(shí)結(jié)合各地的實(shí)際需求，可以嘗試對(duì)輔警崗位和任務(wù)作輔助勤務(wù)類和輔助執(zhí)法類的區(qū)分。輔助勤務(wù)類輔警，意指處理公共事務(wù)后勤工作的人員，其工作直接對(duì)警察負(fù)責(zé)，不影響相對(duì)人的具體權(quán)利義務(wù)，主要在市、縣（區(qū)）公安機(jī)關(guān)直屬部門、基層公安科、所 、隊(duì)、室從事辦公室文字處理工作、窗口接待服務(wù)工作、公安機(jī)關(guān)承擔(dān)的社會(huì)工作、電子監(jiān)控視頻的分析和研判工作等。輔助執(zhí)法類輔警，意指參與公安機(jī)關(guān)或警察的執(zhí)法工作，其輔助行為可能影響相對(duì)人或者不特定人員的權(quán)利義務(wù)，對(duì)于公共利益亦有實(shí)在的影響，主要在市、縣（區(qū)）公安機(jī)關(guān)直屬部門、基層公安科、所、隊(duì)、室配合公安機(jī)關(guān)和民警從事治安巡邏、守卡堵截、處置突發(fā)事件、調(diào)解治安糾紛、安全保衛(wèi)等工作，或從事交通管理、外來人口管理、消防安全管理、特種行業(yè)管理等工作。第二，具體分類和設(shè)置權(quán)限。輔助勤務(wù)類和輔助執(zhí)法類不同，基本不會(huì)直接影響 相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)以及公共利益，因此規(guī)范的重點(diǎn)在輔助執(zhí)法類輔警身上。公安部的統(tǒng)籌立法應(yīng)該明確規(guī)范不同類別的輔警執(zhí)法權(quán)限，尤其應(yīng)該示范性地規(guī)定治安巡防輔警和交通協(xié)管輔警的權(quán)限。治安巡防輔警協(xié)助公安民警履行下列職責(zé)：“開展治安巡邏和安全防范宣傳教育，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安秩序和交通管理秩序；協(xié)助開展治安檢查；協(xié)助維持大型活動(dòng)現(xiàn)場秩序；協(xié)助盤查、堵控有違法犯罪嫌疑的人員和物品。治安輔助人員在崗時(shí)，可以履行下列職責(zé)：保護(hù)案件（事故）現(xiàn)場；向公安機(jī)關(guān)報(bào)告發(fā)現(xiàn)的違法犯罪活動(dòng)；將現(xiàn)場抓獲的違法犯罪嫌疑人扭送到公安機(jī)關(guān)；參加搶險(xiǎn)救 災(zāi)；幫助群眾排憂解難；公安機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況布置的其他非執(zhí)法性工作任務(wù)。治安輔助人員不得進(jìn)入重要的涉密崗位、行政執(zhí)法和刑事司法崗位、刑事技術(shù)等崗位，嚴(yán)禁從事執(zhí)法以及其他法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定必須由人民警察擔(dān)任的工作”。 [24]交通協(xié)管輔警“可以在交通警察指導(dǎo)下承擔(dān)以下工作：維護(hù)道路交通秩序，勸阻違法行為；維護(hù)交通事故現(xiàn)場秩序，保護(hù)事故現(xiàn)場，搶救受傷人員；進(jìn)行交通安全宣傳；及時(shí)報(bào)告道路上的交通、治安情況和其他重要情況。交通協(xié)管員不得從事其他執(zhí)法行為，不得對(duì)違法行為人作出行政處罰或者行政強(qiáng)制措施決定”。 [25] 與 警察執(zhí)法所面臨的主要困惑一樣，由于缺乏可操作性的輔警輔助行為的依據(jù)和分寸，再加上本身的知識(shí)儲(chǔ)備和訓(xùn)練水平有限，輔警的輔助執(zhí)法充滿挑戰(zhàn)。“職權(quán)法定”是行政主體獲得行政職權(quán)的基本原則。行政主體有沒有對(duì)某項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行管理的行政職權(quán)，關(guān)鍵要看該行政主體有沒有法律法規(guī)授權(quán)依據(jù)。以《警察法》第 8 條為例，警察對(duì)違反治安管理的人可以采用強(qiáng)制措施。但是當(dāng)輔警在此情境下協(xié)助公安機(jī)關(guān)維持轄區(qū)治安管理工作時(shí)，在沒有法律授權(quán)的情況下，如果單獨(dú)對(duì)涉嫌違法行為人采取了行政強(qiáng)制措施，將其帶離現(xiàn)場，即屬于因沒有職權(quán)依據(jù)而主體違法的情形。從實(shí)踐 來看，輔警顯然不能剝離其作為人的主觀能動(dòng)性，類比為警察的執(zhí)法工具，而應(yīng)該在區(qū)分高權(quán)性警察權(quán)和低權(quán)性警察權(quán)、強(qiáng)制性警察權(quán)和任意性私權(quán)利等的基礎(chǔ)上，遵循合法、合理、準(zhǔn)確、靈活等原則發(fā)揮其實(shí)際效能。輔警協(xié)助執(zhí)法同樣面臨怎么去掌握自由裁量權(quán)的具體尺度，在諸種情形下輔警的職責(zé)如何具體行使等依然模糊，這實(shí)際上不僅涉及到輔警行為的基本定性、自由裁量權(quán)的法理基礎(chǔ)和應(yīng)用規(guī)范，也涉及到輔警行為的理想分類和具體展開。 （二）區(qū)別立法 — 地方制定《輔警條例》 在現(xiàn)有制度下，由于公安部不能解決輔警的人員編制和經(jīng)費(fèi)來源，這使得《輔警條例 》的法律規(guī)范必須進(jìn)一步做出保留，具體的規(guī)范和操作則通過地方立法的方式予以有效解決，在某種意義上，《輔警條例》類似于美國聯(lián)邦的模范法典，成為地方立法的主要參考。有立法權(quán)限的地方應(yīng)該根據(jù)社會(huì)管理需要制定《地方輔警條例》，一般情況下，省