【文章內(nèi)容簡介】 的 憲法只 是規(guī)定， 禁止國家侵害屬于公民 的 以天賦人權(quán)作為理論基礎(chǔ)的基本權(quán)利 ， 這些權(quán)利屬于 防衛(wèi)性的憲法權(quán)利。 對于 到教育權(quán)， 此階段的 憲法 認(rèn)為 教育只是公民個人的 問題 ， 是 市民社會的 問題 ，國家 無需為 教育的 相關(guān) 事務(wù)負(fù)責(zé)，是否接受教育、怎樣接受教育以及接受這樣的教育 ，這是 公民個人的 選擇 ，國家 不應(yīng)干預(yù)公民的選擇 。 但是 隨著 經(jīng)濟(jì)社會 現(xiàn)代化 的快速發(fā)展 ，國家與社 開始 出現(xiàn)一定程度的融合， 國家 需要對國民進(jìn)行教育， 才能保證 符合社會生產(chǎn)和國家管理需要的人力資源 的 提供， 才能滿足 工業(yè)化生產(chǎn)與國家管理 的要求， 于是， 國家開始把教育納入全面規(guī)劃之中， 使之 成為國家的積極責(zé)任之一。國家在教育機(jī)構(gòu)、教育經(jīng)費(fèi)、師資培訓(xùn)、教育內(nèi)容 、入學(xué)年齡、考試制度等方面實(shí)行全面管理，在憲法中也有明顯的 反映，憲法在保障傳統(tǒng)的古典自由權(quán)之外，增加規(guī)定了教育權(quán)。 德國 1919 年的魏瑪憲法 是 第一部規(guī)定教育權(quán)的憲法。魏瑪憲法 在其 第二編“ 德國人民之基本權(quán)利與基本義務(wù) ” 中 的 第四章 為 “ 教育及學(xué)校 ” 。該章第一四二條規(guī)定： “ 藝術(shù)、科學(xué)及其學(xué)理為自由，國家應(yīng)予保護(hù)及培植。 ” 第一四三條 3 規(guī)定： “ 青年教育，由公共機(jī)關(guān)任之。其設(shè)備，由聯(lián)邦各邦及自治區(qū)協(xié)力設(shè)置之。 ”第一四四條規(guī)定： “ 教育事務(wù)，在國家監(jiān)督之下，國家亦得令自治區(qū)參與之。學(xué)校之監(jiān)督，應(yīng)由以教育為主要職業(yè)及有專門學(xué)識之 官吏擔(dān)任之。 ” 這部憲法第一四八條還規(guī)定： “ 各學(xué)校應(yīng)致力于道德教化，國民節(jié)操，使人民在德意志民族精神及國際協(xié)和上，能造就人格及發(fā)展職業(yè)才能。 ” 該憲法還規(guī)定了聯(lián)邦政府和相應(yīng)的公共機(jī)構(gòu)的責(zé)任，或者委托立法機(jī)關(guān)制定法律，或者規(guī)定應(yīng)于預(yù)算內(nèi)籌備公款，或者由政府配備人員，或者規(guī)定應(yīng)由聯(lián)邦、各邦及自治區(qū)振興之等。 受教育權(quán)作為一項憲法權(quán)利，其社會權(quán)屬性已經(jīng)得到了認(rèn)可，但是其自由權(quán)的屬性還存在爭議。然而以自由主義和個人主久為哲學(xué)價值基礎(chǔ)的自由權(quán)，它要求國家不得制定侵犯公民權(quán)利的法律，否則，這些法律就可能違憲。從保護(hù)受教育權(quán) 的角度看，受教育權(quán)也可以作為自由權(quán)而存在。 可是作為以實(shí)質(zhì)平等為哲學(xué)價值基礎(chǔ)的社會權(quán)存在的受教育權(quán)，則是要求國家制定相關(guān)法律促成公民受教育權(quán)更好地實(shí)現(xiàn)，在這點(diǎn)上，受教育權(quán)與生存權(quán)的實(shí)現(xiàn)機(jī)理有相似之處。受教育權(quán)的這種社會權(quán)性質(zhì)要求國家的職能范圍要相應(yīng)地有所擴(kuò)大，國家的活動能力要相應(yīng)地有所增強(qiáng)，為保障基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，國家要采取主動介入的態(tài)度，為基本權(quán)利的發(fā)展和保護(hù)掃清障礙，創(chuàng)造條件。而作為自由權(quán)的受教育權(quán)，它只是要求國家不可以采用公權(quán)力去侵?jǐn)_受公民受教育權(quán)的自由。在受教育權(quán)的保護(hù)問題上，受教育權(quán)的自由權(quán)性質(zhì)決定 了受教育權(quán)的消極權(quán)利的性質(zhì)，只有在必要的場合和特定的條件下，公權(quán)力才能成為促進(jìn)教育自由的一種力量，而在大部分時候，公權(quán)力應(yīng)該對教育自由所采取的態(tài)度應(yīng)該是放任或收斂。 當(dāng)然，隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的擴(kuò)張，國家和社會出現(xiàn)了一定程度融合，工業(yè)化生產(chǎn)與國家管理需要對國民進(jìn)行良好的教育，進(jìn)而提供符合社會發(fā)展和國家管理需要的人力資源 ，因此，教育權(quán)更多的表現(xiàn)為社會權(quán)也就不足為怪。對此，林來梵教授作 過 以下 論述：“適齡兒童和少年的受教育權(quán)利，尤其是其親權(quán)人的施予教育的自由，在理念上均可視為自由權(quán)或消極的權(quán)利。然而，公民的自我教育畢竟存在著諸多的局限，尤其是在科學(xué)與技術(shù)高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會里，人們必然要求國家為教育活動提供合理的教育制度。適當(dāng)?shù)慕逃O(shè)施以及平等的受教育機(jī)會，為此，受教育的權(quán)利更主要的體現(xiàn)出其作為一種社會權(quán)利或積極權(quán)利的性質(zhì)” ⑥ 4 二、公民受教育權(quán)需要立法者制定法律來保障 （一 ） 從 憲法 理論上看 受教育權(quán)主要體現(xiàn)為社會權(quán)利，社會權(quán)利 是國家的積極責(zé)任， 社會 權(quán)利 的實(shí)現(xiàn)方式與自由權(quán)的 實(shí)現(xiàn)方式并不相同 。對于自由權(quán)，公民憲法權(quán)利屬于防衛(wèi)性權(quán)利或者防禁性權(quán)利，國家只要不制定侵犯公民權(quán)利的法律，只要在制定法中不出現(xiàn)侵犯公民憲法權(quán)利的條款 ，公民基本權(quán)利就可得到保護(hù) ?？墒?對于社會權(quán)利來說 ，僅僅防止國家不作為 還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的 ， 要實(shí)現(xiàn)社會權(quán)利， 還需要國家 采取積極 的 行動，國家積極行動的憲法表現(xiàn)就是需要立法機(jī)關(guān)制定法律。這是因?yàn)?，積極國家責(zé)任與傳統(tǒng)憲法中的消極國家責(zé)任性質(zhì)不同，消極國家責(zé)任表現(xiàn)為憲法為國家權(quán)力設(shè)定界限，積極國家責(zé)任則表現(xiàn)為憲法賦予國家權(quán)力，這就 關(guān)系到 政府是否行使這一權(quán)力、何時行使這一權(quán)力及如何行使這一權(quán)力的問題。 與此同時 ，社會權(quán)利的具體實(shí)現(xiàn) 需要 依 托國家 特定的政策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和物質(zhì)能力。兩方面因素的結(jié)合， 在要求 得立法機(jī)關(guān)在有責(zé)任制定促進(jìn) 社會權(quán)利實(shí)現(xiàn)的法律的同時，也構(gòu)成了立法者的立法裁量權(quán)。 即 ，立法機(jī)關(guān)是否制定法律、何時制定法律及制定怎樣的法律完全在立法機(jī)關(guān)的掌控之中，由立法者 根據(jù)發(fā)展需要， 自主 決定 。 在憲法理論上，由立法者制定法律還是法律保留原則的內(nèi)容和具體體現(xiàn)。法律保留原則是憲法原則之一的法治原則的具體體現(xiàn)，也是憲法委托的內(nèi)容。這一原則賦予立法者在形成法律方面以很大的權(quán)力和責(zé)任。所謂憲法委托，是指立憲者在憲法內(nèi)，規(guī)定由立法者 “ 有所作為 ” 的指示，那么立法者就有制定法律，貫徹憲法的義務(wù)。立法、行政和司法在各自不同的職權(quán)范圍內(nèi)，根據(jù)所處理和執(zhí) 行事務(wù)的不同本質(zhì)，都有裁量的范圍和空間。而所謂立法裁量，是指作為一個立法者，享有法律的形成自由，并被賦予一個廣泛的考量、評價及形成法律的范疇，也即享有是否立法、如何立法和怎樣立法的自由。對社會權(quán)利而言更是如此，因?yàn)椋?在 憲法規(guī)定 中 的 許 多社會權(quán)利 仍然只是 原則規(guī)定， 假若 法律 沒有及時 設(shè)定具體的措施、步驟和方法，這類權(quán)利就 會成為空談 。 事實(shí)上 ，憲法肯定 了 這類權(quán)利，那就表示 憲法 作為最高法律， 向國家 各 機(jī)關(guān)發(fā)出了指示和委托，國家機(jī)關(guān) 則 負(fù)有促成這類權(quán)利實(shí)現(xiàn)的責(zé)任與義務(wù)。 依法治國 原則要求一切國家事務(wù)必須由立法機(jī)關(guān)制定法律，行政機(jī) 關(guān)執(zhí)行法律，司法機(jī)關(guān)適用法律，這樣，國家機(jī)關(guān)的行為才 5 具有合憲性，才不違反憲法。因此，制定促進(jìn)公民社會權(quán)利實(shí)現(xiàn)的法律，首當(dāng)其沖的就成為立法機(jī)關(guān)的責(zé)任，這就表現(xiàn)為法律保留。 （二） 從外國經(jīng)驗(yàn)看 作為社會權(quán)利，受教育權(quán)在總體上也符合社會權(quán)利的這一特性，其實(shí)現(xiàn)需要立法機(jī)關(guān)制定法律。憲法規(guī)定的受教育權(quán)只是一個原則性的規(guī)定，這一權(quán)利的具體實(shí)現(xiàn)需要立法機(jī)關(guān)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施的方法、違法的救濟(jì)。具體而言，教育機(jī)構(gòu)如何設(shè)立、怎樣設(shè)立 。經(jīng)費(fèi)的劃撥與使用 。師資的構(gòu)成和資格的認(rèn)定 。學(xué)生的入學(xué)要求、考試等。沒有立法機(jī)關(guān)制定具體法律，受教 育權(quán) 就會成為一紙空談，沒有辦法落實(shí) 。正因?yàn)榇?，各國憲法在明確規(guī)定受教育權(quán)的同時，還明確規(guī)定了立法機(jī)關(guān)的立法職責(zé)。如《魏瑪憲法》第 10 條規(guī)定： “ 聯(lián)邦對于宗教團(tuán)體之權(quán)利及義務(wù)，學(xué)校制度，包括高等學(xué)校制度及學(xué)術(shù)圖書館制度等得以立法手續(xù)規(guī)定其章則。 ” 《意大利憲法》第三十三條第二款規(guī)定： “ 共和國頒布教育方面的一般規(guī)范，并設(shè)立各種與各級國立學(xué)校。 ” 三、公民受教育權(quán)的法律保障現(xiàn)狀 改革開放以來，我國教育法制建設(shè)取得了顯著成績。我國《憲法》第 46 條明確規(guī)定： “ 中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。 ” 《教育法》第 9 條第 2 款規(guī)定： “ 公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的教育機(jī)會。 ” 第 36 條規(guī)定： “ 受教育者在入學(xué)、升學(xué)、就業(yè)等方面依法享有平等權(quán)利。 ” 除此之外， “ 全國人大及其常委會還制定了《學(xué)位條例》、《義務(wù)教育法》、《教師法》、《職業(yè)教育法》、《高等教育法》、《國家通用語言文字法》、《民辦教育促進(jìn)法》共 7 部專門的教育法律，以及《未成年人保護(hù)法》、《預(yù)防未成年人犯罪法》等與教育密切相關(guān)的法律；國務(wù)院制定了《學(xué)位條例暫行實(shí)施辦法》、《全國中小學(xué)勤工儉學(xué)暫行工作條例》、《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》、《普 通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》、《高等教育自學(xué)考試暫行條例》、《幼兒園管理條例》、《學(xué)校體育工作條例》、《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》、《掃除文盲工作條例》、《教學(xué)成果獎勵條例》、《殘疾人教育條例》、《教師資格條例》、《中外合作辦學(xué)條例》、《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》等十多項教育行政法規(guī)。教育部在法定權(quán)限內(nèi)，制定了《中國漢語水平考試辦法》、《中外合作辦學(xué)條例實(shí)施辦法》、《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》、《民辦高等學(xué)校管理若干規(guī)定》、《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》等 6 部門規(guī)章。 ” 初步形成了有中國特色的社會主義教育法律法規(guī)體系，為 我國 教 育 事業(yè) 改革和發(fā)展提供了 強(qiáng)而 有力的支持和保障。 這些 教育法律法規(guī)的頒布實(shí)施 與 中國教育事業(yè)的當(dāng)前實(shí)際密切結(jié)合，符合現(xiàn)階段的基本國情，從而對教育事業(yè)的改革和發(fā)展起到了促進(jìn)作用，充分反映了黨和國家對教育戰(zhàn)略地位的高度重視。但是從總體上看，教育法制建設(shè)還不能適應(yīng)依法治國的要求，教育系統(tǒng)的法制觀念還比較薄弱，依法治教尚未成為政府、教育行政部門以及學(xué)校的自覺行為。教育法律的配套性法規(guī)、規(guī)章還不完善，法律規(guī)范的針對性和可操作性需要進(jìn)一步加強(qiáng)。行政執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督不力的現(xiàn)象也較為普遍。目前在受教育權(quán)的法律保障方面尚存在諸多問題： （ 一 ）缺乏教育 法治觀念 所謂依法治國， 是指廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和