【正文】 義的觀點(diǎn)，還是從發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和健全整個(gè)國(guó)家社會(huì)保障體系的需求角度出發(fā)，都沒有理由將農(nóng)民排斥在社會(huì)保障體系之外。土地是農(nóng)民一切生存的希望和資本，扮演著生產(chǎn)資料和社會(huì)保障的雙重功能，隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，越來(lái)越多的耕地被征用，產(chǎn)生了數(shù)量眾多的失地農(nóng)民。按我國(guó)目前的人均耕地水平，一般每征用1畝地。另一方面，有一些失地農(nóng)民進(jìn)入了城鎮(zhèn)低保制度體系，加重了低保資金的壓力，增大了低保管理的難度。社會(huì)保障缺位，失地農(nóng)民沒有可持續(xù)發(fā)展的依靠；就業(yè)培訓(xùn)跟不上，失地農(nóng)民在就業(yè)市場(chǎng)無(wú)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)。被征用土地本身的賠償應(yīng)根據(jù)其最佳用途估價(jià)，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變成非公益性建設(shè)用地后土地迅速增殖，但征地部門給予農(nóng)民的補(bǔ)償只是土地價(jià)值的小部分，更多的收益落入政府或企業(yè)的腰包。盡管國(guó)家現(xiàn)在在農(nóng)村開展了新型農(nóng)村你合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度，但是在實(shí)際實(shí)施過程中存在很多問題，農(nóng)民們并沒有從中獲得益處。失地農(nóng)民問題已成為我國(guó)城市進(jìn)程化進(jìn)程中令社會(huì)各界都十分關(guān)注的一個(gè)問題，因此研究解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題成為推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中一項(xiàng)緊迫任務(wù)。同時(shí)，由于政府的社會(huì)保障制度和就業(yè)制度的短缺，導(dǎo)致不少農(nóng)民失業(yè)失地。為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，征地補(bǔ)償必須在確認(rèn)農(nóng)民集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)上，制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以市場(chǎng)的價(jià)值為基礎(chǔ)，按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行補(bǔ)償。改革開放以后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，農(nóng)民獲得了土地的使用權(quán)，土地的收益成了農(nóng)民最根本最直接和幾乎是唯一的收入來(lái)源。失地農(nóng)民社會(huì)保障產(chǎn)生的主要原因有以下幾個(gè)方面：⒈征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、補(bǔ)償方式單一。因此，目前只要設(shè)計(jì)一個(gè)與城市居民相對(duì)較近，便于今后與城鎮(zhèn)社會(huì)保障相銜接的可操作的方案。醫(yī)學(xué)科技的進(jìn)步，在提高醫(yī)療服務(wù)水平，保障居民健康的同時(shí)，醫(yī)療費(fèi)用也大幅度攀升，致使農(nóng)村醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)凸顯，因病致貧已成為人們重返貧困的主要原因之一。但當(dāng)前，對(duì)于這個(gè)龐大的特殊群體的保障制度并不完善，作為農(nóng)民，他們失去了基于土地產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收入作為生活來(lái)源，又不能享受到城鎮(zhèn)職工的社會(huì)保障體系帶來(lái)的后續(xù)保障，他們的合法權(quán)益得不到有效維護(hù)，使他們逐漸成為邊緣化的弱勢(shì)群體，由此產(chǎn)生了諸多的社會(huì)問題，各種沖突頻繁發(fā)生，嚴(yán)重影響社會(huì)和諧。從目前各地的實(shí)施情況看，最主要的保障方式是養(yǎng)老保障，而醫(yī)療保障等其它保障方式則鮮有涉及，為失地農(nóng)民辦理失業(yè)保險(xiǎn)、提供就業(yè)指導(dǎo)與技能培訓(xùn)也是在極個(gè)別地方實(shí)行。具體可以從以下幾個(gè)方面入手：第一，實(shí)行不同于農(nóng)村社會(huì)保障和城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障的保障體系，使其界于兩者之間，既為失地農(nóng)民失去工作退回農(nóng)村留有退路，又為其農(nóng)轉(zhuǎn)非納入城鎮(zhèn)居民保障體系過度銜接。構(gòu)建失地農(nóng)民就業(yè)保障機(jī)制應(yīng)當(dāng)做到以下幾點(diǎn)：一是要建立被征地農(nóng)民就業(yè)專項(xiàng)資金，保證失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)工作能順利展開和進(jìn)行。省、自治區(qū)、直轄市人民政府要制訂并公布各市縣征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價(jià)，征地補(bǔ)償做到同地同價(jià)，國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目必須將征地費(fèi)用足額列入概算。被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金籌集辦法，由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。各市縣征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)公布實(shí)施前，被征地農(nóng)民社會(huì)保障所需資金的個(gè)人繳費(fèi)部分，可以從其所得的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)中直接繳納；各市縣征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)公布實(shí)施后，要及時(shí)確定征地補(bǔ)償安置費(fèi)用在農(nóng)民個(gè)人、農(nóng)村集體之間的分配辦法，被征地農(nóng)民社會(huì)保障個(gè)人繳費(fèi)部分在農(nóng)民個(gè)人所得中直接繳納。地方人民政府可以從土地出讓收入中安排一部分資金用于補(bǔ)助被征地農(nóng)民社會(huì)保障支出，逐步建立被征地農(nóng)民生活保障的長(zhǎng)效機(jī)制。具體分配辦法由省級(jí)人民政府制定。附：失地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用相關(guān)說明失地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用相關(guān)說明一、國(guó)家的有關(guān)規(guī)定1．國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）根據(jù)國(guó)發(fā)?2004?28號(hào)：縣級(jí)以上地方人民政府要采取切實(shí)措施，使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低。土地增值收益應(yīng)當(dāng)“取之于民（失地農(nóng)民），用之于民（失地農(nóng)民）”，因此，應(yīng)將土地出讓金優(yōu)先用于失地農(nóng)民社會(huì)保障安置的支出。對(duì)于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后和相對(duì)貧困的地區(qū)，可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，以當(dāng)?shù)貙?shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為基礎(chǔ)，可以逐步提高保障的標(biāo)準(zhǔn)。另外，在實(shí)踐中，其實(shí)有多種安置方式可供選擇，比如留地安置、住房安置、就業(yè)安置、投資入股安置、社會(huì)保障安置等等，但目前政府采用最多的方式是貨幣安置，其它安置方式卻很少采用。本文通過對(duì)城市化進(jìn)程中我國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)保存在的主要問題進(jìn)行分析，提出了健全我國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)保障體系的具體措施，以期能為解決我國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)保障問題提供一些切實(shí)可行的方法和對(duì)策，維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益。因此，失地農(nóng)民養(yǎng)老制度的建立，將對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和促進(jìn)失地農(nóng)民自身的“可持續(xù)生計(jì)（）”起到積極的作用。三、解決失地農(nóng)民問題的路徑分析失地農(nóng)民在失去土地以后，已經(jīng)不是純粹意義上的農(nóng)民了，只是由于戶籍和身份的原因才仍被當(dāng)作“農(nóng)民”。在我國(guó)，由于長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元格局農(nóng)民被排除在國(guó)家的一般社會(huì)保障之外，在城市實(shí)行的是“高補(bǔ)貼高就業(yè)”的社會(huì)保障制度，即擁有城市戶口就可以享有就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房和糧食等一系列的社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)補(bǔ)貼；而在農(nóng)村實(shí)行的是“以群眾互助和國(guó)家救濟(jì)為主體的社會(huì)保障制度”⑤?，F(xiàn)階段，失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度建設(shè)可以先從失地農(nóng)民最低生活保障制度、基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)入手，待經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度后再發(fā)展完善社會(huì)保障體系中社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利等其他內(nèi)容，為失地農(nóng)民提供適度的社會(huì)保障替代模式，充分發(fā)揮社會(huì)保障在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定方面的“穩(wěn)定器”、“安全網(wǎng)”作用，對(duì)解決失地農(nóng)民問題具有重要現(xiàn)實(shí)意義。在“三農(nóng)”問題已經(jīng)成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根本問題，成為政府各項(xiàng)工作的重中之重，建立和完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度有助于縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。本文分析了現(xiàn)階段失地農(nóng)民存在的問題，論述了建立和完善失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的重要性和必然性，并提出了解決問題的基本思路。首先提出一個(gè)合理的失地農(nóng)民的失業(yè)保險(xiǎn)方案：設(shè)立一個(gè)失業(yè)保險(xiǎn)過渡期，如以24個(gè)月為限，在這個(gè)期間內(nèi)政府從征地補(bǔ)償費(fèi)中扣除一部分作為失業(yè)保險(xiǎn)基金，個(gè)人不再交納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，同時(shí)政府出資對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)并提供就業(yè)信息，過渡期結(jié)束后，如有就業(yè)愿望并努力找過工作仍失業(yè)的農(nóng)民，就發(fā)給其失業(yè)救濟(jì)金。3．區(qū)別對(duì)待原則。第1頁(yè)，共4頁(yè)二、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系存在的問題由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行城鄉(xiāng)分割的管理體制，中國(guó)的被征地農(nóng)民的社會(huì)保障仍然存在政策法規(guī)不健全、保障制度不適應(yīng)等問題。一、失地農(nóng)民的現(xiàn)狀失地農(nóng)民是一個(gè)國(guó)家城市化過程中必然出現(xiàn)的一種正常的社會(huì)現(xiàn)象。有專家推算，從上個(gè)世紀(jì)90年代開始自今，十幾年來(lái)的圈地運(yùn)動(dòng)至少造成我國(guó)農(nóng)村2000余萬(wàn)失地農(nóng)民失業(yè)。2．土地補(bǔ)償方式不科學(xué)。三、構(gòu)建失地農(nóng)民社會(huì)保障體系農(nóng)民失去土地的保障，也不享有城市居民的社會(huì)保障，成為一個(gè)邊緣群體。土地征用補(bǔ)償應(yīng)引入市場(chǎng)機(jī)制，充分考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入增長(zhǎng)的實(shí)際，以農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)全部進(jìn)入社保后能領(lǐng)到的城市居民最低生活保障金為參照來(lái)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。3．健全失地農(nóng)民的法律保障機(jī)制。一、失地農(nóng)民社會(huì)保障中存在的問題，征地補(bǔ)償偏低，政府“低征高賣”，農(nóng)民享受不到土地增值帶來(lái)的好處。失地農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障問題得不到妥善解決，生存風(fēng)險(xiǎn)極大。社會(huì)保障基金是建立社會(huì)保障制度的關(guān)鍵和核心，其資金主要來(lái)源于所征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用，可由政府、集體和個(gè)人三番反共同出資來(lái)承擔(dān)該基金的籌集。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，以征地搞開發(fā)建設(shè)為標(biāo)志的城市擴(kuò)展進(jìn)入了高潮，大量的農(nóng)民失去了他們賴以生存的土地。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用為該土地征用前三年平均年產(chǎn)值的到倍，如果支付土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)不能使需要安置農(nóng)民報(bào)紙?jiān)猩钏降?，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)，但是土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的綜合不得超過土地征用前三年平均年產(chǎn)值的倍。⒈建立失地農(nóng)民的最低生活保障。醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)還對(duì)生活質(zhì)量造成沖擊。在這種背景下，如何將被失地農(nóng)民的利益考慮進(jìn)來(lái)，切實(shí)使失地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活得以妥善安置，成為一個(gè)艱巨而任重道遠(yuǎn)的使命。另外，目前普遍將失地農(nóng)民的社會(huì)保障工作重心定位于養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的防范與保障上，而醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保障和工傷保險(xiǎn)等僅在沿海一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)出現(xiàn)，沒有得到普及推廣，社會(huì)保障覆蓋面窄。第二，分層推進(jìn)，逐步完善保障項(xiàng)目。二是勞動(dòng)保障部門要建立培訓(xùn)基地，充分利用各類技工學(xué)校和職業(yè)學(xué)校的資源，幫助失地農(nóng)民再就業(yè)。2．國(guó)土資源部《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》（國(guó)土資發(fā)〔2004〕238號(hào)）根據(jù)國(guó)土資發(fā)?2004?238號(hào)文： 1．統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的制訂。政府承擔(dān)的被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障所需資金由當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門在征地過程中統(tǒng)一劃撥。綜上，失地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用由個(gè)人、集體和地方政府共同承擔(dān)，被征地農(nóng)民社會(huì)保障所需資金從當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)提高的安置補(bǔ)助費(fèi)和用于被征地農(nóng)戶的土地補(bǔ)償費(fèi)中統(tǒng)一安排，兩項(xiàng)費(fèi)用尚不