【正文】 濫用才有了保證，從而也確保了在反貧困方面財政支出的效益最大化?？梢灶A(yù)計，如果不采取其他更加積極的政策，在今后一段時間內(nèi)，城市低保對象的規(guī)模將穩(wěn)定在2000——2200萬人之間。但因?yàn)檫@個前置條件的存在，如果執(zhí)行不力，就會形成福利依賴，就會“養(yǎng)懶漢”；同時，如果執(zhí)行過頭，也會形成社會排斥，從而導(dǎo)致基層干群關(guān)系緊張，違背了實(shí)施這項(xiàng)制度是為了穩(wěn)定社會的初衷。在發(fā)現(xiàn)了低保對象在醫(yī)療、住房、子女教育、冬季取暖等問題后，政策設(shè)計仍然按不斷擴(kuò)大救助范圍的思路來進(jìn)行。2查取證，對合理的組織二次聽證。審判委員會是人民法院內(nèi)部的最高審判組織。審判委員會討論案件時，由承辦案件的法官向?qū)徟形瘑T會陳述案情，匯報合議庭意見，或者由審判委員會成員傳閱案卷，審判委員會成員可以向承辦人提出問題，最后由審判委員會全體成員表決。審判人員在認(rèn)定案件事實(shí)的基礎(chǔ)上，再根據(jù)自己對法律的理解適用相關(guān)法律對案件作出判決。1．委員會制度違背司法獨(dú)立原則?，F(xiàn)代國家組織，尤其是審判組織必須是嚴(yán)格依法運(yùn)行。3．現(xiàn)行審判委員會制度違背了審判公開原則。這顯然有悖于直接審理原則，違背了審判活動的基本規(guī)律。雖然我國《刑事訴訟法》第28條規(guī)定了當(dāng)事人申請審判人員回避的權(quán)利和審判人員應(yīng)當(dāng)回避的具體情形，但是，由于審判委員會討論案件的程序和方式使當(dāng)事人無法知道案件是否需要經(jīng)過審判委員會討論，哪些法官屬于審判委員會成員，當(dāng)事人享有的申請審判人員回避的權(quán)利只能徒具虛名。法律上對審判委員會作出的裁決沒有規(guī)定任何應(yīng)負(fù)的責(zé)任，也就是說沒有任何對其約束的法律規(guī)定，這樣審判委員會就有超越程序法規(guī)定的特權(quán)，成為法院內(nèi)部院長控制下的不負(fù)任何責(zé)任的最高審判組織。由于行政級別的存在及中國“熟人社會”的現(xiàn)實(shí)，結(jié)果很可能不是排除干擾，而是“一只蒼蠅壞了一鍋粥”。修修補(bǔ)補(bǔ)的改良只能是暫時的。其對案件研究的記錄不必入卷，審判組織對其咨詢性意見可以采納，也可以不采納，其對審判結(jié)果也不承擔(dān)責(zé)任。5．針對審判委員會與合議庭和法官之間權(quán)責(zé)不明確，可考慮加大合議庭和法官職責(zé)，大力推行審判長負(fù)責(zé)制。合理的中國審判模式遠(yuǎn)景應(yīng)該是對正義的理想與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)作充分把握的基礎(chǔ)上所做的設(shè)計。二、積極參加社區(qū)居委會召開的評議小組會議，深入到居民中，廣泛聽取居民的意見與建議，對反映強(qiáng)烈的問題要及時向社區(qū)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）反映。認(rèn)真處理信訪，對所反映的情況、意見、建議，按政策規(guī)定做好宣傳解釋工作，使其高興而來，滿意而去。這個通知是從1997年初開始，在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上起草的。與當(dāng)時學(xué)界和一些國際組織對中國城市貧困人口在15003000萬的估計數(shù)相比，只占五分之一到十分之一。這標(biāo)志著農(nóng)村最低生活保障已完成試點(diǎn)探索過程，進(jìn)入了全面推進(jìn)的新階段，就此揭開了繼城市最低生活保障后新一次“為民解困”行動的序幕。其二是中西部其余23?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），以實(shí)施特困戶救助為主，領(lǐng)到特困證的將近800萬人。正因?yàn)橛辛诉@樣嚴(yán)格的行政審查制度，納稅人的錢不被濫用才有了保證，從而也確保了在反貧困方面財政支出的效益最大化。因?yàn)榈捅Ｖ贫取梆B(yǎng)活窮人”的錢實(shí)際上來自于全體納稅人，于是，一部分納稅人對這項(xiàng)制度是否“養(yǎng)懶漢”變得十分敏感；而另一部分人又常常從人道的角度，同時對這項(xiàng)制度的行政程序中的“羞辱性”問題提出指責(zé)。（4）、建立核查隊(duì)伍、完善核查機(jī)制建立專門核查隊(duì)伍，成立城鄉(xiāng)低保社會調(diào)查對，加強(qiáng)城鄉(xiāng)低保定時核查機(jī)制和隨機(jī)核查機(jī)制。二鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)要加大公開公示力度，在民政局統(tǒng)一制作的公開公示牌上公示。在城市社區(qū)中，居委會與社區(qū)居民幾乎“零距離”的接觸，這對于他們掌握對制度實(shí)施必要的信息非常有利。在整個社會保障體制中，社會救助的立足之本，就是其與眾不同的“須經(jīng)家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查”的特點(diǎn)。為此，民政部發(fā)文要求各地對特困農(nóng)民人口進(jìn)行全面排查，并寄希望于中央給予農(nóng)村低保財政支持。農(nóng)村居民最低生活保障制度2006年10月，中共中央十六屆六中全會第一次提出了在全國“逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度”的要求。在這一階段，城市低保制度首先用了4年的時間，突破了“資金瓶頸”，從而發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。加大政策宣傳力度，讓廣大群眾真正了解和熟悉救助政策。四、對新增低保戶的基本情況，神醫(yī)居（村）會要進(jìn)行三榜公布，接受社會和群眾的監(jiān)督，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）民政所對社區(qū)居委會三榜公榜的情況進(jìn)行不定期的抽查。接到的（村）委會上級的材料之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要在5個工作日內(nèi)進(jìn)行核實(shí)，并由調(diào)查人在表格相關(guān)欄內(nèi)簽注意見，經(jīng)集體研究后上報縣民政局。6．針對審判委員會運(yùn)行機(jī)制不規(guī)范，可考慮健全內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范審判委員會議事規(guī)程。3．針對審判委員會缺乏回避制度的弊端，可考慮引進(jìn)并嚴(yán)格執(zhí)行回避制度。院長、副院長、庭長等可以通過參加合議庭的方式參與案件審判，確保重大、疑難案件的審判質(zhì)量。審判委員會的根本缺陷是無法通過現(xiàn)行司法體制內(nèi)的改良來彌補(bǔ)的，其正面作用不大，負(fù)面影響卻不小，且會永久性地危害我們的司法制度，與其在穩(wěn)固審判委員會這種難以增進(jìn)司法公正的事業(yè)上下功夫，不如用更多的心力去探索如何以司法而非行政的形式和機(jī)制去解決目前中國司法所面臨的問題 ；實(shí)行真正的審判公開，將案件的處理權(quán)真正賦予合議庭或獨(dú)任庭，既符合世界各國司法的通則，又體現(xiàn)了司法的真正獨(dú)立。因?yàn)閷徟形瘑T會委員是由法院的院長、副院長和各庭的庭長組成，這些人除了對本專業(yè)的案件和本庭的案件比較熟悉外，對并非本庭和本專業(yè)的案件則說不出所以然，這里除了對案件的情況不熟悉以外，更主要的原因是審判委員會的委員并非都是精通各門法律和熟悉各類案件的全才，許多法院院長、副院長原先大多是從其他行政領(lǐng)域調(diào)任的領(lǐng)導(dǎo)干部，業(yè)務(wù)素質(zhì)并不過硬。現(xiàn)行審判委員會定案的責(zé)任不明，不利于落實(shí)錯案追究制。司法要保障程序正義，何謂程序正義，內(nèi)涵因國而異，但“自然正義”作為一項(xiàng)十分古老的在羅馬時代和中世紀(jì)便已被人們所接受的程序正義標(biāo)準(zhǔn)。沒有直接參與庭審的法官，不得對案件的判決發(fā)表意見。因此，有學(xué)者指出，審判委員會對案件所作的決定被視為“判決之上的決定”，“其效力明顯優(yōu)于判決、裁定和一般的決定”。然而審判權(quán)的獨(dú)立性實(shí)際體現(xiàn)在審判者依據(jù)其對事實(shí)的認(rèn)識和對法律的理解獨(dú)立地對案件作出裁判，如果他的活動受到?jīng)]有審理案件的人的影響和干擾，就不可能做到司法獨(dú)立。有人甚至認(rèn)為已經(jīng)嚴(yán)重妨礙司法獨(dú)立和司法公正的實(shí)現(xiàn)，是當(dāng)前庭審制度改革中的一大障礙。（二）審判委員會制度對案件裁判結(jié)果的影響具有整體的公信力，為實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義提供了保障?，F(xiàn)行審判委員會一般是由院長決定召集并主持（特殊情況下由院長委托副院長召集或者主持）。本文試分析現(xiàn)行審判委員會制度的缺陷和不足，擬提出改革的目標(biāo)和方案，以期商榷。聽證會每年至少召開一次，原則上在確定低保人員時召開，也可視申請情況適時召開。“勞動力流動”是指鼓勵低保人員向有就業(yè)機(jī)會的地方流動，尤其是“資源枯竭型”城市。因此，自從低保制度實(shí)施以來，對這項(xiàng)制度“養(yǎng)懶漢”的擔(dān)心頗盛，以至于地方上一度普遍采取所謂“虛擬收入”（對失業(yè)人員不管事實(shí)上有沒有收入都按當(dāng)?shù)刈畹凸べY計算其收入）來設(shè)置“門檻”，造成了大量失業(yè)人員被排除在外的“應(yīng)保未?！钡默F(xiàn)象。㈡最低生活保障制度的缺陷最低生活保障制度的缺陷也像其優(yōu)點(diǎn)一樣，也是顯而易見的。在整個社會保障體制中，社會救助的立足之本，就是其與眾不同的“須經(jīng)家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查”的特點(diǎn)。到2003年，民政部官員披露：已經(jīng)有15個省的2037個縣市建立起農(nóng)村最低生活保障制度，低保對象為404萬，%，支出的低保資金為8億元。加上地方財政支出后，全部低保經(jīng)費(fèi)從2000年的27億，增加到2001年的42億，2002年的109億，再到2003年的151億，2004年173億。）制度”即“根據(jù)維持最起碼的生活水平的消費(fèi)需求設(shè)立一個最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，每一個公民，當(dāng)其收入水平低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)而生活發(fā)生困難時，都有權(quán)利得到政府按照明文公布的法定程序和標(biāo)準(zhǔn)提供的現(xiàn)金和實(shí)物救助。在第一階段，用了7年的時間，城市低保制度完成了以點(diǎn)及面，在全國普遍建立的歷史使命：最初，城市低保制度的創(chuàng)立表現(xiàn)為一些城市的地方政府與時俱進(jìn)的政策創(chuàng)意和自發(fā)的行政行為，繼上海之后，又有大連、青島、煙臺、福州、廈門和廣州等東部沿海城市加入了有個性地創(chuàng)建制度的行列；1995年，這項(xiàng)制度為中央政府的相應(yīng)的職能部門民政部所認(rèn)可，并下決心在全國組織推廣；1997年，這項(xiàng)制度再次上升為國務(wù)院的一項(xiàng)重要決策，發(fā)出了《國務(wù)院關(guān)于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求在本世紀(jì)末，全國所有的城市和縣治所在的鎮(zhèn)都要建立這項(xiàng)制度；到1999年建國50周年前夕，民政部宣布：全國668個城市和1638個縣政府所在地的建制鎮(zhèn)已經(jīng)全部建立起城市居民最低生活保障制度。于是，完善城市低保制度的重點(diǎn)走向了“配套措施”和“分類救助”.所謂“配套措施”是指為解決低保對象在醫(yī)療、子女教育、住房及冬季取暖（北方）等方面所面臨的實(shí)際問題所采取的配套政策。其二是中西部其余23?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），以實(shí)施特困戶救助為主，領(lǐng)到特困證的將近800萬人。表3：1996——2004年城市低保資金占GDP 和財政支出的比重城市低保資金（億元）資料來源：國家統(tǒng)計局，《中國統(tǒng)計摘要》（2004年），中國統(tǒng)計出版社2002年版。因?yàn)榈捅Ｖ贫然蛏鐣戎贫榷夹枰獙ι暾堈哌M(jìn)行家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查，以確定其是否符合法定的受助條件。正因?yàn)槿绱?，?yīng)對策略應(yīng)該是不要使低保政策在反貧困領(lǐng)域“單打獨(dú)斗”，要與其他反貧困政策構(gòu)成一個社會政策的“組合”，用其他更為積極的反貧困政策來抵消低保政策的副作用。這使低保制度的“含金量”大增，從配套措施得到的實(shí)惠實(shí)際上已經(jīng)超過了低保金本身。如果申請人家庭生活情況明顯超過保障條件，并且群眾反映強(qiáng)烈的；或在首次聽證中被聽證委員一致認(rèn)同為不該納入最低生活保障范圍的，應(yīng)在接到二次聽證申請的5個工作日內(nèi)告知申請人不再對其進(jìn)行二次聽證。1999年最高人民法院《關(guān)于印發(fā)〈人民法院五年改革綱要〉的通知》第22條規(guī)定:“審判委員會作為法院內(nèi)部最高審判組織，在強(qiáng)化合議庭職責(zé)，不斷提高案件質(zhì)量的基礎(chǔ)上，逐步做到只討論合議庭提請?jiān)洪L提交的少數(shù)重大、疑難、復(fù)雜案件的法律適用問題，總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)，以充分發(fā)揮其對審判工作中帶有根本性問題、全局性問題進(jìn)行研究和作出權(quán)威性指導(dǎo)的作用。對于審判委員會的表決結(jié)果，“合議庭應(yīng)當(dāng)執(zhí)行”。要做到對案件準(zhǔn)確地適用法律，首先必須正確地理解法律條文。司法獨(dú)立，是現(xiàn)代法治國家普遍承認(rèn)和確立的一項(xiàng)基本原則。在當(dāng)今世界上法制完備的國家的法院組織法中，對審判系統(tǒng)內(nèi)的任何—個機(jī)構(gòu)或組織的設(shè)置及其運(yùn)行，都有嚴(yán)格的法律規(guī)定，并且彼此協(xié)調(diào)。審判公開是當(dāng)今民主政治的重要內(nèi)容，是一個國家民主化程度的重要標(biāo)志，它包括審判活動的公開和審判人員的公開。審判人員審判案件是認(rèn)識案件的過程，應(yīng)遵守認(rèn)識規(guī)律。設(shè)置回避制度的本意，是為了排除與當(dāng)事人有牽連或與案件有利害關(guān)系或其他關(guān)系，可能影響案件公正審理的法官參與案件的審判，從而保證公正原則的實(shí)現(xiàn)。同時，由于法院內(nèi)部審判委員會的領(lǐng)導(dǎo)地位，造成各庭法官對審判委員會的嚴(yán)重依賴，責(zé)任性不強(qiáng)。而且人數(shù)多少并不決定結(jié)果的正確與否，少數(shù)人可能掌握著真理，而多數(shù)人也可能形成暴政。由于審判委員會制度的存在使法庭審判過程喪失自治性，損害了訴訟基本原則與基本制度，不僅有礙訴訟程序的公正，也影響案件質(zhì)量和辦案效率的提高，可考慮取消審判委員會制度。裁判結(jié)果被證明是錯誤的仍由法官和合議庭負(fù)責(zé)。1996年修訂的《刑事訴訟法》第149條，就對審判委員會的實(shí)體案件決定權(quán)作了進(jìn)一步的限制，規(guī)定“對于疑難、重大、復(fù)雜的案件，合議庭認(rèn)為難以作出決定的，由合議庭提請?jiān)洪L決定提交審判委員會討論決定。因此，結(jié)合當(dāng)前實(shí)際情況，修改現(xiàn)行的《人民法院組織法》，完善審判委員會制度，并最終逐步取消審判委員會這一種審判組織，完成審判模式的重要過渡，不僅是必要，而且可行。三、認(rèn)真檢查公開公示制度的執(zhí)行情況。做到熱情接待，細(xì)心解釋，耐心做好說服、教育工作。在此期間，李鵬總理作過兩次重要指示。2000年，國務(wù)院作出重要決策，從20012003年，中央財政負(fù)擔(dān)的低保經(jīng)費(fèi)要連續(xù)翻番。農(nóng)村最低生活保障制度，是指政府對家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村常住戶口居民實(shí)行救助的制度。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，目前全國農(nóng)村共有需要救助的特困人口1972萬，東部8省市領(lǐng)取低保證的和中西部23省份領(lǐng)取特困證的加起來合計共有1257萬人，得到低保救助的占調(diào)查特困人口總數(shù)的64%。最低生活保障制度的缺陷 最低生活保障制度的缺陷也像其優(yōu)點(diǎn)一樣，也是顯而易見的。這種同時受到兩面夾攻的尷尬處境，常常使低保制度進(jìn)退維谷，無所適從。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）、村（居）委會實(shí)行每月核查，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）、村（居）委會的主體責(zé)任，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)重新核查家庭收入，采取鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村責(zé)任制和“誰入戶、誰審核、誰簽字、誰負(fù)責(zé)”的責(zé)任追究制，打造陽光誠信低保，最大限度保證弱勢群體的權(quán)益，實(shí)現(xiàn)動態(tài)管理下的應(yīng)保盡保。申請人家庭收入和民主評議情況公示無異議后，由村（居）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)）主要負(fù)責(zé)人簽署意見，連同所有申請人申請書報鄉(xiāng)鎮(zhèn)（社區(qū)），民政局審核，村（居）委會不得拒絕受理或據(jù)不上報群眾的低保申請。從中國的實(shí)踐看，在城市低保制度的實(shí)施過程中，政府巧妙地利用了遍布在中國城市中 “橫向到邊，縱向到底”的80017個（2004年數(shù)）的社區(qū)居委會，動員起至少3050萬人的從事調(diào)查審核的“志愿者”隊(duì)伍，所以只花費(fèi)了極少的人工成本就使一個龐大的“低保機(jī)器”運(yùn)轉(zhuǎn)起來。低保制度的這個優(yōu)點(diǎn)幾乎是與生俱來的。到2003年，民政部官員披露：已經(jīng)有15個省的2037個縣市建立起農(nóng)村最低生活保障制度，低保對象為404萬，%，支出的低保資金為8億元。從2004年開始，民政部積極與其他相關(guān)的政府部門進(jìn)行協(xié)商，總結(jié)、推廣部分省、市的經(jīng)驗(yàn)，著手探索和建立以城市低保制度為主體，以優(yōu)惠政策和臨時救助制度為補(bǔ)充，以醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等相配套的綜合性社會救助體系，爭取為城市貧困居民解決更多的實(shí)際困難。隨著新世紀(jì)的到來，城市低保制度的發(fā)展進(jìn)入了第二階段。做到享受對象解進(jìn)解出，救助金額解升解降。三、對申請救濟(jì)戶的家庭收入情況有疑問的，可采取電話詢問、信函調(diào)查、上戶核實(shí)等方法進(jìn)行家庭收入情況的核實(shí)，同時，也可向有關(guān)機(jī)關(guān)單位和部門查詢并取得證明。鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查。這就避免了目前審判委員會不審而判，責(zé)任卻由無決定權(quán)的承辦人承受的不合理現(xiàn)象。通