【正文】 低的。從微觀的角度，我們還要了解低保對(duì)象從這項(xiàng)制度中究竟得到了什么樣的實(shí)惠？一直以來(lái)，學(xué)術(shù)界和新聞界討論城市低保問(wèn)題常常將目光聚焦到低保標(biāo)準(zhǔn)上，而一個(gè)更為重要的指標(biāo)卻被忽略，這就是“月人均補(bǔ)差”.其實(shí)，低保對(duì)象真正從政府那里得到的救助金，并不是以低保標(biāo)準(zhǔn)表現(xiàn)出來(lái)的現(xiàn)金金額，而是以低保標(biāo)準(zhǔn)減去家庭人均收入后得到的“差額”，再乘以家庭成員的人數(shù)。正因?yàn)橛辛诉@樣嚴(yán)格的行政審查制度，納稅人的錢不被濫用才有了保證，從而也確保了在反貧困方面財(cái)政支出的效益最大化。在整個(gè)社會(huì)保障體制中，社會(huì)救助的立足之本，就是其與眾不同的“須經(jīng)家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查”的特點(diǎn)。作為一項(xiàng)政策工具，隨著我們對(duì)低保制度國(guó)際上稱為社會(huì)救助制度（Social Assistance Scheme）的理解越來(lái)越深刻，我們對(duì)這項(xiàng)制度的運(yùn)用也就能越來(lái)越得心應(yīng)手。因此，民政部會(huì)同其他有關(guān)部門下發(fā)了《關(guān)于實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助的意見(jiàn)》，財(cái)政部、民政部聯(lián)合出臺(tái)了《農(nóng)村醫(yī)療救助基金管理辦法》。目前領(lǐng)到低保證的有將近440萬(wàn)人。到2003年，民政部官員披露：已經(jīng)有15個(gè)省的2037個(gè)縣市建立起農(nóng)村最低生活保障制度，低保對(duì)象為404萬(wàn)，%，支出的低保資金為8億元。但是囿于種種原因，這個(gè)政策創(chuàng)意當(dāng)時(shí)在農(nóng)村并沒(méi)有能夠發(fā)展成為可行的社會(huì)政策。從2004年開(kāi)始，民政部積極與其他相關(guān)的政府部門進(jìn)行協(xié)商，總結(jié)、推廣部分省、市的經(jīng)驗(yàn)，著手探索和建立以城市低保制度為主體，以優(yōu)惠政策和臨時(shí)救助制度為補(bǔ)充，以醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等相配套的綜合性社會(huì)救助體系，爭(zhēng)取為城市貧困居民解決更多的實(shí)際困難。從2003年起，城市低保支出穩(wěn)定在150億元以上，低保對(duì)象穩(wěn)定在2200萬(wàn)人上下。加上地方財(cái)政支出后，全部低保經(jīng)費(fèi)從2000年的27億，增加到2001年的42億，2002年的109億，再到2003年的151億，2004年173億。當(dāng)全國(guó)所有的城市和縣鎮(zhèn)都建立起這項(xiàng)制度時(shí)，實(shí)際上只有281萬(wàn)城市貧困人口得到了救助。隨著新世紀(jì)的到來(lái)，城市低保制度的發(fā)展進(jìn)入了第二階段。12年來(lái)，城市低保制度經(jīng)歷了兩大發(fā)展階段，即1993——1999年的“創(chuàng)立和推廣階段”和1999年至今的“提高和完善階段”。）制度”即“根據(jù)維持最起碼的生活水平的消費(fèi)需求設(shè)立一個(gè)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，每一個(gè)公民，當(dāng)其收入水平低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)而生活發(fā)生困難時(shí)，都有權(quán)利得到政府按照明文公布的法定程序和標(biāo)準(zhǔn)提供的現(xiàn)金和實(shí)物救助。13年來(lái)，作為一項(xiàng)普遍的、有效的社會(huì)政策，城鄉(xiāng)低保制度對(duì)保護(hù)貧弱群體與構(gòu)建和諧社會(huì)發(fā)揮了巨大的作用。因此，在13年后的今天，回顧城鄉(xiāng)低保制度發(fā)展的歷史，對(duì)制度的現(xiàn)狀和未來(lái)發(fā)展作出評(píng)估，應(yīng)該是一項(xiàng)饒有興味的事情?！保?）因?yàn)槠駷橹梗袊?guó)社會(huì)仍然是城鄉(xiāng)二元社會(huì)，從上個(gè)世紀(jì)90年代開(kāi)始的建立最低生活保障制度的努力，中國(guó)政府仍然還是按將城市和農(nóng)村分為兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立部分的思路在進(jìn)行。在第一階段，用了7年的時(shí)間，城市低保制度完成了以點(diǎn)及面，在全國(guó)普遍建立的歷史使命：最初，城市低保制度的創(chuàng)立表現(xiàn)為一些城市的地方政府與時(shí)俱進(jìn)的政策創(chuàng)意和自發(fā)的行政行為，繼上海之后，又有大連、青島、煙臺(tái)、福州、廈門和廣州等東部沿海城市加入了有個(gè)性地創(chuàng)建制度的行列；1995年，這項(xiàng)制度為中央政府的相應(yīng)的職能部門民政部所認(rèn)可，并下決心在全國(guó)組織推廣；1997年，這項(xiàng)制度再次上升為國(guó)務(wù)院的一項(xiàng)重要決策，發(fā)出了《國(guó)務(wù)院關(guān)于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求在本世紀(jì)末，全國(guó)所有的城市和縣治所在的鎮(zhèn)都要建立這項(xiàng)制度；到1999年建國(guó)50周年前夕，民政部宣布：全國(guó)668個(gè)城市和1638個(gè)縣政府所在地的建制鎮(zhèn)已經(jīng)全部建立起城市居民最低生活保障制度。在這一階段，城市低保制度首先用了4年的時(shí)間，突破了“資金瓶頸”，從而發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。與當(dāng)時(shí)學(xué)界和一些國(guó)際組織對(duì)中國(guó)城市貧困人口在1500——3000萬(wàn)的估計(jì)數(shù)相比，只占五分之一到十分之一。隨之，低保制度保障的人數(shù)也大幅度增長(zhǎng)，從2000年403萬(wàn)，增加到2001年的1171萬(wàn)，2002年的2065萬(wàn)，再到2003年的2247萬(wàn)，2004年的2201萬(wàn)。于是，完善城市低保制度的重點(diǎn)走向了“配套措施”和“分類救助”.所謂“配套措施”是指為解決低保對(duì)象在醫(yī)療、子女教育、住房及冬季取暖（北方）等方面所面臨的實(shí)際問(wèn)題所采取的配套政策。㈡農(nóng)村最低生活保障制度的歷史演進(jìn)在城市低保制度發(fā)展的同時(shí)，農(nóng)村低保制度和社會(huì)救助體系也有很大的發(fā)展。在上個(gè)世紀(jì)90年代中期創(chuàng)立城市低保制度的過(guò)程中，農(nóng)村最低生活保障的問(wèn)題再次被提出。為此，民政部發(fā)文要求各地對(duì)特困農(nóng)民人口進(jìn)行全面排查，并寄希望于中央給予農(nóng)村低保財(cái)政支持。其二是中西部其余23?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），以實(shí)施特困戶救助為主，領(lǐng)到特困證的將近800萬(wàn)人。目前，全國(guó)已有24個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）相繼出臺(tái)了實(shí)施辦法，943個(gè)縣（市）實(shí)施了醫(yī)療救助，492萬(wàn)困難群眾得到了實(shí)惠。因此，如今在討論低保制度的現(xiàn)狀時(shí)，我們可以清醒地從這項(xiàng)制度的優(yōu)點(diǎn)和缺陷兩個(gè)方面來(lái)進(jìn)行分析與評(píng)估。這項(xiàng)制度設(shè)計(jì)了一整套相關(guān)的行政程序?qū)ι暾?qǐng)者進(jìn)行資格審查，直到確認(rèn)其“確有需要”，亦即確認(rèn)申請(qǐng)者確實(shí)因?yàn)槭杖脒^(guò)低乃至中斷而不能維持其最低的生活水準(zhǔn)，在這個(gè)前提下政府有關(guān)部門才能動(dòng)用納稅人的錢來(lái)對(duì)其施救。表3：1996——2004年城市低保資金占GDP 和財(cái)政支出的比重城市低保資金（億元）資料來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，《中國(guó)統(tǒng)計(jì)摘要》（2004年），中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2002年版。所以，這個(gè)“差額”或“補(bǔ)差”是至關(guān)重要的。那么，如此之低的救助水平為什么能夠起到安定社會(huì)的作用呢？制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，一個(gè)“好”的制度應(yīng)該是可預(yù)期的。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：在國(guó)際上，低保制度或社會(huì)救助制度還有一個(gè)別稱，亦即“收入維持制度”.此類制度的政策目標(biāo)都是“維持”受助者最起碼的生活水準(zhǔn)。因?yàn)榈捅Ｖ贫然蛏鐣?huì)救助制度都需要對(duì)申請(qǐng)者進(jìn)行家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查，以確定其是否符合法定的受助條件。從中國(guó)的實(shí)踐看，在城市低保制度的實(shí)施過(guò)程中，政府巧妙地利用了遍布在中國(guó)城市中“橫向到邊，縱向到底”的80017個(gè)（2004年數(shù)）的社區(qū)居委會(huì)，動(dòng)員起至少30——50萬(wàn)人的從事調(diào)查審核的“志愿者”隊(duì)伍，所以只花費(fèi)了極少的人工成本就使一個(gè)龐大的“低保機(jī)器”運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。因?yàn)榈捅Ｖ贫取梆B(yǎng)活窮人”的錢實(shí)際上來(lái)自于全體納稅人，于是，一部分納稅人對(duì)這項(xiàng)制度是否“養(yǎng)懶漢”變得十分敏感；而另一部分人又常常從人道的角度，同時(shí)對(duì)這項(xiàng)制度的行政程序中的“羞辱性”問(wèn)題提出指責(zé)。而與此同時(shí)，又有從人道的理念出發(fā)，對(duì)嚴(yán)格的家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查和追蹤調(diào)查進(jìn)行嚴(yán)厲批評(píng)，在社會(huì)輿論中，在新聞媒體上，造成了對(duì)低保制度的負(fù)面影響。正因?yàn)槿绱?，?yīng)對(duì)策略應(yīng)該是不要使低保政策在反貧困領(lǐng)域“單打獨(dú)斗”，要與其他反貧困政策構(gòu)成一個(gè)社會(huì)政策的“組合”，用其他更為積極的反貧困政策來(lái)抵消低保政策的副作用。這樣做，可以避免他們因長(zhǎng)期失業(yè)而導(dǎo)致的“邊緣化”傾向，使他們回歸到主流社會(huì)中來(lái)，達(dá)到“增權(quán)”的目的?！百Y產(chǎn)建設(shè)”是指鼓勵(lì)低保人員建立自己的金融資產(chǎn)個(gè)人發(fā)展賬戶。實(shí)際上，在一些情況特殊的地方，不流動(dòng)是沒(méi)有出路的。這使低保制度的“含金量”大增，從配套措施得到的實(shí)惠實(shí)際上已經(jīng)超過(guò)了低保金本身。而扶貧手段應(yīng)該用于能夠扶持的相對(duì)貧困人口，從而為使他們的生活水平達(dá)到1天1美元的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)而努力。2005》，社科文獻(xiàn)出版社2005年版。社區(qū)（村委會(huì)）在聽(tīng)證會(huì)舉行的5日前，確定聽(tīng)證委員，并向社會(huì)公布聽(tīng)證會(huì)舉行的時(shí)間、地點(diǎn)、參加聽(tīng)證會(huì)人員名單。如果申請(qǐng)人家庭生活情況明顯超過(guò)保障條件，并且群眾反映強(qiáng)烈的；或在首次聽(tīng)證中被聽(tīng)證委員一致認(rèn)同為不該納入最低生活保障范圍的，應(yīng)在接到二次聽(tīng)證申請(qǐng)的5個(gè)工作日內(nèi)告知申請(qǐng)人不再對(duì)其進(jìn)行二次聽(tīng)證。，聽(tīng)證委員要避免詢問(wèn)與聽(tīng)證內(nèi)容無(wú)關(guān)的問(wèn)題。司法實(shí)踐中，審判委員會(huì)確實(shí)充分發(fā)揮了集體領(lǐng)導(dǎo)的功能，在避免錯(cuò)案的發(fā)生、提高辦案質(zhì)量等方面起到了不可否認(rèn)的積極作用，為公平與正義的司法目標(biāo)提供了有力保障。一、現(xiàn)行審判委員會(huì)的構(gòu)成、職責(zé)和一般運(yùn)行模式根據(jù)現(xiàn)行《人民法院組織法》 的規(guī)定，我國(guó)各級(jí)人民法院都設(shè)立審判委員會(huì)。1999年最高人民法院《關(guān)于印發(fā)〈人民法院五年改革綱要〉的通知》第22條規(guī)定:“審判委員會(huì)作為法院內(nèi)部最高審判組織，在強(qiáng)化合議庭職責(zé)，不斷提高案件質(zhì)量的基礎(chǔ)上，逐步做到只討論合議庭提請(qǐng)?jiān)洪L(zhǎng)提交的少數(shù)重大、疑難、復(fù)雜案件的法律適用問(wèn)題，總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)，以充分發(fā)揮其對(duì)審判工作中帶有根本性問(wèn)題、全局性問(wèn)題進(jìn)行研究和作出權(quán)威性指導(dǎo)的作用。尤其是在改革開(kāi)放時(shí)期，社會(huì)主義社會(huì)仍處于初級(jí)階段，社會(huì)矛盾日漸新型且復(fù)雜，各級(jí)人民法院的審判委員會(huì)都十分重視及時(shí)地研究總結(jié)審判實(shí)踐中的新情況、新問(wèn)題，以期抓住問(wèn)題的本質(zhì)，使具有普遍意義的具體經(jīng)驗(yàn)，轉(zhuǎn)化為訴訟理論，進(jìn)而指導(dǎo)審判實(shí)踐，以保證人民法院正確審判案件，保證案件的質(zhì)量，從而維護(hù)法律的尊嚴(yán)，保證司法公正，使司法審判能真正做到解決社會(huì)矛盾，維護(hù)公民的合法權(quán)益，維護(hù)、促進(jìn)、保障和引導(dǎo)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。（三）對(duì)審判工作中帶有根本性、全局性問(wèn)題進(jìn)行研究并作出權(quán)威性指導(dǎo)作用。就其主要職能“討論”案件來(lái)說(shuō)，審判委員會(huì)討論決定案件分提請(qǐng)討論和討論決定兩個(gè)步驟。對(duì)于審判委員會(huì)的表決結(jié)果，“合議庭應(yīng)當(dāng)執(zhí)行”。一般認(rèn)為審判委員會(huì)制度對(duì)司法實(shí)踐的積極影響主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：（一）民主集中制的審判委員會(huì)工作原則可以排除外界干擾，限制個(gè)別法官對(duì)案件的隨意裁量，成為防止司法不公的一道重要屏障。而且，審判委員會(huì)討論案件的方式避免了其與當(dāng)事人之間的接觸，可以阻止當(dāng)事人對(duì)案件審判結(jié)果施加不良影響。法官在認(rèn)定案件事實(shí)時(shí)，實(shí)際上是一個(gè)復(fù)雜的邏輯思維過(guò)程。要做到對(duì)案件準(zhǔn)確地適用法律，首先必須正確地理解法律條文。單就最高人民法院每年下發(fā)的大量的司法解釋而言，審判委員會(huì)就功不可沒(méi)。這些都是審判委員會(huì)不可替代的重要作用，也給審判委員會(huì)的繼續(xù)存在找到了看似十分充分的理由。審判委員會(huì)制度的設(shè)計(jì)理想基本落空，現(xiàn)實(shí)實(shí)踐不幸進(jìn)入了誤區(qū)。司法獨(dú)立，是現(xiàn)代法治國(guó)家普遍承認(rèn)和確立的一項(xiàng)基本原則。一方面法院審判案件，任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人，包括上級(jí)法院，都不得對(duì)其施加壓力，干預(yù)案件審判過(guò)程和判決結(jié)果。由于受司法機(jī)關(guān)行政化思想的長(zhǎng)期影響，我國(guó)司法獨(dú)立“強(qiáng)調(diào)人民法院作為一個(gè)統(tǒng)一的整體，根據(jù)民主集中制原則從事司法審判活動(dòng)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。因此，不可否認(rèn)，審判委員員制度是影響司法獨(dú)立的因素之一。在當(dāng)今世界上法制完備的國(guó)家的法院組織法中，對(duì)審判系統(tǒng)內(nèi)的任何—個(gè)機(jī)構(gòu)或組織的設(shè)置及其運(yùn)行，都有嚴(yán)格的法律規(guī)定，并且彼此協(xié)調(diào)。審判委員會(huì)委員由院長(zhǎng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常委會(huì)任免，各級(jí)人民法院審判委員會(huì)會(huì)議由院長(zhǎng)主持。根據(jù)《刑事訴訟法》第14條規(guī)定，“審判委員會(huì)的決定，合議庭應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。即使合議庭多數(shù)成員意見(jiàn)與審委會(huì)決定不一致，合議庭也必須依據(jù)審委會(huì)決定作出判決。審判公開(kāi)是當(dāng)今民主政治的重要內(nèi)容，是一個(gè)國(guó)家民主化程度的重要標(biāo)志，它包括審判活動(dòng)的公開(kāi)和審判人員的公開(kāi)。這實(shí)際上是在審判委員會(huì)委員未直接聽(tīng)證的情況下，對(duì)案件又進(jìn)行了一次審理，而這是在不公開(kāi)的情況下進(jìn)行的，不符合公開(kāi)原則。審判人員庭審時(shí)受到當(dāng)事人的“威逼利誘” 從而采用審判委員會(huì)制度，乃至審判的不公開(kāi)，只是一種似是而非的理由，其結(jié)果只會(huì)因小失大，付出更大的司法代價(jià)。直接審理原則，使“審”與“判”統(tǒng)一于同一主體，防止了中間環(huán)節(jié)傳導(dǎo)過(guò)程造成的“失真”。審判人員審判案件是認(rèn)識(shí)案件的過(guò)程，應(yīng)遵守認(rèn)識(shí)規(guī)律。由于“傳聞”缺乏可靠性，為了排除“傳聞證據(jù)”在案件裁判中的運(yùn)用，大陸法系和英美法系分別確立了直接、言詞原則和“傳聞證據(jù)規(guī)則”。大陸法系確立直接、言詞原則和英美法系規(guī)定“傳聞證據(jù)規(guī)則”的原因，不是因?yàn)闀孀C言和“轉(zhuǎn)述”、“復(fù)述”與案件事實(shí)無(wú)關(guān)，而是“由于傳播過(guò)程中的錯(cuò)誤以及人為的欺騙，傳聞證據(jù)很容易被歪曲：它不來(lái)源于在場(chǎng)的證人，該證人既不能對(duì)其證言起誓，也不會(huì)受到質(zhì)證，因而其可信程度得不到檢驗(yàn)”。“任何人不得做自己案件的法官”是“自然正義”的一項(xiàng)基本要求。設(shè)置回避制度的本意，是為了排除與當(dāng)事人有牽連或與案件有利害關(guān)系或其他關(guān)系，可能影響案件公正審理的法官參與案件的審判，從而保證公正原則的實(shí)現(xiàn)。因此，審判委員會(huì)討論案件實(shí)際上不但沒(méi)有能夠排除干擾，防止司法腐敗，保障司法正義，反而為司法審判提供了一種潛在的不公審判的可能危險(xiǎn)。本來(lái)，三大訴訟法對(duì)案件的審理作了全面的規(guī)定，對(duì)于簡(jiǎn)易案件，由審判員獨(dú)任審判；其他案件，一審由審判員或?qū)徟袉T和人民陪審員組成合議庭審理；而二審案件，由審判員組成合議審理。當(dāng)前，全國(guó)大部分法院都在建立健全錯(cuò)案追究制度，這對(duì)于提高審判質(zhì)量、維護(hù)司法公正無(wú)疑是有積極意義的。同時(shí)，由于法院內(nèi)部審判委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)地位，造成各庭法官對(duì)審判委員會(huì)的嚴(yán)重依賴，責(zé)任性不強(qiáng)。3． 現(xiàn)行審判委員會(huì)討論案件范圍過(guò)大，影響及時(shí)判決和訴訟效率。由于審判委員會(huì)討論的案件過(guò)多，客觀上沒(méi)有時(shí)間和精力及時(shí)討論決定每一個(gè)提交上來(lái)的案件，加之法律又沒(méi)有對(duì)審判委員會(huì)討論案件的時(shí)間作出明確規(guī)定，致使許多案件在庭審結(jié)束后，要等很長(zhǎng)時(shí)間才由審判委員會(huì)進(jìn)行討論。因此，審判委員會(huì)決定案件，在某些情況下并非是一些內(nèi)行在決定案件。而且人數(shù)多少并不決定結(jié)果的正確與否，少數(shù)人可能掌握著真理，而多數(shù)人也可能形成暴政。如果將其廢除，在目前的法院體制下，只會(huì)更進(jìn)一步強(qiáng)化法院的行政化色彩。審判委員會(huì)應(yīng)將重心放在宏觀的審判工作指導(dǎo)及經(jīng)驗(yàn)總結(jié)上，對(duì)具體案件的指導(dǎo)，應(yīng)嚴(yán)格限制于重大、疑難案件，審判委員會(huì)也應(yīng)實(shí)行錯(cuò)案責(zé)任追究制度。我們認(rèn)為，第一種意見(jiàn)將法官素質(zhì)低下作為審判委員會(huì)制度存在的根據(jù)是片面的。由于審判委員會(huì)制度的存在使法庭審判過(guò)程喪失自治性，損害了訴訟基本原則與基本制度，不僅有礙訴訟程序的公正，也影響案件質(zhì)量和辦案效率的提高，可考慮取消審判委員會(huì)制度。結(jié)合中國(guó)當(dāng)前司法現(xiàn)狀與司法改革的目標(biāo)，充分考慮司法保障正義的理想與實(shí)踐現(xiàn)實(shí)，我們認(rèn)為審判委員會(huì)制度改革可以分為兩部分：(一)追逐理想：樹(shù)立審判委員會(huì)改革的遠(yuǎn)期目標(biāo)司法正義永遠(yuǎn)是我們追求不息的目標(biāo)與價(jià)值。日本最高法院將15名大法官分為3個(gè)小法庭(5人一庭)，全體大法官組成大法庭。2．成立各項(xiàng)審判的專家咨詢委員會(huì)。裁判結(jié)果被證明是錯(cuò)誤的仍由法官和合議庭負(fù)責(zé)。因此我們認(rèn)為：1．針對(duì)審判委員會(huì)討論案件過(guò)多過(guò)濫，可考慮擴(kuò)大合議庭職權(quán)，減少審判委員會(huì)討論案件的數(shù)量。通過(guò)嚴(yán)格公