【正文】 責(zé)任，中央實(shí)行不救助原則。深入分析地方政府性債務(wù)的成因，探索解決和化解我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的治理之策乃當(dāng)前宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)管理之要?jiǎng)?wù)。（二）政府職能轉(zhuǎn)換不到位地方政府大量舉債的另一個(gè)深層次原因是相對(duì)于經(jīng)濟(jì)體制改革，政府的行政管理體制改革滯后，政府職能轉(zhuǎn)換不到位。三．地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響（一）扭曲了信貸市場(chǎng)地方政府性債務(wù)絕大部分的資金來(lái)源于銀行貸款，主要投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目上來(lái)完成自己的政績(jī)工程，可能一個(gè)城市沒(méi)有達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)的人口，卻已經(jīng)開(kāi)始修建地鐵。因此，進(jìn)一步完善改革我國(guó)的財(cái)稅體制才是治本之道。對(duì)于地方大力舉債而且多以土地作為抵押的情況，這種形式目前已經(jīng)很普遍。各級(jí)政府根據(jù)建設(shè)需要和承受能力，在編制財(cái)政收支預(yù)算的同時(shí)，要編制統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)收支計(jì)劃，明確政府性負(fù)債建設(shè)項(xiàng)目、投資規(guī)模和償還本息等計(jì)劃。政府性債務(wù)情況要納入領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍，作為領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績(jī)考核的一項(xiàng)重要指標(biāo)。（二）當(dāng)前地方政府債務(wù)管理現(xiàn)狀舉債分散，決策不嚴(yán)由于缺乏國(guó)家統(tǒng)一規(guī)范，各級(jí)地方政府舉債決策分散，有的舉債決策權(quán)在發(fā)改委，有的分散在各主管部門(mén)，有的則由舉債單位自行掌握。（二）、信用風(fēng)險(xiǎn)效應(yīng)政府代表的是最廣大人民群眾的利益，政府的很多經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都建立在政府信用的基礎(chǔ)上。為避免決策失誤，應(yīng)實(shí)行決策者一貫負(fù)責(zé)制，對(duì)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)，施工，生產(chǎn)的全過(guò)程負(fù)責(zé)到底，全面監(jiān)督。區(qū)直有關(guān)部門(mén)在管委會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下加強(qiáng)對(duì)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處臵的指導(dǎo)。發(fā)展改革部門(mén)負(fù)責(zé)評(píng)估本地區(qū)投資計(jì)劃和項(xiàng)目，根據(jù)應(yīng)急需要調(diào)整投資計(jì)劃，牽頭做好企業(yè)債券風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急處臵工作。分類(lèi)處置 地方政府債券對(duì)地方政府債券，地方政府依法承擔(dān)全部?jī)斶€責(zé)任。*州*管委會(huì)為縣級(jí)以上政府派出機(jī)構(gòu)，政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件按照行政隸屬關(guān)系由市政府負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)。對(duì)政府或有債務(wù)，也按照上述原則處理。依法加強(qiáng)稅收征管，加大清繳欠稅欠費(fèi)力度，確保應(yīng)收盡收。（3）處臵政府資產(chǎn)。 人力保障要加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理隊(duì)伍建設(shè)，提高相關(guān)人員政策理論、日常管理、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、應(yīng)急處臵、輿情應(yīng)對(duì)等業(yè)務(wù)能力。附則 預(yù)案解釋本預(yù)案由區(qū)財(cái)政局負(fù)責(zé)解釋。 評(píng)估分析 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)急處臵情況進(jìn)行評(píng)估。暫?；蛉∠胤匠雠_(tái)的各類(lèi)獎(jiǎng)勵(lì)、對(duì)企業(yè)的政策性補(bǔ)貼和貼息、非基本民生類(lèi)補(bǔ)貼等。 Ⅰ級(jí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)急響應(yīng)除采?、艏?jí)、Ⅲ級(jí)、Ⅱ級(jí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)對(duì)措施外，還應(yīng)當(dāng)采取以下升級(jí)應(yīng)對(duì)措施：（1）管委會(huì)建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處臵信息定期向市債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組報(bào)告的機(jī)制，重大事項(xiàng)必須立即報(bào)告。②以政府性基金收入作為償債來(lái)源的專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)，因政府性基金收入不足造成債務(wù)違約的，在保障部門(mén)基本運(yùn)轉(zhuǎn)和履職需要的前提下，應(yīng)當(dāng)通過(guò)調(diào)入項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收入、調(diào)減債務(wù)單位行業(yè)主管部門(mén)投資計(jì)劃、處臵部門(mén)和債務(wù)單位可變現(xiàn)資產(chǎn)、調(diào)整部門(mén)預(yù)算支出結(jié)構(gòu)、扣減部門(mén)經(jīng)費(fèi)等方式籌集資金償還債務(wù)。 新發(fā)生的違法違規(guī)擔(dān)保債務(wù)對(duì)2014年修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》施行以后地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保承諾的債務(wù)，（1）項(xiàng)依法處理。遇突發(fā)或重大事件，管委會(huì)可以直接向省政府報(bào)告，并抄送省財(cái)政。債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組（債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組）由管委會(huì)主任任組長(zhǎng)，成員單位包括財(cái)政、發(fā)展改革、審計(jì)等部門(mén)、單位以及人民銀行分支機(jī)構(gòu)、當(dāng)?shù)劂y監(jiān)部門(mén)，根據(jù)工作需要可以適時(shí)調(diào)整成員單位。我們堅(jiān)信，隨著公共財(cái)政基本框架和分級(jí)預(yù)算體制的健全，隨著對(duì)地方政府債務(wù)監(jiān)管的日加嚴(yán)格，金融市場(chǎng)的運(yùn)行將越來(lái)越安全，地方公債的運(yùn)作空間將不斷拓展，并在促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康、穩(wěn)定運(yùn)行及地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展中發(fā)揮重要作用。今后，凡是有地方政府債務(wù)的地區(qū)，或者在財(cái)政部門(mén)建立債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)貸款的申請(qǐng)、資金的劃撥、資金使用監(jiān)督、貸款的償還等債務(wù)管理的業(yè)務(wù)工作；或者在現(xiàn)有地方信托投資公司基礎(chǔ)上組建地方政策性銀行，剝離其商業(yè)性業(yè)務(wù)，將財(cái)政信用、政策性金融的融資權(quán)限集中起來(lái)，作為地方政府融資的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一執(zhí)行地方政府的投資意圖。但事實(shí)上，除了一部分省市級(jí)政府建立起償債準(zhǔn)備金外，大多數(shù)縣級(jí)政府至今仍未建立。從審計(jì)報(bào)告結(jié)果來(lái)看，截至2010年底，省、市、%。建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，以負(fù)債率（債務(wù)余額與當(dāng)年地區(qū)生產(chǎn)總值的比例）、債務(wù)率（債務(wù)余額與當(dāng)年可支配財(cái)力的比例）、償債率（還本付息額與當(dāng)年可支配財(cái)力的比例）等為重點(diǎn)，對(duì)政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)估。對(duì)各級(jí)政府及其部門(mén)、所屬單位舉債，在政府統(tǒng)籌安排下，由同級(jí)財(cái)政部門(mén)實(shí)行統(tǒng)一歸口管理，努力扭轉(zhuǎn)多頭舉債、權(quán)責(zé)不清、調(diào)控不力的局面。為控制債務(wù)規(guī)模、防范金融風(fēng)險(xiǎn)，中央下發(fā)對(duì)地方政府融資平臺(tái)約束性措施，分級(jí)次、分摸清政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)，深入分析債務(wù)成因和償債風(fēng)險(xiǎn)，揭示和反映債務(wù)管理中的突出問(wèn)題，促進(jìn)規(guī)范政府性債務(wù)管理，提高債務(wù)資金使用效益，健全風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。四．對(duì)策分析地方政府性債務(wù)作為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的一種手段，在一定范圍內(nèi)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政運(yùn)行有良好作用，可以實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)。（五）政府投融資體制改革滯后在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中，原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府投融資體制已經(jīng)打破，新的適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政府投融資體制還未建立，一些經(jīng)濟(jì)體制改革不僅沒(méi)有產(chǎn)生應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)效益，反而把改革的成本轉(zhuǎn)嫁到地方政府，直接導(dǎo)致政府債務(wù)的增加。我國(guó)地方政府性債務(wù)余額的規(guī)模與增速如圖1所示。本文首先簡(jiǎn)單描述了我國(guó)地方政府性債務(wù)問(wèn)題，然后具體分析了地方政府性債務(wù)問(wèn)題形成的原因，并簡(jiǎn)介其對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的影響，最后探討了防范和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的具體對(duì)策。此次《預(yù)案》作為政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)急政策儲(chǔ)備，重申了地方政府性債務(wù)邊界，明確了地方政府性債務(wù)分類(lèi)及各方償債責(zé)任范圍，劃分了政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件等級(jí)，提出了債務(wù)分級(jí)負(fù)責(zé)、分類(lèi)施策、及時(shí)應(yīng)對(duì)的處置原則，建立健全了我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置工作機(jī)制，從而有利于加強(qiáng)對(duì)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控，以期實(shí)現(xiàn)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早處置，守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，切實(shí)防范和化解區(qū)域性財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。由于融資平臺(tái)公司投資的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目一般投資規(guī)模大，建設(shè)周期長(zhǎng)，如果建設(shè)過(guò)程中發(fā)生原材料價(jià)格上漲，勞動(dòng)力成本上升、不可抗拒的自然災(zāi)害等情況，影響項(xiàng)目按時(shí)投入運(yùn)營(yíng)，導(dǎo)致債券本息無(wú)法按時(shí)收回，將給地方政府帶來(lái)一定的償債風(fēng)險(xiǎn)。2016年11月14日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“預(yù)案”）的通知，這是在2014年“意見(jiàn)”的基礎(chǔ)上，再次對(duì)地方政府性債務(wù)加強(qiáng)管理，對(duì)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置做出總體部署和系統(tǒng)安排。此外，由于目前地方政府性債務(wù)多頭管理，各自為政，財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督很難介入，財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、社會(huì)中介等形成合力的地方政府性債務(wù)監(jiān)督機(jī)制尚未形成。 改革轉(zhuǎn)移支付制度現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度最大的問(wèn)題就是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付太多，一般轉(zhuǎn)移支付太少。1978年~1992年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的前期階段，地方舉債受到嚴(yán)格控制。由于國(guó)債在地方主要投向社會(huì)效益明顯而經(jīng)濟(jì)效益甚微的基礎(chǔ)設(shè)施，因此，銀行的配套資金實(shí)際上成了地方政府擔(dān)保的貸款，最終償債責(zé)任會(huì)落到地方政府的頭上。（三）監(jiān)管失控引發(fā)資金濫用由于地方負(fù)債無(wú)明確法律規(guī)范，導(dǎo)致資金濫用現(xiàn)象相當(dāng)普遍。其次，地方政府應(yīng)從經(jīng)營(yíng)性交通設(shè)施、盈利性領(lǐng)域和行業(yè)實(shí)現(xiàn)逐步退出，特別是要改革投資體制、行政審批體制，逐步放寬職業(yè)教育、社會(huì)醫(yī)療、交通設(shè)施、金融服務(wù)業(yè)等的投資門(mén)檻，破除行業(yè)壟斷，為吸引民營(yíng)資本、社會(huì)資本和外資搭建投資平臺(tái)。從大量的審計(jì)信息中可以看出，一些地方政府性債務(wù)包袱日益沉重，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日趨加大，給地方經(jīng)費(fèi)的持續(xù)發(fā)展帶來(lái)潛在的隱患。準(zhǔn)備金數(shù)額一般為年初地方政府性債務(wù)余額的3%—8%，有條件的可適當(dāng)提高提取比例。國(guó)家長(zhǎng)期堅(jiān)持對(duì)地方政府舉債的嚴(yán)格限制，其主要?jiǎng)訖C(jī)在于防止財(cái)力分散，避免重復(fù)建設(shè)，維護(hù)金融秩序。地方政府通常會(huì)采取各種方式拖延或逃避債務(wù)。（三）、效率風(fēng)險(xiǎn)效應(yīng)地方政府相較于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體融資信用高，融資規(guī)模大，也更加方便，但這也極易誘使地方政府只考慮短期收益，忽視償還能力，出現(xiàn)許多重復(fù)建設(shè)，低效投資的現(xiàn)象，造成資源低效使用和浪費(fèi)。健全政府擔(dān)保機(jī)制。本預(yù)案所稱(chēng)存量債務(wù)，是指清理甄別認(rèn)定的2014年末地方政府性債務(wù)，包括存量政府債務(wù)和存量或有債務(wù)。其他部門(mén)（單位）負(fù)責(zé)本部門(mén)（單位）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理和防范工作，落實(shí)政府性債務(wù)償還化解責(zé)任。 存量或有債務(wù)（1）存量擔(dān)保債務(wù)。4 應(yīng)急響應(yīng) 分級(jí)響應(yīng)和應(yīng)急處置管委會(huì)對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任。（3）管委會(huì)應(yīng)當(dāng)將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處臵情況向市政府報(bào)備。一是壓縮基本建設(shè)支出。實(shí)施財(cái)政重整計(jì)劃以后，管委會(huì)涉及財(cái)政總預(yù)算、部門(mén)預(yù)算、重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目、政府債務(wù)等事項(xiàng)，在依法報(bào)市人民代表大會(huì)或其常委會(huì)審查批準(zhǔn)的同時(shí)，必須報(bào)市政府備案。 責(zé)任追究 違法違規(guī)責(zé)任范圍（1）違反《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》、《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等法律規(guī)定的下列行為：管委會(huì)債務(wù)余額超過(guò)經(jīng)批準(zhǔn)的本地區(qū)地方政府債務(wù)限額；管委會(huì)及其部門(mén)通過(guò)發(fā)行地方政府債券以外的方式舉借政府債務(wù)，包括但不限于通過(guò)企事業(yè)單位舉借政府債務(wù)；舉借政府債務(wù)沒(méi)有明確的償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來(lái)源；管委會(huì)或其部門(mén)違反法律規(guī)定，為單位和個(gè)人的債務(wù)提供擔(dān)保；銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)違反法律、行政法規(guī)以及國(guó)家有關(guān)銀行業(yè)監(jiān)督管理規(guī)定的；政府債務(wù)資金沒(méi)有依法用于公益性資本支出； 增加舉借政府債務(wù)未列入預(yù)算調(diào)整方案報(bào)市人民代表大會(huì)常委會(huì)批準(zhǔn)；未按規(guī)定對(duì)舉借政府債務(wù)的情況和事項(xiàng)作出說(shuō)明、未在法定期限內(nèi)向社會(huì)公開(kāi)；其他違反法律規(guī)定的行為。 追究機(jī)制響應(yīng)發(fā)生地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件后，應(yīng)當(dāng)適時(shí)啟動(dòng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任追究機(jī)制，管委會(huì)應(yīng)依法對(duì)相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行行政問(wèn)責(zé)；銀監(jiān)部門(mén)應(yīng)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)相關(guān)責(zé)任人員依法追責(zé)。管委會(huì)應(yīng)當(dāng)實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃管理，妥善安排財(cái)政收支預(yù)算，嚴(yán)格做好與化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)政策措施的銜接。二是壓縮政府公用經(jīng)費(fèi)。（2）管委會(huì)償還省政府代發(fā)的到期地方政府債券（包括一般債券和專(zhuān)項(xiàng)債券）有困難的，可以申請(qǐng)由上級(jí)財(cái)政先行代墊償還，事后扣回。同時(shí)，要加強(qiáng)財(cái)政資金流動(dòng)性管理，避免出現(xiàn)因流動(dòng)性管理不善導(dǎo)致政府性債務(wù)