【正文】 政策，作為政府項目投融資模式改革方向的PPP模式越來越得到重視并大力推廣。這實(shí)質(zhì)上導(dǎo)致了政府的新增債務(wù)；在一定程度上背離了國家推行PPP減少新增債務(wù)的初衷；這種現(xiàn)象我歸納為：政府購買服務(wù)之“服務(wù)”范圍的擴(kuò)大化，從原本的“勞務(wù)類”的服務(wù)擴(kuò)大至“固定資產(chǎn)+勞務(wù)”。之所以分析這么多，是想給大家理一下觀念：一個是政府付費(fèi)，一個是政府購買服務(wù)。因行業(yè)運(yùn)營公司與平臺公司的混同，導(dǎo)致合規(guī)性存疑。項目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目采購需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)采購方式。（三）社會資本聯(lián)合體聯(lián)合體構(gòu)成通常會有“施工單位+施工單位”、“投資單位+施工單位”兩種聯(lián)合體組合模式；聯(lián)合體“資信認(rèn)定規(guī)則” 在PPP項目招投標(biāo)中思考在過去施工企業(yè)聯(lián)合體中，以“同序列就低、專項資質(zhì)對應(yīng)考量”的原則；在PPP項目的招投標(biāo)中的聯(lián)合體，需要重點(diǎn)考慮以下兩點(diǎn)：（1）專門資質(zhì)的認(rèn)定。四、項目合約架構(gòu)（一）《投資建設(shè)合同》與《PPP合同》簽訂分兩種方式一種是項目公司承繼制：中標(biāo)后，招標(biāo)人與投標(biāo)人（股東）先簽訂《投資建設(shè)合同》，并把PPP合同的內(nèi)容涵蓋。如果項目公司不償還銀行貸款，從法律上或財務(wù)上說，在母公司未提供擔(dān)保的前提下，金融機(jī)構(gòu)沒有追索母公司的權(quán)利。所以必須有創(chuàng)新的安排，（2）社會資本不對項目融資擔(dān)保?？梢詮倪@個角度與金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通。比如說，一個體育館，如果政府不償還投資回收，不能賣也流通不了，無助于投資回收。根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》，需要進(jìn)國有產(chǎn)權(quán)交易所去交易。否則，建管部門認(rèn)為這個項目公司主體不合格，沒有項目的產(chǎn)權(quán)，沒有批文，沒有資格作項目的發(fā)包人，施工許可（證）都辦不了，這個提前要跟建管部門溝通。但是財政出了錢沒有資產(chǎn)，因?yàn)楹芏噘Y產(chǎn)掛在平臺公司，現(xiàn)在發(fā)改委很難接受（項目的）很多手續(xù)掛在政府某個機(jī)構(gòu)下面?，F(xiàn)在很多項目都是用的第三方面，政府給予一個最低需求的保障?？赡軆衄F(xiàn)值報的是一個數(shù)字，但各個企業(yè)預(yù)期的回報率本身是不一樣的。投資補(bǔ)助的撥付通常不會與項目公司的績效掛鉤。解決：總投資切成2塊。比如，三年回購期，最好（三年的付款比例）是“442”或者“532”，第一年多一些，最后一年少一些?！保?）國發(fā)〔2014〕60號：“政府有關(guān)部門要嚴(yán)格按照預(yù)算管理有關(guān)法律法規(guī)，完善財政補(bǔ)貼制度，切實(shí)控制和防范財政風(fēng)險。《國務(wù)院關(guān)于2013年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》“至2013年6月底，全國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)； 《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財預(yù)〔2014〕351號）債務(wù)單位要根據(jù)審計口徑確定的地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)及地方政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)分類填報 。金融市場狀況如此，社會資本沒辦法消化利率風(fēng)險，財務(wù)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)可能做不到；運(yùn)營維護(hù)還涉及到績效考核指標(biāo)的明確化、可操作、可考核。：12年銀監(jiān)會463號文以后，增加了“股權(quán)融資”方式實(shí)施公路，做明股實(shí)債還是可以的。（2）政府交投公司實(shí)施—變通的BOT既要不增加政府債務(wù)，又要吸引真正的社會資本進(jìn)入，現(xiàn)在由政府省一級的交投公司來做，實(shí)際上是BOT，由于不需要財政補(bǔ)貼，因此不受PPP模式很多限制。對高速公路運(yùn)營補(bǔ)虧土地收儲項目，在林地占用、土地指標(biāo)上給予優(yōu)先支持。如果過去軌道公司是當(dāng)?shù)卣?dú)資的平臺公司，有可能可以這么做，但現(xiàn)在PPP模式下政府對社會資本控股的公司，用不是很合規(guī)的操作手段給其一塊開發(fā)用地的難度很大。但劃分后，面臨著A部分也需要有融資安排，雖然該項目北京市政府有能力出資70%，但很多地方政府可能只能提供30%，需要解決70%部分。 現(xiàn)階段軌道項目采取“股權(quán)融資”模式已經(jīng)不可行，因?yàn)轫椖抠J款/融資由財政兜底，違反了國發(fā)〔2014〕43號文；股權(quán)回購了違反財金[2015]57號文。運(yùn)營可能是社會資本運(yùn)營，也有可能委托交投運(yùn)營。在經(jīng)營性公路新開工少的情況下，資金的流入流出還有這么大一個缺口，這表明經(jīng)營性公路虧損基本是真實(shí)的虧損。所以，整體需要搭建一個標(biāo)準(zhǔn)模式：政府公司、中標(biāo)人、基金三方，合資成立項目公司，中標(biāo)人和基金整個一個份額對政府承擔(dān)責(zé)任。比如，設(shè)計，項目并不是社會資本在主導(dǎo)設(shè)計，而是由政府在主導(dǎo)設(shè)計，最后還是由政府來審核認(rèn)定。《最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國擔(dān)保法》若干問題的解釋》第三條　國家機(jī)關(guān)和以公益為目的的事業(yè)單位、社會團(tuán)體違反法律規(guī)定提供擔(dān)保的，擔(dān)保合同無效。對政府來說，政府的賬上還是要給你150元，但收入跟核算會產(chǎn)生一定的利息上的損失。項目公司的年度核算時，盈利很關(guān)鍵，如果項目公司不盈利的話，就無法分紅。內(nèi)容包含了四部分：征地拆遷、七通一平、公租房（職工公寓）、回遷樓。投資補(bǔ)助在財政部156號文，是有相關(guān)規(guī)則的。這類項目怎樣在合理回報和不固定回報中實(shí)現(xiàn)（平衡的）一個社會機(jī)制。”[2015]57號文：嚴(yán)禁通過保底承諾、回購安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資，將項目包裝成PPP項目。所以很多平臺公司比較含糊的處理：把它掛成在建工程，就是在資產(chǎn)里面，不進(jìn)利潤表。這時社會資本的風(fēng)險反而會增加。項目公司擁有產(chǎn)權(quán)，運(yùn)營期可能產(chǎn)生與固定資產(chǎn)有關(guān)的稅收比如，《國家稅務(wù)局關(guān)于土地使用稅若干具體問題的解釋和暫行規(guī)定》土地使用稅，雖然錢不多，可能投標(biāo)報價時不一定能考慮到?，F(xiàn)在做PPP，這些項目不一定要轉(zhuǎn)移到PPP項目公司名下。舉例，過去某軌道項目，軌道公司出25億的資本金（財政提供），75億的貸款（在建工程抵押+財政兜底），即100億元均由本級財政承擔(dān)。調(diào)整社會資本、政府、金融機(jī)構(gòu)要共同努力實(shí)現(xiàn)真正的項目融資。在PPP模式下（包括傳統(tǒng)BT模式下），政府方、項目公司、施工單位和監(jiān)理，四方關(guān)系要有交圈。除公路和水務(wù)（BOT）項目外，其他領(lǐng)域項目的運(yùn)營模型比較難以確定（二）項目公司管理權(quán)限政府方公司主導(dǎo)項目公司管理，社會資本參與項目公司的資金監(jiān)管、參與決策等。尤其在聯(lián)合體投標(biāo)時，聯(lián)合體一方為股東，另一方為資本方和負(fù)責(zé)施工。地方各級財政部門要會同行業(yè)主管部門，按照《政府采購法》及有關(guān)規(guī)定，依法選擇項目合作伙伴。三、PPP項目基本結(jié)構(gòu)第二部分 PPP實(shí)施主要步驟關(guān)鍵問題解讀 通常PPP項目有個“519”：包括5個主要階段、19個主要步驟（依據(jù)是財政部113號文） 一、實(shí)施機(jī)構(gòu)（政府方）的確定（一）財政部與發(fā)改委文件的規(guī)定不一致財政部：在76號文、113號文、156號文等文件中明確，項目招標(biāo)主體、代表政府實(shí)施的機(jī)構(gòu)，包括政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項目實(shí)施機(jī)構(gòu)；發(fā)改委：2724號文：按照地方政府的相關(guān)要求，明確相應(yīng)的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運(yùn)營公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)，作為政府授權(quán)的項目實(shí)施機(jī)構(gòu)；分析：財政部主導(dǎo)的意見是政府部門，現(xiàn)在很多地方政府根據(jù)發(fā)改委的規(guī)定，推出很多政府平臺公司作為實(shí)施機(jī)構(gòu)（簽約主體）。如法規(guī)政策、發(fā)展規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)制定的前期研究和后期宣傳、法律咨詢等。對采用建設(shè)移交（BT）方式的項目，通過保底承諾、回購安排等方式進(jìn)行變相融資的項目，財政部將不予受理。所以，要避免政府方有過多的自由裁量權(quán)，否則社會資本在項目建設(shè)完成后將成為弱勢群體。如果說有收費(fèi)機(jī)制的項目做PPP，整個負(fù)債模型是說得過去的。在明確項目收益與風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制時，要綜合考慮政府風(fēng)險轉(zhuǎn)移意向、支付方式和市場風(fēng)險管理能力等要素，量力而行，減少政府不必要的財政負(fù)擔(dān)。但是反過來，如果基金的股權(quán)由我方來解決其程序問題，那就合規(guī)了，這就是我們（企業(yè)）的機(jī)會。但通常會約定：項目有收費(fèi)機(jī)制且預(yù)期收費(fèi)比較好的情況下，有可能會有超額利潤。PPP項目實(shí)務(wù)操作交流第一部分 PPP模式關(guān)鍵問題解析一、“PPP”要點(diǎn)（一）關(guān)于PPP的定義PPP（政府與社會資本合作（PublicPrivate Partnership）模式）是指財政資金（Public）與非財政資金（Private），在不表現(xiàn)為政府負(fù)債的前提下，基于項目經(jīng)營收入及/或財政補(bǔ)貼（財政支付用于彌補(bǔ)社會資本的合理收益），在不少于10年的合作期限內(nèi)，共同完成政府基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)領(lǐng)域項目（Partnership）。也就是在一個區(qū)間里面達(dá)到一個超額利潤的話，其可代表財政收??；另一種是不作為財政性資金的出資代表出資（這是比較含糊的處理），在這種出資性質(zhì)下，該股權(quán)原則上可以參與分紅。（五）關(guān)于PPP模式運(yùn)用范圍實(shí)務(wù)中的誤區(qū)：出于建立項目收費(fèi)機(jī)制和增加項目盈利能力的需要，將基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域項目和社會化投資項目（包括住宅、辦公樓、寫字樓、酒店等商業(yè)開發(fā)、園區(qū)廠房建設(shè)等）打包整體采取PPP模式實(shí)施。省級財政部門要建立統(tǒng)一的項目名錄管理制度和財政補(bǔ)貼支出統(tǒng)計監(jiān)測制度，按照政府性債務(wù)管理要求，指導(dǎo)下級財政部門合理確定補(bǔ)貼金額，依法嚴(yán)格控制政府或有債務(wù)，重點(diǎn)做好融資平臺公司項目向政府和社會資本合作項目轉(zhuǎn)型的風(fēng)險控制工作，切實(shí)防范和控制財政風(fēng)險?；谶@種理解，我們未來在打造具體某個項目的PPP模式時，就需要挖掘或打造項目的收費(fèi)機(jī)制，有了收費(fèi)機(jī)制，項目的合規(guī)性會更好。網(wǎng)絡(luò)或書本有觀點(diǎn)認(rèn)為：PPP項目要防范社會資本侵害公共利益。我認(rèn)為，這個說法不成立，BT與PPP兩者有本質(zhì)的區(qū)別，主要區(qū)別如下：小結(jié)：兩者最根本的區(qū)別是BT構(gòu)成政府負(fù)債，而PPP不構(gòu)成政府負(fù)債。第三類為增加國民福利、受益對象特定，政府向社會公眾提供的公共服務(wù)。這種模式主要存在如下問題?！备鶕?jù)財金〔2014〕113號文件的規(guī)定：項目采購應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標(biāo)、競爭性談判、邀請招標(biāo)、競爭性磋商和單一來源采購。如果采取招標(biāo)投標(biāo)法第九條，負(fù)責(zé)施工的一方因不在股東名錄中，將無法直接獲得施工資格。如此設(shè)定基于以下考慮：PPP項目管理模式，難以對政府權(quán)限、管理流程帶來實(shí)質(zhì)性影響。 五、項目籌資安排（一）現(xiàn)有籌資模式見下圖（二）現(xiàn)有籌資模式的不足與調(diào)整不足：目前融資無法實(shí)現(xiàn)真正的項目融資，導(dǎo)致社會資本供給有“天花板”：因?yàn)轫椖抗净騍PV公司，成立有兩個功能，一是為具體（單一）目的成立；二是實(shí)現(xiàn)項目融資，且股東為有限責(zé)任，建立“防火墻”，但僅是理論上成立，實(shí)務(wù)中目前基本實(shí)現(xiàn)不了。調(diào)整要點(diǎn)為：（目前國內(nèi)很多銀行，尤其是股份制銀行，可以接受針對政府信用來提供融資?，F(xiàn)在采取PPP模式，25億的資本金中，社會資本出6成（15億），政府出4成（10億），75億貸款。 并非一定有利于社會資本投資回收風(fēng)險的控制有些觀點(diǎn)認(rèn)為，擁有這些項目的產(chǎn)權(quán)，容易控制風(fēng)險。TOT（轉(zhuǎn)讓運(yùn)營移交）模式下，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓與投資人選擇階段容易產(chǎn)生程序的沖突《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案的通知》（國辦發(fā)〔2015〕63號）舉例：比如，一個學(xué)校的體育場。（3） 項目公司不擁有項目的產(chǎn)權(quán)，需要處理好以下事項：一是項目公司依據(jù)《PPP合同》獲得本項目的投資建設(shè)權(quán)利，在沒有產(chǎn)權(quán)情況下，作為發(fā)包人簽訂《建設(shè)工程施工合同》，需要獲得建設(shè)管理部門認(rèn)可。這樣看著總資產(chǎn)很大，也有盈利，但實(shí)際上經(jīng)營性現(xiàn)金流是不大的。關(guān)于社會資本收益的約定，主要是商務(wù)條件的安排?，F(xiàn)在很多項目確定社會資本的收入是按照凈現(xiàn)值這樣一個指標(biāo)，是通過一個確定的數(shù)字來回避了固定回報的安排?？傮w的一個概念，就是相當(dāng)于減少項目投資。征地拆遷投入之后項目公司是不能產(chǎn)生收入的，沒辦法經(jīng)營；“七通一平”也沒辦法產(chǎn)生太多的收入，管網(wǎng)可以分享一部分收益；公租房有租金；回遷樓是沒有收入的。過去BT模式下，政府錢付到項目公司，錢就收回來了。所以，一定不要把PPP模式下的營業(yè)收入當(dāng)做應(yīng)收賬款來對待，因?yàn)橐郧皯?yīng)收賬款無所謂的，多收回來90元都無所謂，收回來賬面就平了。因此給債權(quán)人造成損失的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)擔(dān)保法第五條第二款的規(guī)定處理。所以風(fēng)險承擔(dān)還要是誰做的事誰來承擔(dān)責(zé)任、誰能承擔(dān)這個責(zé)任誰來承擔(dān)風(fēng)險。金融機(jī)構(gòu)的融資，原則上用收益權(quán)質(zhì)押來融資，通過PPP合同爭取政府的公司給的一些保證、擔(dān)保或土地抵押。但政府還貸這塊，新開工項目中在建設(shè)期資金流出比較大是正常，說明這塊形成的虧損不一定是真實(shí)的虧損。（五）沿線土地捆綁是否可行分析 財建[2015]111號文提及，如果項目本身不行，可以捆綁土地來做。政府做PPP模式時的架構(gòu)跟公路的架構(gòu)差不多。另一個地方政府（項目），由咨詢公司做了一個方案：項目劃分AB包，總投資170億，A包約120多億，B包約50億。因?yàn)椋海?）法律障礙軌道沿線的開發(fā)用地是要擁有產(chǎn)權(quán)的，這就存在可開發(fā)用地的出讓手續(xù)問題，很難在確定軌道PPP項目投資人時，就一并把紅線外的建設(shè)用地捆綁。支持省高速公路公司按照《福建省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范省屬單位土地資產(chǎn)處置的通知》（閩政辦〔2007〕91號）的有關(guān)規(guī)定，對高速公路服務(wù)區(qū)、收費(fèi)站、養(yǎng)護(hù)基地等原以劃撥方式取得的存量土地資產(chǎn)進(jìn)行處置，變更為國家作價出資（入股）方式后，辦理轉(zhuǎn)增國家資本金手續(xù)，按項目省市股比分別持有，盤活高速公路土地資產(chǎn)，具體實(shí)施辦法由省國土資源廳、財政廳、國資委、高速公路公司另行研究制定。從數(shù)據(jù)來看，沒有補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)BOT項目，在選擇時要謹(jǐn)慎。公路籌融資模式發(fā)展分為以下階段：：政府還貸公路與經(jīng)營性公路并存階段，也就是政府還貸公路、統(tǒng)借統(tǒng)還的，與BOT并存。財務(wù)風(fēng)險方面，國家要求PPP合作期十年以上，而現(xiàn)在除了有些投資產(chǎn)品（保險）可能會固定利率，銀行貸款利率都會浮動，隨著央行同期貸款利率調(diào)整而調(diào)整。實(shí)際上20年之后，這個法規(guī)還沒有得到落實(shí)。八、財政補(bǔ)貼手續(xù)的完善（一）多個文件對PPP項目的財政手續(xù)完善有規(guī)定：（1）財金〔2014〕76號：“將財政補(bǔ)貼等支出分類納入同級政府預(yù)算，并在中長期財政規(guī)劃中予以統(tǒng)籌考慮。運(yùn)營期項目公司年度收入比例對比過去BT模式，我們希望早收款，多收款。從這個角度來說，60億全投，社會資本沒辦法平衡，每年需有大額的財政補(bǔ)助。通常政府的投資額應(yīng)在制定項目融資計劃時或簽訂PPP項目合同前確定，并作為