【正文】 能問題的由來 ，美國爆發(fā)了席卷整個資本主義世界的、也是資本主義歷史上昀慘烈的一次經(jīng)濟大危機。從基本價值認同的角度說，如果將盡快實現(xiàn)經(jīng)濟現(xiàn)代化作為國家的昀高目標，那么，在一定歷史時期內(nèi)遵從政府的導(dǎo)向和經(jīng)濟規(guī)制，暫時放棄有關(guān)政治理念的紛爭，避免社會動蕩，對于后發(fā)展的國家來說可能是明智的選擇. 三、“東亞金融危機”——后發(fā)展國家政府行政職能問題的修正 .東亞金融危機反映出，實現(xiàn)和初步實現(xiàn)了現(xiàn)代化發(fā)展目標的東亞國家和地區(qū)，其社會內(nèi)蘊著的“傳統(tǒng)”與“現(xiàn)代化”的矛盾較之啟動現(xiàn)代化的時期更為嚴重和深刻，反映出在當代人類社會發(fā)展進步的主流特征急劇發(fā)生質(zhì)量變換—工業(yè)化社會向信息化社會轉(zhuǎn)換、工業(yè)經(jīng)濟向知識經(jīng)濟轉(zhuǎn)換、區(qū)域經(jīng)濟向全球經(jīng)濟轉(zhuǎn)換的歷史性過程中，東亞國家和地區(qū)對新的、正在形成的主流經(jīng)濟顯然認識、準備和參與不足。這可以從兩個方面來看： （一）精英政治盛行。 .羅爾斯的理論反映了20世紀60年代美國社會發(fā)展起來的對公民權(quán)利的訴求，在理論上結(jié)束了功利主義在歐美政治哲學(xué)中的主導(dǎo)地位，并代之以以個人權(quán)利為核心的自由主義以及支撐這種自由主義的社會分配學(xué)說。 .2）20世紀30年代的經(jīng)濟大危機引發(fā)了西方經(jīng)濟學(xué)說在20世紀的第一次革命，即“凱恩斯革命”。盧卡斯（Robert Lucas）、尼 . ——“公平優(yōu)先論” .公平是個人“天賦權(quán)利”具體化只有通過運用公共權(quán)力，即通過政府干預(yù)才能實現(xiàn)社會收入分配和社會權(quán)力分配的均等。韋伯；古德諾 （四）五權(quán)憲法學(xué)說——孫中山先生在借鑒西方三權(quán)分立學(xué)說的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國的政治傳統(tǒng)所創(chuàng)立的一種學(xué)說。 2．行政權(quán)力和司法權(quán)力——同屬國家權(quán)力；區(qū)別在權(quán)力運行方向、主體在權(quán)力體系中的獨立性、權(quán)力的作用和功能和權(quán)力的價值原則?，F(xiàn)代法治首先意味著政府守法，并意味著政府尊重公民權(quán)利和自由，更意味著法律面前人人平等。 2. 內(nèi)源型再分配 ——在既定的政治、經(jīng)濟體制之內(nèi)，由于行政體系內(nèi)部的權(quán)力主體或?qū)ο蟀l(fā)生了局部變化，行政權(quán)力需要做小幅度調(diào)整，在計劃、組織、人事和服務(wù)的產(chǎn)出等方面發(fā)生相應(yīng)變化。對于犧牲相應(yīng)權(quán)利的公民而言，他們需要行政主體盡到特殊的義務(wù)來交換。 ——3R式授權(quán)，即在授權(quán)過程中要做到尊重下屬，保證下屬所需資源，并對在組織成長過程中做出重要貢獻的下屬進行再投資。 關(guān)系性權(quán)力的基礎(chǔ)是與行政主體相關(guān)的人際關(guān)系、社會網(wǎng)絡(luò)、非正式組織等，這種資源是行政權(quán)力運行的重要社會資本。 . 第三，權(quán)力的作用不一定帶來服從的結(jié)果，客體的對抗和不服從是時常發(fā)生的；權(quán)威所起的作用則往往是心悅誠服，客體一般是基于認同而進行的服從。他律機制也就是其他政治權(quán)力以及行政客體對于行政權(quán)力主體的制約，這主要包括立法權(quán)力和司法權(quán)力等行政權(quán)力之外的國家權(quán)力的監(jiān)控、政黨政治權(quán)力的監(jiān)督、輿論權(quán)力的監(jiān)督、公民和公民集團的監(jiān)督等多種形式。 第二節(jié)領(lǐng)導(dǎo)者的人生價值觀 一、英雄觀 “英雄” ——“草木之華謂之英，萬獸之杰是為雄。 ——“古之真人，不知說生，不知惡死”；“人固有一死，或重于泰山，或輕于鴻毛，用之所趨異也”， “向令伍子胥從奢俱死，何異螻蟻。 . 在第二個層面上，領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)當是充盈、內(nèi)斂、謙沖、和順、平實的，修養(yǎng)的背后是大智大慧。 其二，正直的領(lǐng)導(dǎo)者是正心誠意之人。悟道的意義在于領(lǐng)導(dǎo)者通過在自覺的過程中不斷提高個人修養(yǎng)，不斷理解客觀世界、理解自我，以及客觀世界與自我 的關(guān)系。 .2．行政機構(gòu)。 （三）權(quán)威性。 使其行之有效的根本保障。 .（三）規(guī)程——規(guī)程是指國家行政組織產(chǎn)生與成立的法定程序。發(fā)展性是說國家行政組織適應(yīng)社會歷史的進步，相應(yīng)改變組織自身及社會管理行為的特征。 2．決策性。政府是一個大的組織系統(tǒng)。品質(zhì)。智者無慮，勇者無懼，仁者無敵。 四、修養(yǎng)觀 修養(yǎng)表示一個人在理論、知識、藝術(shù)、思想等方面的一定的水平，亦表示正確的待人處世的態(tài)度和方法。 .勘破了生死關(guān)的人是視死如歸的人，是無所畏懼的人。 . 4．領(lǐng)導(dǎo)者放眼未來，追求前瞻性的視角，歷史的視角，注重謀取戰(zhàn)略性和長遠的利益； 管理者重視策略性和短期效應(yīng)，追求現(xiàn)實的利益。 . 第二，權(quán)力角逐，手段變成為目的。 4．權(quán)力誘導(dǎo)。構(gòu)成這種基礎(chǔ)的資源包括風(fēng)俗、倫理、輿論、宗教及意識形態(tài)等文化精神方面的因素，也包括語言、儀式和氛圍等行動方面的象征性因素，還包括徽標、建筑物、設(shè)施設(shè)備等物質(zhì)方面的象征性因素。 3．規(guī)定授權(quán)工作應(yīng)該達到的目標、成果、以及完成工作的權(quán)限和應(yīng)負的責(zé)任。 （三）權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系問題 . 行政主體因為特殊需要，具有某些不受一般行政法規(guī)約束的權(quán)力，這些權(quán)力人稱行政特權(quán)。 . 行政權(quán)力一旦下放后，上級行政主體只做一般原則上的指導(dǎo)與檢查，不過多干涉下級行政權(quán)力的具體行使。 （四）趨向之四：權(quán)力運行的透明化 . 權(quán)力透明化是權(quán)力共享化邏輯的必然結(jié)果。 6．膨脹性。 二、關(guān)于行政權(quán)力的主要學(xué)說演變 （一）早期分權(quán)學(xué)說——亞里士多德 (Aristotle) 《政治學(xué)》—議事 執(zhí)行 審判；古羅馬的波利比阿(Polybius) （二）三權(quán)分立學(xué)說——查理 ，通常是指社會成員機會或收入的均等化。拉弗（Arthur Laffer）、馬丁 政府與市場關(guān)系爭論 .關(guān)于政府經(jīng)濟職能的主張早在500年前資本主義生產(chǎn)關(guān)系萌芽時期的重商主義經(jīng)濟學(xué)就開始了。其結(jié)果，由于公共產(chǎn)品不屬于生活必須物品，而社會對公共產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量的需求又將逐步提高，從而導(dǎo)致公共產(chǎn)品的擴張，且日益擠占消費結(jié)構(gòu)中私人產(chǎn)品的相對份額。 第三節(jié) 行政職能的構(gòu)成 .按照臺灣張金鑒教授對許多研究成果的總結(jié)，在一般的意義上，行政職能大體可以分為維持、保衛(wèi)、扶助、管制、服務(wù)、發(fā)展6個范疇。 .人們至少已經(jīng)認識到，在諸如財產(chǎn)權(quán)和資源，壟斷、外部效應(yīng)、共用品、社會性收入分配、調(diào)控宏觀經(jīng)濟一類問題上，政府的干預(yù)是不可缺少的與對政府的職能再認識相關(guān)，在政府與經(jīng)濟、國家與社會的相互關(guān)系方面，60年代以來西方國家先后出現(xiàn)了“混合經(jīng)濟”、“福利國家”以及“行政國家”的現(xiàn)象。作為一種政府公共行政管理方式，亦表現(xiàn)為社會特定的階層或群體等給予某種支持。 ?? 行政規(guī)劃亦稱行政企劃，是政府對未來較長一個歷史時期的行政目標、實現(xiàn)目標的方式和手段以及就其它行政事項所做出的預(yù)測性總體構(gòu)想。 ?? 行政立法是行政國家興起以后比較常見的一種行政現(xiàn)象。五、發(fā)展時期 ?? 關(guān)于這一時期的情況，我們與最后一章合并討論。這一時期是行為科學(xué)一人際關(guān)系管理理論盛行的時期。 第三，普魯士的任官制度和英國的文官制度。公共行政學(xué)學(xué)與企業(yè)管理學(xué)是內(nèi)容上交叉、理論和研究方法上互鑒、學(xué)科發(fā)展上相互影響和相互滲透、研究領(lǐng)域上各異的兩門學(xué)科。因此說，公共行政學(xué)是一門作用獨到的學(xué)科。南京工業(yè)大學(xué)研究生行政管理專業(yè)第一節(jié) 公共行政學(xué)概述(后附簡答練習(xí))一、公共行政學(xué)的涵義 早期的公共行政學(xué) 公共行政學(xué)的研究范疇與研究方法 1. 公共行政學(xué)的研究范疇 _ 倫納德?懷特將公共行政學(xué)的范疇歸納為四大部分，即組織原理、人事行政、財務(wù)行政、行政法規(guī)。4. 公共行政學(xué)與社會學(xué)。 第四，西方資產(chǎn)階級革命時代興起的行政法學(xué)。 ?? ——決策理論學(xué)派 ?? ：《管理行為——管理組織決策過程的研究》，進一步明確提出了他的行為主義的行政觀： 第一，傳統(tǒng)的行政研究所提出的一些行政原則只不過是一些“行政諺語”，因為他們的研究不夠科學(xué)。 六、我國公共行政學(xué)的歷史與現(xiàn)狀 ?? ，逐步形成了一套內(nèi)容豐富、特點突出、相對完善的封建行政管理制度，其中尤以中央集權(quán)的大一統(tǒng)國家行政體制、官吏制度和監(jiān)察制度見長于世。它是指政府依據(jù)立法機關(guān)授權(quán)而自行制定的行政法規(guī)，其效力等同于立法，具體包括兩種情況：一是委任立法，即立法機關(guān)委托政府制定和發(fā)布具有法律效力的行政法規(guī)?？茖W(xué)的行政規(guī)劃是在歷史研究、現(xiàn)狀分析和未來預(yù)測的綜合基礎(chǔ)上進行的。 ?? 行政服務(wù)特指國家行政機關(guān)為國民提供的服務(wù)。 二、“東亞經(jīng)濟奇跡”——后發(fā)展國家政府行政職能問題的產(chǎn)生 .東亞“儒文化”圈國家和地區(qū)在推動社會經(jīng)濟發(fā)展的過程中，普遍實行了政府主導(dǎo)（指導(dǎo)）型的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。 第四節(jié) 關(guān)于政府職能的爭論 一、國家與社會的關(guān)系 。公共產(chǎn)品社會需求的不斷提高，構(gòu)成了公共支出不斷膨脹的原始動力，而公共資本存量與私人資本存量之間的函數(shù)關(guān)系，則構(gòu)成了公共支出日益擴大的客觀要求。 .1）亞當費爾德斯坦(Martin Feldstein)、羅伯特以及社會權(quán)力的平等化，效率則是指資源的合理、有效的配置，在同一時間內(nèi)投入的昀小化與產(chǎn)出的昀大化是效率的恒定標準。孟德斯鳩（Charles Montesquieu） 立法 行政 司法（三）政治與行政二分法——喬漢行政權(quán)力還有一個很重要的特性，即自我膨脹特性。行政權(quán)力透明化本質(zhì)上是一種制度設(shè)計，它集中表現(xiàn)為在法律制度框架內(nèi)的政府信息公開化。 3. 權(quán)力“外放”。 . 行政特權(quán)是一種很特殊的權(quán)力。 4．正式授予權(quán)力。 6．知識性權(quán)力。 .如果行政主體提出呼吁或勸告，并提供相應(yīng)的理由和誘因，行政客體根據(jù)自己的價值觀和目標，經(jīng)過自主思考或獨立估量之后，接受行政主體的意見并將其作為自己行動的依據(jù)，那么，這種權(quán)力運作就是成功的誘導(dǎo)方式。 . 第三，權(quán)力僭越，職權(quán)擴張為特權(quán)。 . 5．領(lǐng)導(dǎo)者著眼于全局性、綜合性和宏觀的問題；管理者著眼于局部的、專業(yè)性和微觀的問題。勘破了生死關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)者，是無所畏懼的領(lǐng)導(dǎo)者，是組織的棟梁。 . 第一個層面上，領(lǐng)導(dǎo)者必須有修養(yǎng)。 其二，大仁大義。這一點與機遇和天賦有關(guān)。行政機關(guān)則只是政府大系統(tǒng)的一個次級系統(tǒng)。 （二）社會性。這可以作兩點理解： 1. 動態(tài)性。在一般情況下，法定程序如下： . 1．由政府或立法機關(guān)提起創(chuàng)議案，說明設(shè)置特定行政組織機關(guān)的法律依據(jù)和現(xiàn)實原因； . 2．由立法機關(guān)或政府領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)審議其合法性和合理性； . 3．由立法機關(guān)或政府領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)決。三、行政組織的基本要素 國家行政組織的基本要素及其合理狀態(tài)概括起來主要集中在以下八個方面： .（一）法規(guī)制度健全。它也有兩個相互聯(lián)系的層次： 。行政機關(guān)的有機配合，構(gòu)成整體的行政組織。 三、提升領(lǐng)導(dǎo)力的主要途徑 . 1．悟道。 .正直的領(lǐng)導(dǎo)者至少具有以下幾個方面的行為特征： . 其一，正直的領(lǐng)導(dǎo)者是天下為公之人。“以其昏昏，使人昭昭”是領(lǐng)導(dǎo)者的最大的忌諱之一。生死抉擇的唯一標準是要看是否能實現(xiàn)人生的價值與社會的價值。 . 7．領(lǐng)導(dǎo)者更依靠發(fā)自內(nèi)心感悟的，包括來自靈感或直覺的個性化的行為選擇，所以，在本質(zhì)上，領(lǐng)袖從來是無法培養(yǎng)的；管理者更注重通過學(xué)習(xí)而獲得知識，以及對規(guī)律性、普遍性方法的掌握。 （二）行政權(quán)力的制約機制 ——他律機制與自律機制 他律機制在行政權(quán)力制約機制中帶有根本性質(zhì)。 . 第二，權(quán)力通常是以強力作為后盾，具有某種強制性；而權(quán)威則主要是以合法性、正當性、合理性作為依靠，具有一定的影響性。 7．關(guān)系性權(quán)力。 （三）行政授權(quán)過程中授受關(guān)系的處理 1. 注意行政授權(quán)的條件，遵循行政權(quán)力分配的原則，尤其要保持授權(quán)者和受權(quán)者之間良好的信任和支持關(guān)系。實際上，行政特權(quán)的特殊還表現(xiàn)在另一個方面，特殊的權(quán)力意味著特殊的權(quán)利，它是以特殊的義務(wù)為前提的。 （三）行政權(quán)力的再分配 1. 外源型行政權(quán)力再分配 ——隨著整個社會利益的調(diào)整和政治權(quán)力的再分配而進行的行政權(quán)力再分配。 （五）趨向之五：權(quán)力約束的法治化 .約束行政權(quán)力的根本出路在于法治化。 （二）行政權(quán)力和其他政治權(quán)力的關(guān)系 1．行政權(quán)力和立法權(quán)力——同屬國家權(quán)力；區(qū)別在權(quán)力的性質(zhì)和作用結(jié)果、功能和價值原則。威爾遜；馬克斯曼昆（Gregory Mankiw）的解釋是社會能從其稀缺資源中得到最多東西的特性，平等則是經(jīng)濟成果在社 公平與效率的爭論 （人類社會政治和道德問題軸心）.關(guān)于公平與效率的爭論三類觀點： . ——“效率優(yōu)先論” .效率反映真正的公平，政府不能通過干預(yù)實現(xiàn)“結(jié)果均等”，因為這會損壞社會發(fā)展的機制，昀終導(dǎo)致“公平”的虛無化。穆思（John Muth）、羅伯特在此意義上，管的昀少的政府是最好的政府。羅爾斯（John Rawls）為代表的一批人從社會政治哲學(xué)和倫理道德出發(fā)，嚴肅而系統(tǒng)地再次提出了社會正義問題。 。 后發(fā)展國家政府行政職能問題產(chǎn)生 東亞國家和地區(qū)在實踐方面的成功，不僅在于政府據(jù)有廣泛的權(quán)能地位，而且在于這種權(quán)能地位得到了社會的比較普遍的認同和遵從，更在于政府從權(quán)能地位出發(fā)，通過發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行政規(guī)制等合理的方式有效地促進了社會經(jīng)濟的發(fā)展和國民生活水平的提高，并因此喚醒了國民的民族自信心和自豪感它們的經(jīng)驗還證明，經(jīng)濟現(xiàn)代化的過程不可能是純經(jīng)濟的過程，而只能是特定的政治、經(jīng)濟、社會、文化等諸方面因素互動的過程。作為一種公共行政管理方式，行政服務(wù)可以分為直接服務(wù)和間接服務(wù)兩種類型。 ?? 行政預(yù)算即國家預(yù)算，亦稱公共財政預(yù)算，是由政府即國家行政機關(guān)按法定程序編制和提出、由立法機關(guān)評議、審批的國家年度財政收支計劃。 ?? 行政司法則是指行政機關(guān)兼掌一部分審判事務(wù)的行政現(xiàn)象，所涉及的內(nèi)容，主要是一些行政法規(guī)適用、行政機關(guān)熟悉的專業(yè)性、技術(shù)性的糾紛或事件。 ?? ，關(guān)于公共行政的研究也相應(yīng)呈現(xiàn)出了某些后發(fā)展的特征。 第三，行政管理學(xué)與包括自然科學(xué)在內(nèi)的各個科學(xué)相通，都應(yīng)以事實為對象進行實證研究。這一時期提出了行政管理學(xué)的 研究目的、研究對象、理論范疇、管理原則、研究方法等一系列的規(guī)范，基本形成了行政管理學(xué)的學(xué)科體系，使之成為一門領(lǐng)域廣泛深入、內(nèi)容豐富充實、作用獨特卓然的獨立學(xué)科。所以，行政管理學(xué)與社會學(xué)是相互促進、相互支持的現(xiàn)代行政現(xiàn)象與現(xiàn)代行政精神（一）現(xiàn)代行政現(xiàn)象主要表現(xiàn)在三個方面： 1．行政職能擴展。古立克（Luther Gulick）和林達爾古德諾政治與行政的“兩分法” 3. 60年代以后，赫伯特其綜合性的學(xué)科優(yōu)勢有助于彌補技術(shù)專家的不足。前者有賴于后者不斷充實其內(nèi)容，后者則有賴于前者提供維護自身合法權(quán)威