【正文】 第四、依法行政、建設法治政府可以改善政府形象。自中國共產黨十一屆三中全會以來，我們黨和政府堅定不移地不斷把改革開放向更加深入的層面引領，以此推動我國社會主義現(xiàn)代化建設事業(yè)的全面發(fā)展。但我個人認為，這種明確規(guī)定時間限度的做法，毫無疑問乃是一種法治“大躍進”和法治“浮夸風”的表現(xiàn)?？梢哉f，健全的法律程序具有社會安全閥的功能，社會矛盾一旦進入法律程序，就會因程序的各個環(huán)節(jié)的逐一展開而逐漸得到“冷卻”和“降溫”，矛盾各方的怨氣和怒氣也得以釋放，從而在降低其本身的內在壓力的同時也減少了其爆發(fā)而對社會可能造成的破壞與危害。例如，進行訴訟而遭致敗訴的當事者經(jīng)常對判決感到不滿，但因為自己已經(jīng)被給予了充分的機會表達自己的觀點和提出證據(jù)，并且由相信是公正無私的法官進行了慎重地審理，所以對結果的不滿也就失去了客觀的依據(jù)而只能接受。第三、嚴格依法辦事原則。”（杰弗里?賴曼：《憲法、權利和正當性的條件》，載［美］阿蘭?s?羅森鮑姆編：《憲政的哲學之維》（中譯本），生活?讀書?新知三聯(lián)書店2001年版，第177頁。一個政府通過尊重權利表明，它承認法律的真正權威來自于這樣的事實，即對于所有人來說，法律確實代表了正確和公平。這么說是因為，所謂權利，是人和人之間力量上的緊張關系，是相互抑制的關系。這個變革過程實際上早就開始了而可能永遠也不會結束，其基本的變革方式與主題實際上就是從單純的以政治統(tǒng)治為核心的社會“統(tǒng)治”到社會或者國家從社會公共利益出發(fā)的對于社會公共事務的“管理”，再到體現(xiàn)出了作為構成社會之主體的廣大民眾的根本利益指向以及在自治基礎上對于社會的以社會民眾為主體的“治理”，再到體現(xiàn)了社會整體的以人的獨立自主為最大的價值取向的、以法律為核心而展開的規(guī)則化的、制度化的“善治”。法治政府的誠實守信，最為重要的標志就是政府自覺地守法，政府由于其自覺地、一以貫之地遵守法律而在公民的心中所建立起來的誠實守信的人格形象乃是一種制度性的誠實守信形象，這種形象所獲得的公民的自覺認可、認同與尊重，也是最為長久和穩(wěn)定的。合理行政除了強調行政手段和措施與法律規(guī)定的相應的行政目的之間的妥當性之外，實際上也表達了憐恤行政相對人特別是憐恤公民的意思?？傊?，各級政府的各種行政活動與行政行為都必須以民生為本，以公民的具體權利保障和權利救濟為本，不能以政府自身的利益甚至其它的特殊利益集團的利益為思考的首要著眼點。這有幾層意思：（1）各級政府在依法行政過程中，其進行抽象行政行為，也就是進行其權限范圍之類的立法和規(guī)章條例的制定活動，必須首先堅持合憲性原則，不得與憲法相矛盾和相抵觸；（評述2007年4月日國務院《訴訟費用交納辦法》）（2）政府的任何抽象行政行為都必須堅持合法性原則，具體說來就是必須注意不同的法律形式的不同效力，要遵循法律效力等級；（評述河南李惠娟事件、《河南省種子條例》）（3）各級政府的全部活動和行為不僅要在實體內容上遵守法律的實體規(guī)定，而且也要在程序上遵守法律的程序性規(guī)定，做到實體合法與程序合法的統(tǒng)一。同時，各級政府或者政府的各個職能部門在行使其法定職權時必須嚴格按照法律規(guī)定的權限運作，不得越界，同時還必須對由于行政權力本身所具有的基于日常事務管理而自然產生的那種權力擴張和權力濫用的傾向保持相當?shù)木?，嚴格依法行政就可以通過對于既有的制度的遵守而控制和克制權力的這種擴張和濫用的傾向。這構成我國實行依法行政、建設法治政府的國內社會背景。1996年，八屆全國人大四次會議通過的《關于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》，把“依法治國、建設社會主義法制國家”作為國家的治國方針；1997年，中國共產黨第十五次全國代表大會明確提出了“依法治國、建設社會主義法治國家”的基本方略，并把“法制”的制度的“制”改成了治理的“治”；1999年，九屆全國人大第二次會議通過的憲法修正案把“依法治國、建設社會主義法治國家”寫進了憲法之中，使這一治國方略獲得了國家根本大法的保障；為了把這一治國方略真正落實到實處，國務院在1999年以國發(fā)（1999）23號文件的形式發(fā)布了《國務院關于全面推進依法行政的決定》；2004年，國務院又以國發(fā)（2004）10號文件的形式發(fā)布了《全面推進依法行政實施綱要》，明確提出了依法行政、建設法治政府的目標和任務。正是由于在依法行政、建設法治政府的過程中，各級政府以及政府各個職能部門以及具體的政府官員，都具有在法律法規(guī)規(guī)定之下的制度化了的職能與權責擔當，在自己的權責范圍之內又具有法律保障的自由裁量權限，因此，大大減少了因為權力賦予沒有制度化而造成的職能分工模糊、權責規(guī)定不明確因而相互推委、互不負責而使公民權利受到損害和公共事務與公共利益受到損害的情況的發(fā)生。（二）依法行政、建設法治政府的必要性在指出我國依法行政、建設法治政府的時代背景方面的必要性之后，我們還可以從政府本身的角度來分析其必要性，也就是依法行政、建設法治政府對于我國政府工作所可能帶來的直接的好處。而就當代中國的依法行政、建設法治政府而言，這種時代背景基本上由三個方面構成。行政程序法律制度的健全與否是衡量依法行政的重要尺度之一。法治政府還應該是一個誠信政府，政府應該對自己的決策和承諾負責，應該做一個負責任的政府，不能因領導人的更替而隨意改變政策，如果政府因自己的政策變更而給相關公民的利益帶來損害，政府就應該主動、積極地予以補償。陽關是最好的防腐劑，電光是最好的警察，因此，只有政府主動將自己的信息公開了，才能保證行政權力的純潔性和透明性，才能建設一個廉潔的政府。市場經(jīng)濟發(fā)展到今天，它的優(yōu)勢是顯而易見的，之一，它能實現(xiàn)資源的合理配置。2010年8月27日，全國依法行政工作會議全面總結《綱要》實施以來的工作，分析依法行政工作面臨的新情況新問題，就加快推進法治政府建設做了重要部署。但根據(jù)中華人民共和國憲法第五十一條之規(guī)定：中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候,不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利。上半年的時候，雖然我們遭受了天災，但在大災面前，我們團結一心，度過了非常時期，為世界奉獻了一屆“無與倫比”的奧運圣會。（四）加快建設法治政府是政府建設和反腐敗的重要舉措建設法治政府，不斷推進政府工作制度化、規(guī)范化、程序化，這不僅是政府自身建設的重要目標，也是反腐倡廉的重要保障。就像日本發(fā)生地震，我們有的地方搶購食用鹽，后來有關方面出面辟謠才很快平息。三、建設法治政府的基本要求和實踐中的問題分析（一）合法行政。（五）健全行政監(jiān)督體系和問責制度。自中國共產黨十一屆三中全會以來，我們黨和政府堅定不移地不斷把改革開放向更加深入的層面引領，以此推動我國社會主義現(xiàn)代化建設事業(yè)的全面發(fā)展。一個社會能不能保持持久的穩(wěn)定性，能不能真正得到民眾的擁護，最主要的一個方面就是看政府在履行其社會管理職責的同時能不能真正落實其所承擔或者應該承擔的社會責任、政治責任和法律責任，這些責任在現(xiàn)代民主法治社會之中都是以包括憲法在內的法律來具體加以規(guī)定的。在這里，我們所說的法律，包括（1）我國全國人民代表大會制定的憲法和其他基本法律（比如《物權法》和2000年《立法法》），（2）我國全國人民代表大會常務委員會制定的法律（包括決定）（比如1994年的《國家賠償法》），（3）我國中央人民政府即國務院制定的行政法規(guī)（比如1998年的《城市房地產開發(fā)經(jīng)營管理條例》），（4）國務院各個部委制定的行政規(guī)章（比如1998年的《中華人民共和國水上安全監(jiān)督行政處罰規(guī)定》），（5）地方人大及其常委會制定的地方性法規(guī)（比如1998年的《安徽省農村能源建設與管理條例》、《四川省水利工程管理條例》），（6）地方政府制定的地方政府規(guī)章（比如1998年的《山東省城市公共消防設施管理辦法》），（7）我國民族自治地方的人大制定的自治條例和單行條例，（8）國際條約，隨著我國對外開放的發(fā)展特別是我國加入WTo，我國加入的國際條約和與別國締結的國際條約日益增多，在我國實施依法行政、建設法治國家的過程中，這些國際條約也是而且也必須是我國政府行政活動和行政行為尤其是抽象行政行為所依據(jù)的重要法律。尤其是中國加入wto之后，一個直接的現(xiàn)實問題就是我國的法律制度特別是涉及政府行政事務領域的法律制度就決定性地不得不進行大規(guī)模的自我清理與調整，并以wto規(guī)則為路標而轉向?！保ㄞD引辛向陽：《紅墻決策：中國政府機構改革深層起因》，中國經(jīng)濟出版社1998年版，第540頁。這將極大地促使廣大民眾對我們的政府產生高度的親切感和認同感，民眾也將更加擁護和理解政府的各項具體政策，也真心地愿意配合政府的各項政策的落實。只有這樣，中國共產黨才能在全體人民面前樹立起作為執(zhí)政黨的法治楷模和標桿的良好形象，人民也才能真正愿意在黨的領導下努力從事包括法治在內的社會主義現(xiàn)代化建設事業(yè)。對于這幾個方面的概括，很多學者都已經(jīng)做出了詳細的闡釋。依法行政、建設法治政府中的高效，絕對不是簡單的時間上的節(jié)約與快捷，甚至也不單純地是資源消耗的數(shù)量的減少，而是要求行政機關在法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的最長時限范圍之內，在遵循法定程序的前提下，盡可能縮短作出行政行為和行政決定的時間，不能無故而任意地拖拉。國務院《全面推進依法行政實施綱要》規(guī)定為：“行政機關依法履行經(jīng)濟、社會和文化事務管理職責，要由法律、法規(guī)賦予其相應的執(zhí)法手段。政府對于公民權利的保障，體現(xiàn)為我國在依法行政、建設法治政府過程中我們的各級政府不僅必須高度尊重并充分保障公民的“權利”，而且，政府對公民“權利”的尊重和保障還必須是“平等”的、“一視同仁”的給予尊重和保障。）杰弗里?賴曼認為：“尊重和保護人類所享有的基本權利是作為一個正當政府的最主要條件?！瓘氖挛锏男再|來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。英國著名的現(xiàn)代化問題研究專家英格爾斯就曾經(jīng)指出，任何一個國家的社會現(xiàn)代化，盡管都必然要涉及到相應的制度的現(xiàn)代化，但實際上最為關鍵和核心的乃是其社會主體也就是人的現(xiàn)代化，而人的現(xiàn)代化又不在于外在的物質性的與顯性因素的所謂現(xiàn)代化而恰恰在于人的內在的精神也就是人的意識的現(xiàn)代化。換一句說法就是，合理的法律程序是，而且也應當是，法律適用的所有結論成立的基本前提。谷口安平教授認為：“實現(xiàn)實體法內容的方法歸根結底是由程序法所規(guī)定的訴訟過程，實際上程序法對這個過程進行的調整結果總會歸結到實體法上去。在依法行政、建設法治政府過程中，實際上絕對不是要用法律法規(guī)等制度來“治民”管老百姓，而恰恰是要用法律法規(guī)等制度來“治官”的。隨著世界經(jīng)濟在全球范圍內的更大規(guī)模、更深層次、更為多樣的復雜的彼此聯(lián)系和相互纏繞，經(jīng)濟全球化已經(jīng)不再是一個猜測或者預測而是切切實實的真實的事實與現(xiàn)象了。同時，各級政府或者政府的各個職能部門在行使其法定職權時必須嚴格按照法律規(guī)定的權限運作，不得越界，同時還必須對由于行政權力本身所具有的基于日常事務管理而自然產生的那種權力擴張和權力濫用的傾向保持相當?shù)木?，嚴格依法行政就可以通過對于既有的制度的遵守而控制和克制權力的這種擴張和濫用的傾向。這有幾層意思：（1）各級政府在依法行政過程中，其進行抽象行政行為，也就是進行其權限范圍之類的立法和規(guī)章條例的制定活動，必須首先堅持合憲性原則，不得與憲法相矛盾和相抵觸；（評述2007年4月日國務院《訴訟費用交納辦法》）（2）政府的任何抽象行政行為都必須堅持合法性原。一個社會能不能保持持久的穩(wěn)定性，能不能真正得到民眾的擁護，最主要的一個方面就是看政府在履行其社會管理職責的同時能不能真正落實其所承擔或者應該承擔的社會責任、政治責任和法律責任，這些責任在現(xiàn)代民主法治社會之中都是以包括憲法在內的法律來具體加以規(guī)定的。而就當代中國的依法行政、建設法治政府而言，這種時代背景基本上由三個方面構成。在以前對于法治建設中的法律監(jiān)督的認識和理解中，長期以來我國始終存在著一個嚴重的理論與實踐誤區(qū)或者說錯誤的認識和觀念，那就是把人民群眾的日常行為也毫無例外地納入法律監(jiān)督的范圍之內?！保ǎ勖溃菟沟俜?l?埃爾金、卡羅爾?愛德華?索烏坦編：《新憲政論》（中譯本），生活?讀書?新知三聯(lián)書店1997年版，第104頁。這種制度安排的重心恰好在于程序規(guī)則和制度的設計，即為社會公共權力的運作設定合理的法律程序，一方面防止社會公共權力的恣意擴張及非法專橫行使；另一方面又為社會公共權力的正當行使提供基本的保障，也就是排除權力正當行使的各種障礙；在此基礎上，同時為公民的基本權利和自由提供以程序為核心內容的制度化保障。對此，我僅提出如下具體的方向性措施：第一、全面提高政府官員的法律意識。），法國著名思想家孟德斯鳩也說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。當下，憲政事實上已成為保護個人權利的同義語，而且保護個人權利業(yè)已成為我們憲法法理學中的最為主要的部分。這就是：第一、充分保障我國公民的權利。政府所擁有的通過從事行政活動所體現(xiàn)出來的權力即行政權，也就是政府及其部門因為表面上居于所有的公民、法人或者一般社會團體之上的社會政治地位而對他人、對社會資源配置進行特殊影響、控制和支配的力量，同時又是基于這種地位而對整個社會進行日常管理的權力，這種因政府及其部門的“職位”而生的“權力”就是政府的“職權”。第四、高效便民。只有這樣的理性改良，我國依法行政、建設法治政府的努力才有可能真正取得實際的長遠效果并形成制度化的實踐框架。這一方面是因為從歷史和現(xiàn)實來看中國共產黨都始終是我國社會主義建設事業(yè)的領導者，也是在我國凝聚民心、保持全社會在實踐中的思想統(tǒng)一和行動統(tǒng)一的關鍵；另一方面，作為執(zhí)政黨的中國共產黨對于我國依法行政、建設法治政府的領導，是保障我國社會在政治、經(jīng)濟和社會方面長期穩(wěn)定的關鍵，法治建設不是去破壞而是去建設，因此它所需要的是一個相對和平、安定、理性的國內和國際環(huán)境，就這樣的國內環(huán)境的建立和保障而言，黨的領導是關鍵。第四、依法行政、建設法治政府可以改善政府形象。美國政治學家查爾斯?林德布洛姆曾經(jīng)指出：“權威關系是支撐政府的基石。隨著世界經(jīng)濟在全球范圍內的更大規(guī)模、更深層次、更為多樣的復雜的彼此聯(lián)系和相互纏繞，經(jīng)濟全球化已經(jīng)不再是一個猜測或者預測而是切切實實的真實的事實與現(xiàn)象了。法治政府，就是始終堅守和服從法律的統(tǒng)治即法律至上原則的政府，也就是政府的全部活動和行為都始終依據(jù)法律而展開并符合法律的實質和程序要求。通過依法行政而形成的權威由于是把執(zhí)政黨和政府領導人的意志通過法律、法規(guī)和規(guī)章等進行制度轉換而依靠制度的運作而不是依靠領導人的主觀意志來形成的權