【正文】 府官員，都具有在法律法規(guī)規(guī)定之下的制度化了的職能與權責擔當，在自己的權責范圍之內(nèi)又具有法律保障的自由裁量權限，因此，大大減少了因為權力賦予沒有制度化而造成的職能分工模糊、權責規(guī)定不明確因而相互推委、互不負責而使公民權利受到損害和公共事務與公共利益受到損害的情況的發(fā)生。這將極大地促使廣大民眾對我們的政府產(chǎn)生高度的親切感和認同感，民眾也將更加擁護和理解政府的各項具體政策，也真心地愿意配合政府的各項政策的落實。在我看來，法治政府的基本標志就在于：第一、政府的全部活動和行為必須依據(jù)法律而展開。三、依法行政的基本原則和基本要求我國是一個具有長久的專制主義傳統(tǒng)的國家，而且現(xiàn)實情況又是人口眾多、國情復雜，沒有任何民主、法治和憲政傳統(tǒng)；同時，從國家現(xiàn)代化的角度來看，我國是一個后發(fā)國家，從全球化的現(xiàn)實來看，在時間上我國又絕對沒有像西方社會那樣通過長期的自然的逐步進化而進行法治建設的任何可能性。1996年，八屆全國人大四次會議通過的《關于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》，把“依法治國、建設社會主義法制國家”作為國家的治國方針；1997年，中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會明確提出了“依法治國、建設社會主義法治國家”的基本方略，并把“法制”的制度的“制”改成了治理的“治”；1999年，九屆全國人大第二次會議通過的憲法修正案把“依法治國、建設社會主義法治國家”寫進了憲法之中，使這一治國方略獲得了國家根本大法的保障；為了把這一治國方略真正落實到實處，國務院在1999年以國發(fā)（1999）23號文件的形式發(fā)布了《國務院關于全面推進依法行政的決定》；2004年，國務院又以國發(fā)（2004）10號文件的形式發(fā)布了《全面推進依法行政實施綱要》，明確提出了依法行政、建設法治政府的目標和任務。（一）依法行政、建設法治政府的時代背景實際上，依法行政、建設法治政府的時代背景，本身也就是依法行政、建設法治政府的原因，當然也就是其必要性。于是，一國內(nèi)部的幾乎全部領域的各種事務都毫無例外地受到了全球化的影響。這是我國實行依法行政、建設法治政府的國際大背景。這構成我國實行依法行政、建設法治政府的國內(nèi)社會背景。這是當代中國實施依法行政、建設法治政府的法律實踐背景。權威對政府之要緊如同交換對市場制度之要緊一樣。通過依法行政而形成的權威由于是把執(zhí)政黨和政府領導人的意志通過法律、法規(guī)和規(guī)章等進行制度轉換而依靠制度的運作而不是依靠領導人的主觀意志來形成的權威，這種權威的建立過程也就是依法行政的過程，它使政府權力本身的合法性得以充分體現(xiàn)，也使政府能力得到極大的提升，真正能夠做到政府政令貫徹通暢、令行禁止，從而能夠最大限度地消解上有政策、下有對稱之類的政府能力弱化和權威不足的問題，同時也能夠使政府政策保持相對的穩(wěn)定性和連續(xù)性，不至于朝令夕改、反復無常。同時，各級政府或者政府的各個職能部門在行使其法定職權時必須嚴格按照法律規(guī)定的權限運作，不得越界，同時還必須對由于行政權力本身所具有的基于日常事務管理而自然產(chǎn)生的那種權力擴張和權力濫用的傾向保持相當?shù)木?，嚴格依法行政就可以通過對于既有的制度的遵守而控制和克制權力的這種擴張和濫用的傾向。第三、依法行政、建設法治政府可以提高行政效率。通過實行依法行政、建設法治政府，政府自身深刻認識了行政權力的擴張本性和受到濫用的可能性，因而理解并通過制度設計對其加以限制的必要性，明確了行政權力的根本性指向以及政府的根本性的責任在于對公民權利的日常生活事務的行政保障；同時，實行依法治國、建設法治國家，政府的責任更明確了，政府也獲得了更大的和更穩(wěn)定的權威，行政效率也得到了極大的提高，而且這些明顯的優(yōu)勢又是有法律制度給予保障而不是暫時的現(xiàn)象。法治政府，就是始終堅守和服從法律的統(tǒng)治即法律至上原則的政府，也就是政府的全部活動和行為都始終依據(jù)法律而展開并符合法律的實質和程序要求。這有幾層意思：（1）各級政府在依法行政過程中，其進行抽象行政行為，也就是進行其權限范圍之類的立法和規(guī)章條例的制定活動，必須首先堅持合憲性原則，不得與憲法相矛盾和相抵觸；（評述2007年4月日國務院《訴訟費用交納辦法》）（2）政府的任何抽象行政行為都必須堅持合法性原則，具體說來就是必須注意不同的法律形式的不同效力，要遵循法律效力等級；（評述河南李惠娟事件、《河南省種子條例》）（3）各級政府的全部活動和行為不僅要在實體內(nèi)容上遵守法律的實體規(guī)定，而且也要在程序上遵守法律的程序性規(guī)定，做到實體合法與程序合法的統(tǒng)一。（一）依法行政的基本原則第一、必須堅持黨的領導的原則。當然，堅持黨的領導，同時也需要作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨要改善其領導方式和執(zhí)政方式，這就是要根據(jù)法律、依靠法律、按照法律特別是憲法和基本法律來執(zhí)政和領導，也就是黨的章程所說的作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨必須在憲法和法律的范圍之內(nèi)活動。同時，法制統(tǒng)一原則還要求我國各級政府的所有活動和行為必須符合我國法律的效力等級層次，必須把部門利益和地方利益等本位利益置于國家和地方的整體的公共利益之下而不能居于其上?？傊?，各級政府的各種行政活動與行政行為都必須以民生為本，以公民的具體權利保障和權利救濟為本，不能以政府自身的利益甚至其它的特殊利益集團的利益為思考的首要著眼點。從西方法治發(fā)達國家的具體情況來看，其包括行政法治或者說法治政府在內(nèi)的整個法治建設都是經(jīng)過了相當長時間的不斷的摸索，在反復試錯并糾正錯誤也就是在實踐的經(jīng)驗教訓的不斷總結提升之中前進和成熟的，尤其是西方社會具有長久歷史的社會自治的基礎，社會民眾的公民意識相當成熟而強烈。（二）依法行政的基本要求國務院在所發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》文件中，把依法行政的基本要求歸納為六個方面，即“合法行政”、“合理行政”、“程序正當”、“高效便民”、“誠實守信”、“權責統(tǒng)一”。它要求，一方面，行政執(zhí)法的主體必須是合法主體，也就是說，行政執(zhí)法主體無論是組織、機構或者個人都必須根據(jù)或者依據(jù)明確的法律而組建或者取得合法的行使具體行政管理與行政執(zhí)法權力的資格的授權，同時，政府及其行政部門也必須依據(jù)相關的法律來授權公民個人行使行政管理與行政執(zhí)法的權力資格，不得圖省事靠部門長官和領導的個人意志隨意進行授權；另一方面，政府及其部門的所有行政管理和行政執(zhí)法活動都必須在法律明確規(guī)定即法律明確授權的法定職權的范圍之內(nèi)，不得超越法律明確規(guī)定的法定權限。合理行政除了強調行政手段和措施與法律規(guī)定的相應的行政目的之間的妥當性之外，實際上也表達了憐恤行政相對人特別是憐恤公民的意思。國務院《全面推進依法行政實施綱要》規(guī)定：“行政機關實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業(yè)秘密、個人隱私的外，應當公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見；要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權。這里的高效不是純粹的經(jīng)濟學的概念，它所指的是行政活動與行政行為的制度效率，也就是行政活動與行政行為必須嚴格按照相關法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定時限及時地作出具體的行政行為與行政決定，客觀上要超越法定時限作出行政決定的必須依照相關的法律規(guī)定按照法定程序報批。第五、誠實守信。法治政府的誠實守信，最為重要的標志就是政府自覺地守法，政府由于其自覺地、一以貫之地遵守法律而在公民的心中所建立起來的誠實守信的人格形象乃是一種制度性的誠實守信形象，這種形象所獲得的公民的自覺認可、認同與尊重，也是最為長久和穩(wěn)定的?！睙o論出于何種目的考慮，政府及其部門故意隱瞞或歪曲客觀事實、虛構或捏造事實，不僅僅是政府不誠實守信的表現(xiàn)，更為重要的是這種情況是政府及其領導人或者官員自身自我貶損其誠實守信的道德人格與品質，也是在離間自己和人民、損害政府及其官員在人民心目中的道德形象與社會形象，造成政府與人民之間的利益與感情對立，其社會后果極其嚴重。但同時，在現(xiàn)代社會，這種“職權”本身就是由憲法和法律來賦予的，于是，一方面政府及其部門對經(jīng)濟、社會、文化等各項社會事務進行管理，是其不可推脫的法定義務和責任；另一方面政府及其部門在行使其“職權”即對社會、經(jīng)濟、文化等事務進行管理，必須依照法律的實體規(guī)定和程序規(guī)定進行，政府及其部門不履行相應的法定義務、違法地去“執(zhí)法”、濫用這種權力，就必須承擔相應的法律責任，給他人造成損失的必須承擔行政賠償責任?！彼?、如何堅持依法行政、進行法治政府建設在我國推行依法行政、建設法治政府，是一項相當重要、艱巨而長期的工作，絕對不可能一蹴而就，但是準確地認識和理解在我國現(xiàn)實背景之下和已有的歷史沉淀之中來進行依法行政、建設法治政府工作的目標、核心內(nèi)容，以及在具體操作中的具有方向性的具體措施，對于我國堅持依法行政、建設法治政府的實踐具有非常重要的理論與實踐意義。這個變革過程實際上早就開始了而可能永遠也不會結束，其基本的變革方式與主題實際上就是從單純的以政治統(tǒng)治為核心的社會“統(tǒng)治”到社會或者國家從社會公共利益出發(fā)的對于社會公共事務的“管理”，再到體現(xiàn)出了作為構成社會之主體的廣大民眾的根本利益指向以及在自治基礎上對于社會的以社會民眾為主體的“治理”，再到體現(xiàn)了社會整體的以人的獨立自主為最大的價值取向的、以法律為核心而展開的規(guī)則化的、制度化的“善治”。在我國政府對于日常行政事務的處置中全面地引進法制和實行法治，也就是全面推行依法治國、建設法治國家，實際也就是從一個側面即政府事務的法制化與法治實踐的角度，對于社會主義法治國家建設的一種有力的推動。充分保障公民的權利乃是民主社會中的任何政府都必須承擔并著力加以完成的重大的現(xiàn)實任務。國家和人民的關系，自不待言是以國家的權力作為媒介的關系。這么說是因為，所謂權利，是人和人之間力量上的緊張關系，是相互抑制的關系?！保ǎ廴眨荽◢u武宜：《現(xiàn)代化與法》（中譯本），中國政法大學出版社1994年版，第93頁?！保ǎ勖溃?路易斯?亨金：《憲政?民主?對外事務》（中譯本），生活?讀書?新知三聯(lián)書店1996年版，第136頁。這解釋了為什么要把合法政府理解為，它是不斷有效地監(jiān)督承諾基本權利的充分性的政府。一個政府通過尊重權利表明，它承認法律的真正權威來自于這樣的事實，即對于所有人來說，法律確實代表了正確和公平。）第二、合理限制政府權力。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。我們在當前國際與國內(nèi)現(xiàn)實背景之下進行依法治國、建設法治政府，必須充分吸收這些政治文明的成果，我國各級政府必須以高度理性的方式來對待并行使權力，必須深刻理解公權力的內(nèi)在擴張性質，理智地認同對公權力進行限制和約束的必要性，并自覺地遵守法律為公權力所劃定的界限、遵守法律對公權力及其行使所賦加的約束條件?！保ń芨ダ?賴曼：《憲法、權利和正當性的條件》，載［美］阿蘭?s?羅森鮑姆編：《憲政的哲學之維》（中譯本），生活?讀書?新知三聯(lián)書店2001年版，第177頁。……與此同時，關于法治的概念已經(jīng)提出一個政府必須通過它與外部的標準和規(guī)范相適應來證明它的合法性?，F(xiàn)代法律意識構成了一個充分社會化的人的精神存在的主要部分，也是一個合格的現(xiàn)代社會中的主體或者公民的核心元素。第二、改善政府立法工作。第三、嚴格依法辦事原則。在法治的背景當中，在依法治國、建設法治政府的事業(yè)中，合理的法律程序（也就是所謂的“正當程序”）具有多方面的超過實體法律規(guī)定及其具體法律結果的積極意義。其次，合理的法律程序可以產(chǎn)生、維持、甚至強化優(yōu)良的法律的公信力，使其在提供“理由”的論辯中的說服力得到增強。于是，法律權威問題就轉換為公正問題，而這一問題的解決又是由正當?shù)某绦騺肀ＷC的，所以，法律的權威性也就是程序的正義性與程序的合理性。例如，進行訴訟而遭致敗訴的當事者經(jīng)常對判決感到不滿，但因為自己已經(jīng)被給予了充分的機會表達自己的觀點和提出證據(jù)，并且由相信是公正無私的法官進行了慎重地審理，所以對結果的不滿也就失去了客觀的依據(jù)而只能接受。如果法院在制度性的正當程序方面得到了公眾的信賴，自己的決定也就獲得了極大的權威。）再次，合理的法律程序不僅可以充分保障實體法律規(guī)定的現(xiàn)實實現(xiàn)，而且，通過合理的法律程序而獲得程序正義的同時，也使實體正義或者實質正義能夠最大限度地達到。實體法上所規(guī)定的權利義務如果不經(jīng)過具體的判決就只不過是一種主張或‘權利義務的假象’，只是在一定程序過程產(chǎn)生出來的確定性判決中，權利義務才得以實現(xiàn)真正意義上的實體化或實定化?？梢哉f，健全的法律程序具有社會安全閥的功能，社會矛盾一旦進入法律程序，就會因程序的各個環(huán)節(jié)的逐一展開而逐漸得到“冷卻”和“降溫”，矛盾各方的怨氣和怒氣也得以釋放，從而在降低其本身的內(nèi)在壓力的同時也減少了其爆發(fā)而對社會可能造成的破壞與危害。第六、強化權力制約、權力監(jiān)督。這實際上是非常錯誤的。在我國所處的全球化的現(xiàn)實背景之下，依法行政、建設法治政府的任務確實已經(jīng)非常緊迫而刻不容緩了，任務也相當?shù)仄D巨。但我個人認為，這種明確規(guī)定時間限度的做法，毫無疑問乃是一種法治“大躍進”和法治“浮夸風”的表現(xiàn)。一、依法行政、建設法治政府的必要性 當代中國強調依法行政、大力推進法治政府建設，既是對于我國社會主義現(xiàn)代化建設和民主法治建設的經(jīng)驗總結的結果，又是對于我國的現(xiàn)代化建設和民主法治建設所處的時代背景所反映的時代精神的考量，同時還是對于我國社會主義現(xiàn)代化與民主法治建設的未來前景的把握。第一、全球化的現(xiàn)實影響。同時，也是在這種全球化的現(xiàn)實影響之下，包括聯(lián)合國在內(nèi)的國際組織也向全世界各個國家提出了國家或者政府治理方式（所謂的“治道”）的變革的倡議，也就是從“治理”到“善治”。自中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會以來，我們黨和政府堅定不移地不斷把改革開放向更加深入的層面引領，以此推動我國社會主義現(xiàn)代化建設事業(yè)的全面發(fā)展。分為三種類型，即傳統(tǒng)型權威、魅力型權威和法理型權威，法理型權威作為把政治權力的合法性建立在法律制度之上依靠法律來確立和維系的權威，乃是現(xiàn)代社會尤其是現(xiàn)代民主社會的政府權威建立和維持的常規(guī)形式，這種法理型權威在日常政治統(tǒng)治和行政活動中的直接的現(xiàn)實體現(xiàn)就是依法行政。這首先要求法律對于各級政府之間尤其是中央政府和地方政府之間、以及各級政府內(nèi)部各個職能部門之間權限劃分清晰、責任明確、而且這種權力制度結構保持相對的穩(wěn)定。這樣，一方面便于落實相關的職責擔當與任務分配，另一方面在出現(xiàn)了濫用職權或者怠惰行為的時候也便于分清具體的責任人，便于政府規(guī)范化和法制化管理。第四、依法行政、建設法治政府可以改善政府形象。二、法治政府的基本標志 法治的實質和核心乃是法律的統(tǒng)治，這幾乎是全球性的