【正文】 行政機(jī)關(guān)運(yùn)用自由裁量權(quán)作出的某項(xiàng)行政決定，如果是根據(jù)不相關(guān)的因素作出的，或者是因?yàn)闆](méi)有考慮而必須應(yīng)當(dāng)考慮的相關(guān)的因素作出的，該種自由裁量的行使則成為一項(xiàng)違法的決定。（2）自由裁量權(quán)是行政主體對(duì)法律規(guī)范的適用具有較大選擇、裁量的余地。從理論上講,依法行政要求行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)必須有法律依據(jù)。由此可見(jiàn)，法院對(duì)自由裁量行為司法審查的界限就在于該行為是否違法。4．加強(qiáng)司法控制自由裁量權(quán)的授予不是允許行政機(jī)關(guān)及其工作人員把它作為獨(dú)斷專(zhuān)橫的庇護(hù)傘，因此應(yīng)對(duì)其實(shí)行有效的控制。應(yīng)盡快進(jìn)行政治體制改革，把重復(fù)設(shè)臵的機(jī)構(gòu)和無(wú)所事事的冗員堅(jiān)決精簡(jiǎn)，使執(zhí)法部門(mén)分工明確，職責(zé)清晰，人員精千，方能有效依法行政，防止自由裁量權(quán)的濫用，提高執(zhí)法水平。韋德．行政法［M］．北京：中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1997。這里的合理和公正已不是一般意義上的合理和公正，而是通過(guò)法律形式固定下來(lái)的合理和公正，即注入了國(guó)家意 7 志的、成為法定的合理和公正?！雹谟捎谛姓黧w的主觀能動(dòng)性以及人性的弱點(diǎn)，行政執(zhí)法人員為了某些私欲，將“公權(quán)”當(dāng)做“私權(quán)”來(lái)用，將手中的自由裁量權(quán)視為任意裁量權(quán)?！白杂伞笔切姓?zhí)法裁量權(quán)與生俱來(lái)的，我們無(wú)法消滅它，我們最需要自由裁量，而它又最容易滑向自由無(wú)度，我們只能在窮其心志的平衡過(guò)程中尋找最佳途徑。我官作得越大，你錢(qián)賺的原多”。而由于行政工作的特殊性，立法機(jī)關(guān)不可能制定出詳細(xì)周密的法律來(lái)滿(mǎn)足行政對(duì)社會(huì)各個(gè)方面的管理全部需要，所以就需要有行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的存在，給行政機(jī)關(guān)留下自由活動(dòng)的空間，使其靈活機(jī)動(dòng)行事，讓其所作出的決定能更好的適應(yīng)客觀實(shí)際情況的變化。所以，行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的存在不僅是合理的而且也是必須的，其必要性主要有以下幾點(diǎn)：（一）行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的存在是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要行政執(zhí)法的根本目的是維護(hù)社會(huì)秩序，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航。本文就行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)的行使進(jìn)行論證，分析濫用自由裁量權(quán)的原因及表現(xiàn)形式，并提出正確把握自由裁量權(quán)所應(yīng)注意的問(wèn)題，以推動(dòng)我國(guó)行政執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)。其次，正確行使稅務(wù)行政自由裁量權(quán)可以對(duì)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)起到保障作用。二是開(kāi)展執(zhí)法能力建設(shè)，通過(guò)法制教育，培養(yǎng)法律意識(shí)，大力提高稅務(wù)人員法律素養(yǎng)，從立法的目的、背景、指導(dǎo)思想等方面對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行更深層次的學(xué)習(xí)和理解，使自由裁量行為與立法意圖保持一致。稅務(wù)執(zhí)法責(zé)任制是依法治國(guó)，依法治稅的重要組成部分，對(duì)治理和限制稅務(wù)行政自由裁量有一定作用。但在實(shí)踐中，由于稅務(wù)行政執(zhí)法專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性因素很強(qiáng)，許多涉稅案件案情復(fù)雜，司法機(jī)關(guān)對(duì)于稅務(wù)案件的事實(shí)和法律適用也無(wú)法正確把握，因此對(duì)自由裁量的司法救濟(jì)，也多流于形式。從幅度方面來(lái)說(shuō)，可供裁量的空間也太大。稅務(wù)機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)的過(guò)程中，對(duì)行政相對(duì)人的行為性質(zhì)或者情節(jié)輕重進(jìn)行認(rèn)定，由稅務(wù)機(jī)關(guān)依據(jù)具體情況自由裁定的權(quán)力。立法部門(mén)和司法機(jī)關(guān)不能不尊重事實(shí)，給予行政機(jī)關(guān)解決新問(wèn)題的手段自由裁量權(quán)。從我國(guó)當(dāng)前的稅務(wù)執(zhí)法來(lái)看，稅務(wù)機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)存在的主要問(wèn)題是濫用自由裁量權(quán)，不能合理、公正和公平地運(yùn)用自由裁量權(quán)，擾亂了稅務(wù)征管秩序，損害了稅法的權(quán)成。基準(zhǔn)是原則，實(shí)踐中具體事件有其復(fù)雜性、特殊性，稅務(wù)機(jī)關(guān)若生搬硬套地執(zhí)行基準(zhǔn)可能造成新的執(zhí)法不公，因此建立并完善報(bào)備制度十分必要，即稅務(wù)機(jī)關(guān)低于、高于基準(zhǔn)規(guī)定或者頂格處罰的，必須向上一級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)告?zhèn)浒?。但是在稅?wù)行政執(zhí)法過(guò)程中，部分執(zhí)法人員違背法律法規(guī)授予自由裁量權(quán)的目的，利用自由裁量權(quán)的“彈性空間”，使具體稅收?qǐng)?zhí)法行為背離所適用的法律、法規(guī)的初衷，導(dǎo)致自由裁量權(quán)適用不當(dāng)，造成情節(jié)認(rèn)定不準(zhǔn)確，行政處罰顯失公正的問(wèn)題。(二)、可供裁量的空間過(guò)大。即行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為，不僅要依法而行，有法律的依據(jù)，還應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正、合理的原則；行使行政自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)的目的，所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)?！贬槍?duì)這種只有上限的情況，建議將處罰金額分成三檔分別處理：即第一檔為稅款流失在1萬(wàn)元以下的，處1000元以下的罰款；第二檔為稅款流失在1萬(wàn)元至5萬(wàn)元的，處1000元以上5000元以下的罰款；第三檔為稅款流失在5萬(wàn)元以上的，處5000元以上5萬(wàn)元以下罰款?！奔醇{稅評(píng)估不是一種稅務(wù)行政執(zhí)法行為，只是稅務(wù)機(jī)關(guān)一個(gè)內(nèi)部工作管理規(guī)定，是稅務(wù)機(jī)關(guān)的一種內(nèi)部審計(jì)行為。如納稅人未按照規(guī)定期限申報(bào)辦理稅務(wù)登記的，根據(jù)《征管法》第六十條規(guī)定稅務(wù)機(jī)關(guān)可以處二千元以下罰款。但在實(shí)際過(guò)程中，自由裁量權(quán)如果得不到有效控制,就極易被濫用、滋生腐敗。如《征管法》第73條規(guī)定：“對(duì)開(kāi)戶(hù)銀行拒絕執(zhí)行稅務(wù)機(jī)關(guān)作出的凍結(jié)稅款決 1定的，造成稅款流失的，稅務(wù)機(jī)關(guān)可依法對(duì)其處10萬(wàn)元以上50萬(wàn)元以下的罰款。如某稅務(wù)局2009年共受理納稅人減免稅申請(qǐng)43戶(hù)，符合《減免稅管理辦法》規(guī)定期限內(nèi)作出減免稅批復(fù)的僅有21戶(hù)，%,有超過(guò)一半的申請(qǐng)沒(méi)有及時(shí)審核作出批復(fù)?！掇k法》第十三條規(guī)定：“制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況劃分裁量階次，裁量階次一般不得少于3個(gè)。參考指導(dǎo)性案例作出的行政處罰，在處罰的種類(lèi)、幅度以及程序等方面與指導(dǎo)性案例一致或基本一致，實(shí)現(xiàn)同案同罰。作為我國(guó)稅收征收管理基本法律的《稅收征管法》，共六章九十四條，除“總則”和“附則”外，另有四章。因此，也只能由稅務(wù)執(zhí)法人員憑經(jīng)驗(yàn)、憑理解自由裁量認(rèn)定。三要完善信息公開(kāi)制度，凡涉及納稅人的權(quán)利義務(wù)的，除法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)該保密的，都要向社會(huì)公開(kāi)，依法允許查閱，加大外部監(jiān)督的力度。從控制的措施來(lái)說(shuō)，應(yīng)建立、健全監(jiān)督體系網(wǎng)絡(luò)，重點(diǎn)是要加強(qiáng)立法控制、內(nèi)部控制和外部監(jiān)督控制。另一類(lèi)是以偷、欠稅款為標(biāo)準(zhǔn)。從廣度方面來(lái)說(shuō)，稅務(wù)自由裁量權(quán)貫穿于整個(gè)稅務(wù)征收管理過(guò)程。由于上下級(jí)機(jī)關(guān)之間存在著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，在不違反法律規(guī)定的情況下，納稅人對(duì)于自由裁量的行政救濟(jì)很難實(shí)現(xiàn)。立法部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)稅務(wù)立法的解釋?zhuān)?guī)范抽象行政行為，盡量減少裁量空間，從源頭上加以控制，使稅法規(guī)則更為具體化、明確化。3．加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)行政自由裁量權(quán)的行使依賴(lài)于行政主體主觀能動(dòng)性的發(fā)揮，行政主體的意志因素和能力因素在行使自由裁量權(quán)的過(guò)程中起著很大的作用。也就是說(shuō)，它應(yīng)是社會(huì)各方面的利益關(guān)系得到妥善協(xié)調(diào)，人民內(nèi)部矛盾和其他社會(huì)矛盾得到正確處理，社會(huì)公平和正義得到切實(shí)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)的社會(huì)。[8]王名揚(yáng).《美國(guó)行政法》，中國(guó)法律出版社1996年版.第四篇：淺議行政執(zhí)法中的自由裁量權(quán)淺議行政執(zhí)法中的自由裁量權(quán)實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的關(guān)鍵是要依法行政，而行政執(zhí)法是依法行政的一個(gè)重要環(huán)節(jié)?！弊杂刹昧繖?quán)的濫用是因?yàn)閾碛凶杂刹昧繖?quán)的行政執(zhí)法者在某種情況下所作出的裁量并不是依據(jù)對(duì)事實(shí)的合理判斷，而是摻入了個(gè)人感情。這種人治源于法律的授權(quán)而不是對(duì)法律的破壞，是法治的一個(gè)補(bǔ)充形式。各個(gè)利益主體希望盡一切方式追逐資源，但社會(huì)資源是有限的。因此 “當(dāng)行政行為人濫用自由裁量權(quán)時(shí)，我們無(wú)法對(duì)其糾正，①原因是他們并未超越法律字面規(guī)定的權(quán)限”。權(quán)力并不等于真理和良知，掌握權(quán)力的人，并不必然具有超人的智慧，面對(duì)自我利益的事，總不免要在一定程度上傾于自我利益的保護(hù)，他們的性格特點(diǎn)和政治表現(xiàn)會(huì)直接影響到民眾的信任。行政處罰因超越合理性而顯失公正所謂顯失公正是指行政處罰的實(shí)施明顯違反了公正、合理的原則，表現(xiàn)出明顯不適當(dāng)、不合理。從行政管理的實(shí)質(zhì)看，最終目的是要?jiǎng)?chuàng)造良好的社會(huì)秩序，保障社會(huì)成員合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。其內(nèi)容主要有，根據(jù)過(guò)罰相當(dāng)原則并結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治安實(shí)際情況，將法律規(guī)定的行政處罰自由裁量空間理性分割為若干裁量格次，確保處罰種類(lèi)、量罰幅度與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度相當(dāng)；重點(diǎn)在于防止輕錯(cuò)重罰、重錯(cuò)輕罰，明確規(guī)定了對(duì)違法行為人 9 處以勞教、拘留的違法行為所達(dá)到的程度和具備的嚴(yán)重情節(jié)，對(duì)輕微違法行為不能處以較高數(shù)額罰款，防止執(zhí)法受利益驅(qū)動(dòng)。由于我國(guó)還沒(méi)有制定出統(tǒng)一的《行政程序法》,這使得我國(guó)的行政程序不統(tǒng)一,很多重要的執(zhí)法領(lǐng)域尚缺乏程序規(guī)范,使得行政行為人根本不重視行政程序。法院之所以可以審查行政機(jī)關(guān)的行政自由裁量行為，就是因?yàn)樵撔袨槭チ俗杂刹昧啃袨楸旧淼男再|(zhì)而轉(zhuǎn)化成為違法行為。通過(guò)學(xué)習(xí)法律知識(shí)、管理知識(shí)、專(zhuān)業(yè)知識(shí)及執(zhí)法技術(shù)，使執(zhí)法人員素質(zhì)得到全面提升，使之在行使自由裁量權(quán)時(shí)能夠正確選擇行為程序，準(zhǔn)確認(rèn)定事實(shí)要件，適當(dāng)掌握?qǐng)?zhí)法幅度，熟練依據(jù)法律法規(guī)作出公正、合理的行政行為，保證行政執(zhí)法的高質(zhì)量。從立法技術(shù)上看,有限的法律只能做出一些較原則的規(guī)定,做出可供選擇的措施和上下活動(dòng)的幅度。主觀濫用可以概括為以下四種情況：一是違反比例性、適度性和必要性原則。主觀濫用具有一定的隱蔽性，不易被人們發(fā)覺(jué)，所以應(yīng)該在主觀濫用方面下力氣預(yù)防。行政自由裁量權(quán)是行政主體履行職能所必需的，自由裁量權(quán)的合理存在并不意味著這種權(quán)力能被合理地運(yùn)用。行政自由裁量權(quán)是行政權(quán)力的重要組成部分,是行政主體基于行政目的,就職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng),在法律、法規(guī)的范圍和幅度內(nèi)做出具體行政行為的自行決定權(quán),即對(duì)行為范圍、方式、種類(lèi)、時(shí)限等的選擇權(quán)。5．提高執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)① 龔祥瑞．比較憲法與行政法［M］．北京：法律出版社，1985。一種觀點(diǎn)認(rèn)為以合理性原則為標(biāo)準(zhǔn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為以合法性原則為標(biāo)準(zhǔn)。政府的職能是進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)管理，不是去當(dāng)經(jīng)濟(jì)實(shí)體的小老板、董事長(zhǎng)。正確行使行政自由裁量權(quán)需采取的五項(xiàng)措施是： 1．加強(qiáng)立法控制從行政法律規(guī)范的內(nèi)容上說(shuō)，在立法時(shí)，就應(yīng)對(duì)自由裁量權(quán)的法定幅度、運(yùn)用的范圍、事實(shí)要件的確定標(biāo)準(zhǔn)等做科學(xué)的規(guī)定，盡量縮小范圍，明確標(biāo)準(zhǔn)，防止彈性太大，操作起來(lái)不易適度把握。但從保護(hù)公共利益出發(fā)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)積極主動(dòng)地去履行職責(zé)，如由于行政機(jī)關(guān)對(duì)一些錄像、網(wǎng)吧以及娛樂(lè)場(chǎng)所等公共場(chǎng)所疏于管理，致使許多人特別是一些青少年在這些場(chǎng)所接觸了不健康的內(nèi)容，造成十分嚴(yán)重的危害后果。雖然行政執(zhí)法中不乏道德崇高者，但這些也絕非危言聳聽(tīng)，自由裁量中部分執(zhí)法者的徇私舞弊、濫用職權(quán)、設(shè)租自肥如“污水定律”一般，使很多人自愿非自愿地陷入腐敗的泥淖中，積淀成為一種極深的政治文化心理，由于行政相對(duì)人一方處于劣勢(shì)地位，毫無(wú)抵抗能力，這些非法行為很容易成為一種現(xiàn)象，一種“司空見(jiàn)慣”的現(xiàn)象。新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和公共選擇理論都承認(rèn)人是“理性經(jīng)濟(jì)人”，① 司久貴：《行政自由裁量權(quán)若干問(wèn)題探討》，《行政法學(xué)研究》［J］中央編譯出版社，2002。轉(zhuǎn)引自：《權(quán)力腐敗與權(quán)力制約》［M］法律出版社，1997年第342頁(yè)。（四）行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的存在是我國(guó)立法技術(shù)局限性的需要 我國(guó)是一個(gè)幅員遼闊、人口眾多的大國(guó)，各個(gè)地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展很不平衡，生活方式、社會(huì)習(xí)俗也有很大差別，法律法規(guī)所調(diào)整的各種社會(huì)關(guān)系在不同地區(qū)有不同程度的區(qū)別，對(duì)各種情況也不可能概括完善，羅列窮盡。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，社會(huì)生活日漸復(fù)雜，行政職能也日趨擴(kuò)大。這是廣義理解上的行政執(zhí)法。安定有序是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的前提條件，沒(méi)有安定有序的社會(huì)環(huán)境，社會(huì)不可能和諧。司法審查一方面可以通過(guò)糾錯(cuò)實(shí)行權(quán)利救濟(jì)，另一方面可以形成外部強(qiáng)制壓力，規(guī)范稅收自由裁量權(quán)的行使。因此，要堅(jiān)持有錯(cuò)必究，責(zé)罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，完善健全以稅務(wù)登記率、稅款人庫(kù)率、稅務(wù)收人任務(wù)完成率等為主要內(nèi)容的目標(biāo)管理考核制度，建立與稅務(wù)執(zhí)法工作規(guī)范相銜接的崗責(zé)考核制度，對(duì)人員崗位的成績(jī)和過(guò)錯(cuò)進(jìn)行監(jiān)控和認(rèn)定，并依托以執(zhí)法檢查為主的事后評(píng)估制度，將責(zé)任具體落實(shí)到執(zhí)法人員。四、進(jìn)一步強(qiáng)化稅務(wù)行政自由裁量權(quán)監(jiān)督控制的途徑權(quán)力的賦予與控制總是相互共存的，稅務(wù)自由裁量權(quán)也不例外。稅務(wù)人員必須根據(jù)涉稅案件的實(shí)際情況和自己的主觀判斷在法定幅度之間作出選擇，如此就可能出現(xiàn)這樣的結(jié)果，即不同的稅務(wù)人員對(duì)同樣的涉稅違法行為，可能處以差別很大的行政處罰，而同一稅務(wù)人員對(duì)情節(jié)不同的涉稅違法行為，則可能處以相同的行政處罰，從而造成裁量異化，前后不一，有失公平。3．納稅數(shù)額核定的自由裁量權(quán)。這主要因?yàn)椋海?）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下稅務(wù)作為國(guó)家宏觀調(diào)控的重要手段，涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的方方面面，客觀情況復(fù)雜多變，在此情況下，要求賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)行政自由裁量權(quán)，稅務(wù)機(jī)關(guān)必須根據(jù)具體情況作出具體決定，稅法不能?chē)?yán)格規(guī)定，整齊劃一。稅務(wù)行政自由裁量權(quán)是稅務(wù)機(jī)關(guān)及其工作人員依照法律的規(guī)定，按照公開(kāi)、效率、合理和服務(wù)的原則，實(shí)施稅務(wù)征收管理的職權(quán)，包括對(duì)抽象行政行為的決定權(quán)和對(duì)具體行政行為的選擇、處理權(quán)。依法行政是法制化國(guó)家的具體體現(xiàn)，依程序執(zhí)法是依法行政的基本線條。執(zhí)行難是稅務(wù)行政執(zhí)法過(guò)程中的一個(gè)突出問(wèn)題，這需要稅務(wù)機(jī)關(guān)充分利用法律所賦予的管理手段，制定行之有效的管理措施，加大對(duì)納稅人的管理。”倍數(shù)相差高達(dá)十倍。下面就稅務(wù)行政執(zhí)法過(guò)程中如何規(guī)范行使稅務(wù)行政處罰自由載量權(quán)，防止自由載量權(quán)被濫用，充分保護(hù)納稅人合法權(quán)益，談?wù)勛约旱目捶?。完善?bào)備制度，需要明確三個(gè)關(guān)系：首先要明確報(bào)備與執(zhí)法處理決定生效時(shí)間的關(guān)系，報(bào)備不是一種事后監(jiān)督行為，只有經(jīng)過(guò)上級(jí)機(jī)關(guān)審查并作出同意意見(jiàn)的，執(zhí)法行為才能生效；其次要明確上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)完成備案審查工作的期限，防止審查被拖延而