【正文】 開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的依據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》 國(guó)土資源部《關(guān)于印發(fā)的通知》國(guó)土資源部《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》省國(guó)土資源廳《山東省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤管理辦法》省國(guó)土資源廳《山東省城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤項(xiàng)目區(qū)竣工驗(yàn)收暫行辦法》等㈤增減掛鉤工作的指導(dǎo)思想與總體要求指導(dǎo)思想以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，按照科學(xué)規(guī)劃、分步實(shí)施的原則，通過積極推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地特別是農(nóng)村居民點(diǎn)用地的整理，盤活利用農(nóng)村存量建設(shè)用地，促進(jìn)城鄉(xiāng)用地布局調(diào)整、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)土地資源的集約高效和可持續(xù)利用。有利于改造村內(nèi)的道路, 改善村內(nèi)的交通狀況。而在現(xiàn)今狀況下，地方政府的行為缺乏有效的監(jiān)督管理機(jī)制。然而在實(shí)際操作中，各地掛鉤工作目的都比較明確：為城鎮(zhèn)建設(shè)用地爭(zhēng)取空間，而目前城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)普遍緊張，有的縣（市、區(qū)）僅把開展掛鉤當(dāng)作增加指標(biāo)的手段，而不是把它作為集約和節(jié)約利用土地、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村提供用地保障的一項(xiàng)措施，嚴(yán)重違背增減掛鉤政策的初衷。土地權(quán)屬主要是集體所有。農(nóng)村建設(shè)用地整治所騰出的土地首先要復(fù)墾為耕地，嚴(yán)禁以整治為名，擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模?！薄霸诜弦?guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的基本認(rèn)識(shí) 增減掛鉤的內(nèi)涵“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”模式，是對(duì)近年來在“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)”中所采用的一種新的土地整理、利用和管理模式。然而在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)條件下，比較容易忽視農(nóng)民的意愿。通過掛鉤政策的實(shí)施可以在一定程度上改變居民“多、散、亂”的特點(diǎn)，使耕地和基本農(nóng)田成片分布，達(dá)到優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)和提高土地利用集約度的效果，同時(shí)也有利于農(nóng)業(yè)規(guī)?；C(jī)械化發(fā)展的需要。農(nóng)村建設(shè)用地由農(nóng)村居民點(diǎn)用地、農(nóng)村工礦用地、廢棄的磚瓦窯場(chǎng)等組成。在拆舊區(qū)土地復(fù)墾過程中，我們要因地制宜，結(jié)合復(fù)墾區(qū)周邊環(huán)境，優(yōu)先復(fù)墾為耕地，但不是必須將拆舊區(qū)復(fù)墾為耕地，可以復(fù)墾為園地等其它農(nóng)用地，要結(jié)合實(shí)際情況，靈活處理。（五）可以有效地解決“三大指標(biāo)”問題。（三）資金籌措。對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開展掛鉤試點(diǎn)、超出試點(diǎn)范圍開展增減掛鉤和建設(shè)用地置換或擅自擴(kuò)大掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模的，要嚴(yán)肅追究有關(guān)地方政府負(fù)責(zé)人及相關(guān)人員的責(zé)任，并相應(yīng)扣減土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)。二、全國(guó)開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作的發(fā)展歷程 2004年10月，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于深化改革土地管理的決定》（國(guó)發(fā)［2004]28號(hào))，明確“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”。首先申報(bào)拆舊還建實(shí)施方案，明確歸還指標(biāo)的期限，由省廳批復(fù)后，下達(dá)增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)。（四）資金使用。二是掛鉤試點(diǎn)周轉(zhuǎn)指標(biāo)是年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)的有效補(bǔ)充。關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng) 建設(shè)用地 增減掛鉤 探析城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是國(guó)土資源部為深入貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)［2004]28號(hào))，推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，緩解當(dāng)前“保增長(zhǎng)、保紅線”的“雙保”壓力，實(shí)施的一項(xiàng)新嘗試、新舉措。 規(guī)范促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程，調(diào)控土地和人口城鎮(zhèn)化的過程通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，把擬復(fù)墾整理的地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊包含在一個(gè)項(xiàng)目區(qū)，這樣農(nóng)村城鎮(zhèn)化相當(dāng)于有了一個(gè)對(duì)口的地方，是有方向的城鎮(zhèn)化。這與這項(xiàng)政策的“耕地面積不減少、質(zhì)量不降低”相矛盾。因此，當(dāng)前我國(guó)的土地管理工作面臨著十分嚴(yán)峻的形勢(shì)：1．社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，耕地?cái)?shù)量銳減，“保紅線”壓力巨大。，并進(jìn)行復(fù)耕，使之轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)用地，與建新地塊占用的農(nóng)用地進(jìn)行等量置換。加快修改土地管理法。但是在實(shí)際操作中，土地征收程序的規(guī)定卻顯得過于簡(jiǎn)單，缺少必要的監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)而造成了土地征收權(quán)的濫用，在建新區(qū)的開發(fā)建設(shè)中，極易出現(xiàn)這樣的問題，最后，非但未能解決農(nóng)民安置區(qū)問題，反而容易使得地方政府在巨大利潤(rùn)驅(qū)動(dòng)下濫用征地權(quán)力，使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重。地方政府對(duì)地上附屬物補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)也是不明確的。按照預(yù)留給農(nóng)民的復(fù)墾區(qū)耕地歸還期限的長(zhǎng)短給予農(nóng)民相應(yīng)貨幣補(bǔ)償。(1)社會(huì)意義A通過掛鉤規(guī)劃的實(shí)施, 縮減了農(nóng)村建設(shè)用地, 為地方經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)建設(shè)爭(zhēng)取了發(fā)展空間,B通過農(nóng)村建設(shè)用地整理可以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)民生活條件, 提高土地經(jīng)營(yíng)規(guī)?；⒓s化程度, 促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用,C通過農(nóng)村建設(shè)用地整理可以增加有效耕地面積, 緩解人地矛盾, 擴(kuò)大農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè), 改善農(nóng)村人居環(huán)境, 提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量, 增加農(nóng)民收入, 有利于農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和安全。, 結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行整理和建設(shè)。, 對(duì)土地實(shí)行生態(tài)、人文保護(hù)。三、掛鉤的意義通過“掛鉤”, 一方面改變農(nóng)村建設(shè)用地利用效率低下的現(xiàn)狀, 另一方面有效控制城鎮(zhèn)盲目擴(kuò)張、亂占耕地的現(xiàn)象, 保持耕地?cái)?shù)量不減少, 質(zhì)量不降低。（二）平衡測(cè)算：主要是編制土地平衡表和資金平衡預(yù)算書（三）規(guī)劃編制階段：制定工作計(jì)劃和技術(shù)方案。地方政府利用了國(guó)家政策法律規(guī)定不夠詳細(xì)的漏洞，在征收過程中進(jìn)行暗箱操作，濫用土地征收權(quán)。在這一階段的土地征收過程中，就產(chǎn)生了農(nóng)用地被轉(zhuǎn)用于住宅建設(shè)用地的審批權(quán)限問題、建新區(qū)農(nóng)民安置等問題?！? 2010年中央一號(hào)文件有序開展農(nóng)村土地整治，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤要嚴(yán)格限定在試點(diǎn)范圍內(nèi)，周轉(zhuǎn)指標(biāo)納入土地利用計(jì)劃統(tǒng)一管理，農(nóng)村宅基地和村莊整理后節(jié)約的土地仍屬農(nóng)民集體所有，確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模不突破，確保復(fù)墾耕地質(zhì)量，確保 5維護(hù)農(nóng)民利益。、土地利用計(jì)劃、城市建設(shè)總體規(guī)劃，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征地方案和供地方案，在不突破土地利用計(jì)劃、3農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃和掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，組織項(xiàng)目區(qū)土地開發(fā)利用計(jì)劃的實(shí)施?！娟P(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)建設(shè)用地 增減掛鉤 土地征收 問題 政策建議我國(guó)人口眾多、人均資源相對(duì)不足，后備資源十分稀缺，人多地少的矛盾突出。 整理出來的耕地質(zhì)量存在問題。同時(shí)把城鄉(xiāng)放在一個(gè)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)考慮，首先就避開了傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)界線的問題，一定程度上消除了行政的影響，可以減少工作中的一些障礙（不管是行政區(qū)劃上還是在農(nóng)民工作上）。（4）開展掛鉤試點(diǎn)，有利于促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)村有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)的建新區(qū)可以隨建新區(qū)建設(shè)用地一并報(bào)批土地利用總體規(guī)劃局部調(diào)整方案，這樣可以適度地?cái)U(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模。（5）項(xiàng)目實(shí)施企業(yè)投入的資金。（二）基本程序。概括地說，就是“拆、還、墾、建”四個(gè)字。三、已出臺(tái)的相關(guān)政策文件中央、部委出臺(tái)了如下文件：（1）國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)《關(guān)于深化改革土地管理的決定》；（2）國(guó)發(fā)〔2010〕47號(hào)《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治的通知》；（3）國(guó)土資發(fā)〔2005〕207號(hào)《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見》；（4）國(guó)土資發(fā)〔2007〕169號(hào)《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作的通知》；（5）國(guó)土資發(fā)〔2008〕138號(hào)《國(guó)土資源部城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理辦法》；（6）國(guó)土資發(fā)〔2009〕27號(hào)《國(guó)土資源部關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》?？h（市、區(qū)）人民政府可有效整合中小水利、農(nóng)村交通、村鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)村扶貧、中低產(chǎn)田改造等各類資金，加大對(duì)農(nóng)村土地整治的資金投入。我們?cè)陂_展增減掛鉤的工作中，要求建新區(qū)、還建區(qū)新增的建設(shè)用地不得大于拆舊復(fù)墾區(qū)面積，占用的耕地不得大于復(fù)墾整理出來的耕地面積。最基本要求是要達(dá)到耕種的基本條件。農(nóng)村居民點(diǎn)整理的潛力來自下面幾個(gè)方面：①農(nóng)村宅基地超國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)面積形成的潛力，現(xiàn)在農(nóng)村宅基地的使用面積一般都超過國(guó)家規(guī)定面積；②廢棄建筑物壓占土地形成的潛力，村內(nèi)存在大量的空閑、廢棄房屋、閑置房屋；③由于村莊建設(shè)缺乏規(guī)劃，村莊內(nèi)部存在許多空閑地、閑散地；④農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)存在零星農(nóng)用地；⑤農(nóng)村一戶多宅的現(xiàn)象也存在；⑥部分村莊搬遷而形成的整理潛力[1]。 在部批準(zhǔn)的增減掛鉤試點(diǎn)范圍內(nèi)，一些地方片面追求土地級(jí)差收益，違