【正文】 　　[31][美]A?愛倫?斯密德：《財產(chǎn)、權(quán)力和公共選擇—對法和經(jīng)濟(jì)學(xué)的進(jìn)一步思考》，黃祖輝等譯，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1999年版，第179頁。參見董建新：《人的經(jīng)濟(jì)哲學(xué)研究》，廣東人民出版社2001年版，第75頁。（1）提供給公民、法人或其他組織使用擁擠性公共設(shè)施的，可以收取使用費；（2）提供給公民、法人或其他組織使用城市土地、礦產(chǎn)、水流、森林、草原、山嶺、荒地、灘涂等自然資源的，可以收取資源費；（3）對公民、法人或其他組織污染環(huán)境或者損害社會公共利益的，可以收取損害賠償費；（4）法律、法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定效率性行政收費項目的其他事項。因此，應(yīng)當(dāng)允許單行的地方性法規(guī)可以設(shè)定相關(guān)的效率性行政收費項目，但不得違反一般性的行政收費法的總體規(guī)定和行政收費的基本原則。資源費的設(shè)置，是以資源的稀缺性和不可再生性為前提條件的，它的作用是限制資源的利用和過度開發(fā)，提高對土地、礦產(chǎn)等資源的利用效率。到了1989年，ALS通過對在時間上和空間上引起擁擠的車輛收費，有效地緩解了道路交通擁擠程度。司法費是指司法機關(guān)在對公民、法人或其他組織間權(quán)利義務(wù)關(guān)系實施司法行為時所收取的調(diào)解費、訴訟費等?！　〉谝唬掷m(xù)費。因此，為了便于實踐中的運用，概括式還應(yīng)當(dāng)結(jié)合列舉式。在實踐中，有關(guān)行政主體往往對行政收費的范圍不作任何限制，而根據(jù)具體實踐情況自由裁量行政收費的范圍，甚至任由行政收費的實施機關(guān)設(shè)定行政收費的項目。當(dāng)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的排他性不高，且行政收費需要很高的排他成本時，其行政支出應(yīng)運用稅收來補償。如果受益的人數(shù)很多，受益范圍廣泛，則構(gòu)成了社會公共利益，其支出的成本應(yīng)當(dāng)通過稅收由全體社會公眾來負(fù)擔(dān)；如果受益的人數(shù)很少，僅限于一定范圍內(nèi)的人受益，則構(gòu)成了特別性支出，則應(yīng)當(dāng)通過行政收費來補償；如果受益的對象、人數(shù)和范圍不能確定，則不宜通過行政收費來補償。如果對特定受益人不進(jìn)行行政收費，就會造成行政主體為了特定人受益的支出由社會全體公民來承擔(dān)，也不利于受益者與未受益者之間的利益平衡，這就是特別受益特別負(fù)擔(dān)原則。這些“費改稅”項目涉及行政收費與稅收范圍的調(diào)整?！　‰S著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，過去在計劃經(jīng)濟(jì)時期原本由行政主體通過行政收費提供的某部分產(chǎn)品或服務(wù)在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制下，有一部分已不再具有政府公共管理和公共服務(wù)性質(zhì)，體現(xiàn)出明顯的市場經(jīng)營服務(wù)特征。但是，在實踐中，公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品之間的區(qū)分并不明顯，純粹的公共產(chǎn)品并不是普遍存在的，在現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)生活中，更為常見的是準(zhǔn)公共產(chǎn)品?！　?．行政收費與市場價格在理論上的區(qū)分。從政府與市場的關(guān)系上看，行政收費的范圍是指政府行使行政權(quán)力配置社會資源時與市場機制的界限，即稅收、行政收費與市場價格之間的界限。它可以作以下兩種劃分：政府官僚的自利性和政府組織的自利性?！　?．我國財政體制的不完善是造成“費擠稅”的原因。　　根據(jù)國家有關(guān)部門掌握的初步材料統(tǒng)計，到1997年4月底，經(jīng)國務(wù)院及有關(guān)部門批準(zhǔn)的行政事業(yè)性收費項目共371項，其中除符合法律法規(guī)或國務(wù)院批準(zhǔn)的項目之外，經(jīng)國務(wù)院有關(guān)部委批準(zhǔn)的有126項，共涉及所屬59個部門和單位，其中，農(nóng)業(yè)部門27項、衛(wèi)生部門18項、交通部門15項、海關(guān)部門13項、醫(yī)藥部門12項、建設(shè)部門10項。論行政收費范圍的界定江利紅 [5]根據(jù)有關(guān)資料顯示，1997年中央曾經(jīng)取消對企業(yè)的收費項目424項，涉及金額262億元；而省級及其以下各級政府取消的收費項目為20289項，涉及金額高達(dá)2315億元。行政收費存在的客觀理由，或者說我國近10年來行政收費擴張的客觀原因，是政府利用行政收費來彌補實際上的財政撥款不足。 [15]政府的自利性主要表現(xiàn)為三種形式：一是地方各級政府自利；二是政府職能部門自利；三是政府組織成員的自利。行政收費、稅收與市場價格從本質(zhì)上來說是對不同支出成本的三種補償機制。行政收費是以行政主體向特定相對人提供特定服務(wù)為前提的，具有與市場價格相類似的交換性質(zhì)，但從嚴(yán)格意義上講，收費并不是一種市場價格，不具有市場價格的等價有償性質(zhì)。行政收費與稅收的適用范圍不同，一般而言，行政收費適用于受益直接且明顯、受益范圍特定、可以通過設(shè)置排他設(shè)施排除未繳費者受益且排除成本較低的事項；而稅收則適用于受益范圍不特定、受益不直接、不能排除未繳費者受益或排除成本很高、征收的費用比較穩(wěn)定的事項。我國目前正在進(jìn)行的所謂“費改價”就是要將這些具有市場價格性質(zhì)的“行政收費”轉(zhuǎn)為市場價格。當(dāng)然，“費改稅”并不是要將所有的行政收費都改為稅收，而是在對目前亂收費進(jìn)行整治的基礎(chǔ)上，合理地界定行政收費與稅收各自的適用范圍，為此，有些學(xué)者提出應(yīng)將“費改稅”改稱為“稅費分流” [27]或“稅費歸位” [28]。因此，界定行政收費范圍的標(biāo)準(zhǔn)就是看行政活動的支出是否是特別支出，受益者的受益是否是特別受益。例如，我國“費改稅”中將公路養(yǎng)路費、公路基礎(chǔ)建設(shè)增容費、公路建設(shè)基金改為燃油稅的征收，而燃油稅涉及的不僅僅是公路交通用油，還涉及到農(nóng)業(yè)用油等非車用油，這與稅收受益者的普遍性相違背，而行政收費的范圍僅限于使用公路的特定受益者。這是因為稅收不是向特定受益者進(jìn)行征收，而是向全社會的一般成員征收，不需要排他成本?！　娜珖嗣翊泶髸?wù)委員會公報的統(tǒng)計可以看出，從1990年到1998年，政府通過財政部等部委以通知等文件的形式，分三批取消了大量的非合理收費項目。列舉式是指在立法中具體列舉各項可以設(shè)定行政收費項目的范圍，例如規(guī)定行政主體為公民頒發(fā)證照時可收取證照工本費。行政主體在職責(zé)范圍內(nèi)辦理公務(wù)活動不得收費，即行政機關(guān)在對社會實施一般行政管理職能時不得進(jìn)行行政收費，如工商管理費、衛(wèi)生管理費、運輸管理費、治安管理費以及政府主管部門對所屬企業(yè)、事業(yè)單位征收的管理費等應(yīng)當(dāng)取消，由稅收來補償行政主體在其職務(wù)范圍內(nèi)進(jìn)行公務(wù)活動所支出的行政成本。為調(diào)節(jié)和制約公民、法人和其他組織的行為，減少不必要的民事調(diào)解、訴訟，對法人、公民和其他組織間權(quán)利義務(wù)關(guān)系實施行政、司法行為的，可收取調(diào)解費、訴訟費等。 [34]因此，對于擁擠性的公共設(shè)施、稀缺性的自然資源，為了提高其使用效率，應(yīng)當(dāng)征收效率性行政收費。因此，對于資源費的征收并不是以成本為標(biāo)準(zhǔn)，而是以提高資源的使用效率為標(biāo)準(zhǔn)，實踐中可以采用拍賣、招投標(biāo)等市場競爭方式確定具體的資源費?！　。ǘ┪覈姓召M的否定性范圍　　行政收費的否定性范圍是指不得設(shè)定行政收費項目的事項范圍。其他事項一律不得設(shè)定行政收費項目?！　15]參見高慶年：《政府的自利性及其法律調(diào)控》，《探索》2000年第1期?！　32]參見王成棟、葛波偉、滿學(xué)會：《行政收費的法治進(jìn)路—對中國現(xiàn)行法律涉及收費規(guī)范的整理及分析》，《行政法學(xué)研究》2002年第3期?！　30]鄭文范主編：《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》，東北大學(xué)出版社2002年版，第140頁?！　14]經(jīng)濟(jì)人是古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家對市場交易主體的假設(shè)，是由一定自然的、物質(zhì)的和社會歷史的經(jīng)濟(jì)條件所決定的，在經(jīng)濟(jì)活動或經(jīng)濟(jì)關(guān)系中，理性和非理性地追求最大化地滿足自身物質(zhì)和精神需要。行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)組織為提高自然資源、公共設(shè)施的使用效率而又不能通過市場競爭機制實現(xiàn)，提供給特定公民、法人或其他組織使用下列事項的，可以征收效率性行政收費。由于效率性行政收費的穩(wěn)定性不高，需要根據(jù)各地方自然資源、公共設(shè)施的使用情況來設(shè)定行政收費的項目。公民、法人或其他組織使用國家資源時必須依法向國家繳納資源費，包括國有土地使用權(quán)出讓金、礦產(chǎn)資源費、水資源費、育林費、漁業(yè)費等。例如，新加坡是世界上第一個實施道路定價系統(tǒng)的國家，為限制小汽車在上下班高峰時段的使用，自1975年6月開始，新加坡實施了區(qū)域通行證系統(tǒng)（ALS），對在高峰期間使用的私人小汽車和出租車收費。但司法機關(guān)的收費（如訴訟費、申請財產(chǎn)保全費、案卷復(fù)印費等）無論從收費的基礎(chǔ)理論，還是從收費的目的、范圍、標(biāo)準(zhǔn)來看，與成本性行政收費都是相同的，因此，應(yīng)當(dāng)將司法費納入成本性行政收費中加以規(guī)范。當(dāng)然，并不是所有行政活動產(chǎn)生的行政成本都應(yīng)當(dāng)由受益者負(fù)擔(dān)，成本性行政收費設(shè)定的前提條件是為特定受益人而支出的成本，如果行政成本是為全體社會公眾所支出的或者全體社會公眾都要負(fù)擔(dān)的費用，則不應(yīng)當(dāng)收取規(guī)費，而應(yīng)當(dāng)通過征稅來補償。概括式界定的優(yōu)點是全面、無遺漏，但過于抽象，不利于執(zhí)法過程中的實際操作。實踐中實施的行政收費項目并不一定按照公布的收費目錄執(zhí)行。準(zhǔn)公共產(chǎn)品具有排他性是對特定受益者進(jìn)行行政收費的前提條件之一，而且行政收費要求設(shè)定準(zhǔn)公共產(chǎn)品的排他成本不應(yīng)過高，否則，行政收費的征收成本將高于收益。行政主體進(jìn)行行政活動的目的應(yīng)當(dāng)是為了國家、社會公共利益、一般社會公眾利益以及特定相對人的個人利益。一般支出是指行政主體為了滿足國家、社會公共利益和一般公眾的需要，進(jìn)行一般性行政活動的支出，應(yīng)當(dāng)通過行政征稅由社會全體公民來負(fù)擔(dān)；特別支出是指行政主體為了滿足特定相對人的需要或增進(jìn)特定相對人的利益，進(jìn)行特別行政活動的支出，應(yīng)當(dāng)通過行政收費由特定受益人來負(fù)擔(dān)。此外，代替職工社會保障基金的社會保障稅條例（草案），代替文化教育各項收費的文化教育稅條例（草案），代替環(huán)境保護(hù)收費的社會環(huán)境保護(hù)稅條例（草案）等也都已經(jīng)出來。例如，教育、醫(yī)療、技術(shù)咨詢、律師、公證等經(jīng)營性收費其實就是事業(yè)單位等公共組織提供這些服務(wù)的價格，應(yīng)當(dāng)由具體的經(jīng)營單位通過市場機制形成的市場價格來依法收取，但由于該市場價格關(guān)系到社會公眾利益，行政主體應(yīng)當(dāng)對其價格予以一定的限制，例如，實行政府定價或政府指導(dǎo)價。　　稅和費是政府財政的兩大主要收入，現(xiàn)代公共財政理論認(rèn)為，行政主體的存在是為了向社會公眾提供公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其支出分別由稅收和行政收費來補償。在實踐中，公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品的區(qū)分并沒有明確的界限，對于行政收費、稅收與市場價格適用范圍的界定必須借助于其他的標(biāo)準(zhǔn)。　　二、行政收費與稅收、市場價格的區(qū)分　　行政收費的范圍是指具有行政收費設(shè)定權(quán)的主體可以設(shè)定行政收費項目的事項的領(lǐng)域。有學(xué)者認(rèn)為，政府具有自利性，所謂政府的自利性就是政府追求自身利益的最大化的屬性。因此，界定行政收費范圍從這種意義上來說就是要界定政府職能的范圍，確定行政收費與稅收、市場價格之間的范圍界限。 [4]可見，我國目前行政收費的規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于發(fā)達(dá)國家。 20121218 21:23:27　　　來源：《法學(xué)》2012年第7期　　 　　摘要: 我國目前行政亂收費現(xiàn)象嚴(yán)重，為此，必須理清行政收費與稅收、市場價格之間的關(guān)系，在“費改價”和“費改稅”的基礎(chǔ)上，從立法的層面上以受益的直接性、受益者范圍的特定性、受益程度的明顯性、資源的使用效率、征收成本等為標(biāo)準(zhǔn)，界定行政收費的范圍。 [6]20世紀(jì)90年代以來，行政收費問題已經(jīng)引起了我國各級政府的極大關(guān)注，為此，各級政府也進(jìn)行了集中式的清理和整頓。 [11]應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，我國目前正處于計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，國家財政收入的缺乏是客觀存在的，在實踐中，政府往往利用行政收費來補充國家財政的不足。 [16]“政