【正文】 或其他組織辦理證書、證明書、執(zhí)照、護(hù)照、簽證、牌照、合格證、許可證、特許證、登記證等證照時(shí)所收取的證照工本費(fèi)。行政主體在職責(zé)范圍內(nèi)辦理公務(wù)活動(dòng)不得收費(fèi)，即行政機(jī)關(guān)在對(duì)社會(huì)實(shí)施一般行政管理職能時(shí)不得進(jìn)行行政收費(fèi)，如工商管理費(fèi)、衛(wèi)生管理費(fèi)、運(yùn)輸管理費(fèi)、治安管理費(fèi)以及政府主管部門對(duì)所屬企業(yè)、事業(yè)單位征收的管理費(fèi)等應(yīng)當(dāng)取消，由稅收來(lái)補(bǔ)償行政主體在其職務(wù)范圍內(nèi)進(jìn)行公務(wù)活動(dòng)所支出的行政成本?！　〕杀拘孕姓召M(fèi)的征收是為了補(bǔ)償特定的行政支出，目的是“以費(fèi)促管”，便于對(duì)特定的行政事項(xiàng)進(jìn)行管理和提高行政管理的效益，并平衡受益者與未受益者之間的利益沖突。有關(guān)立法界定的方式，如上所述，應(yīng)當(dāng)采用“列舉肯定式+概括排除式”，首先以列舉的方式規(guī)定我國(guó)行政收費(fèi)的肯定性范圍，然后以概括的方式規(guī)定行政收費(fèi)的否定性范圍?！　∮捎谛姓召M(fèi)實(shí)質(zhì)上是行政主體利用行政收費(fèi)權(quán)強(qiáng)制性地剝奪公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政行為，而財(cái)產(chǎn)權(quán)是公民的基本權(quán)利之一，根據(jù)現(xiàn)代行政法理論以及保障人權(quán)的需要，行政權(quán)力侵犯公民基本權(quán)利必須在實(shí)質(zhì)上是基于公共利益的需要，并在形式上得到法律的授權(quán)。列舉式是指在立法中具體列舉各項(xiàng)可以設(shè)定行政收費(fèi)項(xiàng)目的范圍，例如規(guī)定行政主體為公民頒發(fā)證照時(shí)可收取證照工本費(fèi)。在立法界定行政收費(fèi)范圍的過(guò)程中，可以將這三種方式相結(jié)合?！　「鶕?jù)我國(guó)目前行政收費(fèi)中存在的問題以及我國(guó)對(duì)行政收費(fèi)范圍的界定缺乏法律規(guī)范的客觀事實(shí)，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)盡快制定一部統(tǒng)一的行政收費(fèi)管理法，以立法的方式明確可以設(shè)定行政收費(fèi)項(xiàng)目的范圍。目前我國(guó)行政收費(fèi)立法現(xiàn)狀的主要問題是行政收費(fèi)的法律文件效力低。　　從全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)的統(tǒng)計(jì)可以看出，從1990年到1998年，政府通過(guò)財(cái)政部等部委以通知等文件的形式，分三批取消了大量的非合理收費(fèi)項(xiàng)目。但這與實(shí)踐中存在的行政收費(fèi)項(xiàng)目相差較大，而且這種界定行政收費(fèi)范圍的方式是很不規(guī)范的?！　∥覈?guó)目前規(guī)范行政收費(fèi)范圍的主體主要是國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)、財(cái)政部以及行政收費(fèi)涉及具體部門管轄事項(xiàng)范圍時(shí)的各部委。行政主體界定方式是指在法律沒有明確界定行政收費(fèi)范圍的情況下，由行政主體遵循一般法律原則、立法精神等，根據(jù)具體個(gè)案的具體實(shí)際情況來(lái)設(shè)定行政收費(fèi)的項(xiàng)目，即行政收費(fèi)范圍之界定屬于行政主體自由裁量權(quán)的范圍。這是因?yàn)槎愂詹皇窍蛱囟ㄊ芤嬲哌M(jìn)行征收，而是向全社會(huì)的一般成員征收，不需要排他成本。法律經(jīng)濟(jì)分析學(xué)派認(rèn)為：“假如不是由于高排他成本，公眾不同成員之間的沖突可以通過(guò)建立要素所有權(quán)和市場(chǎng)來(lái)解決。公共設(shè)施、自然資源的使用有一定的人數(shù)限度，使用的人數(shù)超過(guò)一定限度而產(chǎn)生擁擠將會(huì)影響使用的效率，此時(shí)的行政收費(fèi)具有調(diào)節(jié)功能，將使用效率較低（以是否交費(fèi)來(lái)衡量）的使用者排除在外，從而緩解擁擠，保證使用的效率。為了平衡受益者與未受益者的利益，行政支出應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政收費(fèi)由受益人負(fù)擔(dān)，而不能運(yùn)用稅收由全體社會(huì)公眾來(lái)承擔(dān)。例如，我國(guó)“費(fèi)改稅”中將公路養(yǎng)路費(fèi)、公路基礎(chǔ)建設(shè)增容費(fèi)、公路建設(shè)基金改為燃油稅的征收，而燃油稅涉及的不僅僅是公路交通用油，還涉及到農(nóng)業(yè)用油等非車用油，這與稅收受益者的普遍性相違背，而行政收費(fèi)的范圍僅限于使用公路的特定受益者。例如，各類基金的收取，繳費(fèi)者并沒有因?yàn)槔U費(fèi)而直接受益，所以應(yīng)當(dāng)將各種基金收費(fèi)改為基金稅。因此，行政收費(fèi)的前提是要求有特定受益者受益。有學(xué)者認(rèn)為：“公共收費(fèi)是否能夠體現(xiàn)收益的直接性和對(duì)稱性原則，能否避免出現(xiàn)再分配效應(yīng)，這是收費(fèi)得以確立的重要原則。因此，界定行政收費(fèi)范圍的標(biāo)準(zhǔn)就是看行政活動(dòng)的支出是否是特別支出，受益者的受益是否是特別受益。行政主體進(jìn)行行政行為時(shí)，必然有一定的支出。同時(shí)，在科學(xué)界定各級(jí)政府事權(quán)分工的基礎(chǔ)上，調(diào)整收支劃分的范圍，強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付力度，保證各級(jí)地方政府財(cái)政收支的基本平衡，以堵塞引發(fā)亂收費(fèi)的財(cái)政動(dòng)因。　　但“費(fèi)改稅”并不是僅僅在理論上界定行政收費(fèi)與稅收范圍，而且是一個(gè)政策性、實(shí)踐性很強(qiáng)的問題。當(dāng)然，“費(fèi)改稅”并不是要將所有的行政收費(fèi)都改為稅收，而是在對(duì)目前亂收費(fèi)進(jìn)行整治的基礎(chǔ)上，合理地界定行政收費(fèi)與稅收各自的適用范圍，為此，有些學(xué)者提出應(yīng)將“費(fèi)改稅”改稱為“稅費(fèi)分流” [27]或“稅費(fèi)歸位” [28]。但“費(fèi)改稅”并非要將所有的行政收費(fèi)都改成稅收，而是要正本清源，合理界定行政收費(fèi)與稅收的范圍。國(guó)務(wù)院于1999年3月向9屆全國(guó)人大2次會(huì)議提交審議的《政府工作報(bào)告》中指出，要進(jìn)一步完善財(cái)稅體制改革，重點(diǎn)是全面清理和規(guī)范收費(fèi)?！?[26]因此，關(guān)于行政收費(fèi)與市場(chǎng)價(jià)格之間的界限，應(yīng)當(dāng)遵循行政輔助原則，即只要利用市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制能夠有效提供的產(chǎn)品或服務(wù)，應(yīng)當(dāng)以收取市場(chǎng)價(jià)格的方式來(lái)提供；行政收費(fèi)只有在利用市場(chǎng)價(jià)格不能提供時(shí)才可以適用，即行政收費(fèi)是當(dāng)市場(chǎng)機(jī)制不能有效提供產(chǎn)品或服務(wù)而必須由行政主體來(lái)提供時(shí)，向特定受益者收取一定的費(fèi)用來(lái)補(bǔ)償支出的行政成本的一種成本補(bǔ)償方式。我國(guó)目前正在進(jìn)行的所謂“費(fèi)改價(jià)”就是要將這些具有市場(chǎng)價(jià)格性質(zhì)的“行政收費(fèi)”轉(zhuǎn)為市場(chǎng)價(jià)格。其實(shí)，行政收費(fèi)與事業(yè)性收費(fèi)、經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)是有著本質(zhì)區(qū)別的。根據(jù)對(duì)我國(guó)目前收費(fèi)項(xiàng)目的用途分類，主要收費(fèi)收入分別是：用于彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)不足的收費(fèi)約400億元；公益性收費(fèi)約700億元；中介服務(wù)收費(fèi)約600億元；成本補(bǔ)償性收費(fèi)約200億元；各類基金約2000億元；共計(jì)約3900億元?！　。ǘ┬姓召M(fèi)與稅收、市場(chǎng)價(jià)格在實(shí)踐中的區(qū)分—“費(fèi)改價(jià)”與“費(fèi)改稅”　　行政收費(fèi)是特定受益人對(duì)其受益而支付的相應(yīng)對(duì)價(jià)，雖然不一定是等價(jià)的，但也可以將行政收費(fèi)中的“費(fèi)”看作是受益人為了受益而支付的價(jià)格。行政收費(fèi)與稅收的適用范圍不同，一般而言，行政收費(fèi)適用于受益直接且明顯、受益范圍特定、可以通過(guò)設(shè)置排他設(shè)施排除未繳費(fèi)者受益且排除成本較低的事項(xiàng)；而稅收則適用于受益范圍不特定、受益不直接、不能排除未繳費(fèi)者受益或排除成本很高、征收的費(fèi)用比較穩(wěn)定的事項(xiàng)。收費(fèi)與稅收的根本區(qū)別在于，收費(fèi)以交換或提供直接服務(wù)為基礎(chǔ)，稅收則以政治權(quán)力為基礎(chǔ)。行政收費(fèi)與市場(chǎng)價(jià)格范圍之間的界限在于準(zhǔn)公共產(chǎn)品是否必須由行政主體來(lái)提供，如果私人能有效提供，根據(jù)行政輔助性原則，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決。在實(shí)踐中，有的行政收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)也可以通過(guò)市場(chǎng)方式來(lái)確定，例如，政府對(duì)自然資源的使用權(quán)運(yùn)用招標(biāo)、拍賣等市場(chǎng)方式來(lái)確定收費(fèi)數(shù)額，這種行政收費(fèi)相當(dāng)于資源使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格。行政收費(fèi)是以行政主體向特定相對(duì)人提供特定服務(wù)為前提的，具有與市場(chǎng)價(jià)格相類似的交換性質(zhì)，但從嚴(yán)格意義上講，收費(fèi)并不是一種市場(chǎng)價(jià)格，不具有市場(chǎng)價(jià)格的等價(jià)有償性質(zhì)。從這種意義上來(lái)說(shuō)，行政收費(fèi)是介于稅收和市場(chǎng)價(jià)格之間的一種成本補(bǔ)償方式。公共產(chǎn)品的有效率的供給通常需要政府的行動(dòng)，而私人產(chǎn)品則可通過(guò)市場(chǎng)有效率地加以分配?！　。ㄒ唬┬姓召M(fèi)與市場(chǎng)價(jià)格、稅收在理論上的區(qū)分　　西方的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，產(chǎn)品可分為公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品（又稱為混合物品）和私人產(chǎn)品。行政收費(fèi)、稅收與市場(chǎng)價(jià)格從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是對(duì)不同支出成本的三種補(bǔ)償機(jī)制。在行政收費(fèi)的規(guī)范上主要體現(xiàn)為規(guī)范性文件對(duì)行政收費(fèi)的范圍等不作任何限制，而由行政收費(fèi)設(shè)定主體自由裁量決定行政收費(fèi)的范圍等。這些利益的存在為行政收費(fèi)范圍的擴(kuò)張?zhí)峁┝蓑?qū)動(dòng)力。因此，不正當(dāng)?shù)男姓y收費(fèi)被人稱為是“公共權(quán)力‘經(jīng)濟(jì)化’和‘私有化’”。 [15]政府的自利性主要表現(xiàn)為三種形式：一是地方各級(jí)政府自利；二是政府職能部門自利；三是政府組織成員的自利。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為參加經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體是經(jīng)濟(jì)人， [14]經(jīng)濟(jì)人是自利的理性人，是自我利益最大化的追求者，經(jīng)濟(jì)人在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中能夠理性地衡量自我利益，并選擇能使自我利益最大化的行為，其參加經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的目的就是謀求自我利益的最大化。為了彌補(bǔ)財(cái)力上的不足，有些地方政府和部門利用行政收費(fèi)來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政收入的不足，當(dāng)正常的財(cái)政收入不能滿足支出需要的時(shí)候，各級(jí)政府及各部門必然會(huì)想方設(shè)法通過(guò)非正常的渠道或途徑取得收入，這必然導(dǎo)致政府收費(fèi)的失控?！　?994年稅制改革及分稅制的推出，無(wú)疑使我國(guó)稅制建設(shè)邁出了重要一步。行政收費(fèi)存在的客觀理由，或者說(shuō)我國(guó)近10年來(lái)行政收費(fèi)擴(kuò)張的客觀原因，是政府利用行政收費(fèi)來(lái)彌補(bǔ)實(shí)際上的財(cái)政撥款不足。這種情況迫使各級(jí)政府及各部門通過(guò)非規(guī)范性的行政收費(fèi)來(lái)緩解收支矛盾，滿足行政支出的需要?！　?．政府職能界定不清是造成“費(fèi)擠價(jià)”的原因。2002年5月，財(cái)政部會(huì)同國(guó)家計(jì)委首次公布了截至2001年底的全國(guó)性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目共計(jì)313項(xiàng)，其中涉及企業(yè)負(fù)擔(dān)的有242項(xiàng)。 [5]根據(jù)有關(guān)資料顯示，1997年中央曾經(jīng)取消對(duì)企業(yè)的收費(fèi)項(xiàng)目424項(xiàng)，涉及金額262億元；而省級(jí)及其以下各級(jí)政府取消的收費(fèi)項(xiàng)目為20289項(xiàng)，涉及金額高達(dá)2315億元。而各國(guó)中央政府的非稅收入，一般也僅占其財(cái)政收入的10％左右，在發(fā)達(dá)國(guó)家的這一比重絕大多數(shù)低于10％；以1995年各國(guó)中央政府非稅收入占財(cái)政收入的比重為例，德國(guó)、荷蘭僅為6％，％，％，而其中的政府收費(fèi)就更少。 [1]1996年，國(guó)家財(cái)政部、計(jì)委、監(jiān)察部等5個(gè)部委對(duì)全國(guó)預(yù)算外資金集中清查，發(fā)現(xiàn)地方各級(jí)政府越權(quán)設(shè)立基金項(xiàng)目925個(gè)，私設(shè)收費(fèi)項(xiàng)目2569個(gè)；而1998年的統(tǒng)計(jì)材料表明，全國(guó)各級(jí)收費(fèi)項(xiàng)目達(dá)到2萬(wàn)余項(xiàng)。目前，我國(guó)行政亂收費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，主要表現(xiàn)為行政收費(fèi)的范圍過(guò)于寬泛。論行政收費(fèi)范圍的界定江利紅　　關(guān)鍵詞: 行政收費(fèi) 范圍 財(cái)產(chǎn)權(quán)　　行政收費(fèi)是指行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織對(duì)特定受益人在其特定受益范圍內(nèi)依法強(qiáng)制收取相應(yīng)對(duì)價(jià)或者為提高自然資源、公共設(shè)施的使用效率而依法向使用者強(qiáng)制收取一定費(fèi)用的具體行政行為。 　　一、我國(guó)行政收費(fèi)范圍的失控　　我國(guó)目前行政收費(fèi)的項(xiàng)目種類繁多，除了管理費(fèi)、證照費(fèi)、登記費(fèi)、注冊(cè)費(fèi)、手續(xù)費(fèi)等人們熟知的收費(fèi)項(xiàng)目外，還有節(jié)日擺花費(fèi)、亮燈費(fèi)、禁煙牌費(fèi)、驅(qū)趕叫花子費(fèi)、精神文明建設(shè)費(fèi)、精神文明知識(shí)大賽培訓(xùn)費(fèi)等較為生僻的收費(fèi)項(xiàng)目。 [3]　　根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織對(duì)各國(guó)政府財(cái)政收入的統(tǒng)計(jì)，政府的收費(fèi)收入僅作為所有“非稅收入”項(xiàng)目的一部分?！　「鶕?jù)國(guó)家有關(guān)部門掌握的初步材料統(tǒng)計(jì)，到1997年4月底，經(jīng)國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門批準(zhǔn)的行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目共371項(xiàng)，其中除符合法律法規(guī)或國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的項(xiàng)目之外，經(jīng)國(guó)務(wù)院有關(guān)部委批準(zhǔn)的有126項(xiàng)，共涉及所屬59個(gè)部門和單位，其中，農(nóng)業(yè)部門27項(xiàng)、衛(wèi)生部門18項(xiàng)、交通部門15項(xiàng)、海關(guān)部門13項(xiàng)、醫(yī)藥部門12項(xiàng)、建設(shè)部門10項(xiàng)。 [8]經(jīng)過(guò)兩次大幅度的清理后，行政收費(fèi)項(xiàng)目明顯減少，但范圍仍過(guò)于寬泛。即我國(guó)目前正處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過(guò)渡時(shí)期，行政管理體制、財(cái)政體制、行政機(jī)關(guān)的利益制約機(jī)制等不夠完善；同時(shí)，對(duì)于行政收費(fèi)范圍缺乏法律規(guī)范的制約，這導(dǎo)致了我國(guó)目前出現(xiàn)的行政收費(fèi)范圍失控現(xiàn)象。同時(shí)，由于政府職能轉(zhuǎn)換不到位，政府職能范圍過(guò)寬，導(dǎo)致了政府財(cái)政支出范圍過(guò)寬，支出增長(zhǎng)速度過(guò)快，財(cái)政收支矛盾加劇。　　2．我國(guó)財(cái)政體制的不完善是造成“費(fèi)擠稅”的原因。 [13]由此可見行政收費(fèi)的收入在維持政府財(cái)政收入方面的重要性。同時(shí)，由于預(yù)算管理的不科學(xué)，導(dǎo)致地方政府和部門的預(yù)算內(nèi)