【正文】 意見》，當(dāng)前，全省先在綜合改革試點(diǎn)鎮(zhèn)和已有的土地整治試點(diǎn)縣開展土地整治項(xiàng)目，形成的掛鉤指標(biāo)可按規(guī)定對(duì)外轉(zhuǎn)讓。農(nóng)村建設(shè)用地整治所騰出的土地首先要復(fù)墾為耕地，嚴(yán)禁以整治為名，擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。主要是：少數(shù)地方片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，擅自開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)或擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，擅自擴(kuò)大掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模；有的地方違背農(nóng)民意愿強(qiáng)拆強(qiáng)建，侵害農(nóng)民利益；掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)使用收益分配不規(guī)范等。農(nóng)村建設(shè)用地整治所騰出的土地首先要復(fù)墾為耕地，嚴(yán)禁以整治為名，擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。主要是：少數(shù)地方片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，擅自開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)或擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，擅自擴(kuò)大掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模；有的地方違背農(nóng)民意愿強(qiáng)拆強(qiáng)建，侵害農(nóng)民利益；掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)使用收益分配不規(guī)范等。規(guī)定 不得擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。問題 強(qiáng)拆強(qiáng)建侵農(nóng)民利益 會(huì)議指出，近年來，各地區(qū)開展農(nóng)村土地整治，有效促進(jìn)了耕地保護(hù)；同時(shí)，一些地方開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但也出現(xiàn)了一些亟需規(guī)范的問題?！薄?新聞背景 二十余省市“拆村并居”今年10月份，記者在山東、河北、江蘇等地走訪，發(fā)現(xiàn)一些高層小區(qū)在農(nóng)村拔地而起。會(huì)議要求各地區(qū)、各有關(guān)部門加強(qiáng)指導(dǎo)和督促檢查，加大對(duì)違法違規(guī)用地行為的處罰力度。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，開展農(nóng)村土地整治，要以促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)村發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，把維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益放在首位，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)和節(jié)約用地制度，堅(jiān)持群眾自愿、因地制宜、量力而行、依法推進(jìn)，按照統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資源、加大投入、實(shí)施田水路林村綜合治理的原則，以農(nóng)田整治為重點(diǎn)，提高高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田比重和節(jié)約集約用地水平。政府可以引進(jìn)項(xiàng)目，給農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，他們也不必進(jìn)城打工。鄭風(fēng)田：我們要弄清楚一個(gè)問題，就是這里采取的是“置換”，而不是征地，大家是通過置換讓自己住得緊湊些，自己做了付出才有了節(jié)余的土地。世界銀行研究指出，人均GDP小于500美元時(shí)，農(nóng)民以分散的自給自足經(jīng)營(yíng)土地為主，當(dāng)人均GDP大于1000美元時(shí)，農(nóng)民土地的商業(yè)運(yùn)作和市場(chǎng)價(jià)值才能開發(fā)體現(xiàn)出來。新京報(bào)：據(jù)你們調(diào)研，“農(nóng)民集中居住”這種做法始于何時(shí)何地？鄭風(fēng)田：始于江蘇，2001年前后，蘇州、無錫等地富裕鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)農(nóng)民集中居住試驗(yàn)，當(dāng)時(shí)是為了改善農(nóng)村居住環(huán)境。一是農(nóng)民內(nèi)部，各家各戶宅基地大小不一，所以矛盾大，拆遷不順利。1985年開始，農(nóng)民進(jìn)城打工越來越多。庭院經(jīng)濟(jì)非改不可新京報(bào)：有專家認(rèn)為，讓農(nóng)民“上樓”會(huì)對(duì)庭院經(jīng)濟(jì)、家庭養(yǎng)殖等帶來不便，你認(rèn)為呢？李昌平：集約土地，這是趨勢(shì)。新京報(bào)：癥結(jié)在哪兒？李昌平：財(cái)政體制的問題。新京報(bào)：哪兒錯(cuò)了？李昌平：在城市發(fā)展、農(nóng)村發(fā)展中，政府不應(yīng)該成為經(jīng)紀(jì)人。新京報(bào)：你怎么會(huì)有這個(gè)想法？李昌平：上世紀(jì)80年代，我還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，開始從事村與村換地，中心村和邊遠(yuǎn)村之間換地，節(jié)約出來土地辦廠，這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)才發(fā)展起來，并逐步形成小城鎮(zhèn)格局。土地制度侵蝕民權(quán)新京報(bào)：但城鎮(zhèn)化是必然趨勢(shì)，如何在城鎮(zhèn)化與農(nóng)民利益之間，達(dá)到一個(gè)平衡呢？于建嶸：執(zhí)政者和專家學(xué)者，都在尋找農(nóng)民失地、失業(yè)問題的解決方案。沖突變得激烈，與警察的沖突也時(shí)有發(fā)生。這是過去沒有的。新京報(bào)：土地問題這個(gè)新的焦點(diǎn)，有什么特征？于建嶸：我在社科院就此做過專題研究，是社科院農(nóng)村發(fā)展研究所國(guó)家社科基金課題組和國(guó)家軟科學(xué)重大項(xiàng)目課題組聯(lián)合做的。有資料顯示，近20年來，農(nóng)民被征地約1億畝，獲得的征地補(bǔ)償費(fèi)與市場(chǎng)價(jià)的差價(jià)約為2萬億元。問題不在政策本身。申請(qǐng)驗(yàn)收提供材料除參照第三百二十三條（二）、（三）、（五）至（十四）規(guī)定執(zhí)行外，還應(yīng)提供下列材料：（一）縣（市）、區(qū)人民政府申請(qǐng)驗(yàn)收文件；（二）拆遷安臵地塊勘測(cè)技術(shù)報(bào)告（圖件比例尺1:2000）；（三）拆遷安臵點(diǎn)（新村）建設(shè)影像資料。第二百五十條 縣（市）、區(qū)人民政府應(yīng)按先安臵后拆遷的原則，組織實(shí)施增減掛項(xiàng)目。第二百四十四條 項(xiàng)目驗(yàn)收后，新增耕地指標(biāo)應(yīng)及時(shí)納入占補(bǔ)平衡指標(biāo)庫，并報(bào)國(guó)土資源部備案。第二百四十條 土地整治質(zhì)量驗(yàn)收應(yīng)依據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)，對(duì)土地整治質(zhì)量逐項(xiàng)進(jìn)行驗(yàn)收。第二百三十三條 項(xiàng)目實(shí)施完成后，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行竣工測(cè)繪、工程財(cái)務(wù)決算，申請(qǐng)項(xiàng)目驗(yàn)收。項(xiàng)目實(shí)施實(shí)行項(xiàng)目法人制、招投標(biāo)制、工程質(zhì)量監(jiān)理制、公告制、合同制和縣級(jí)報(bào)賬制。第二百二十五條參與拆遷安臵點(diǎn)（新村）建設(shè)的人口及安臵一律實(shí)行“三榜公示”。合理確定農(nóng)戶住宅、公共建筑、道路廣場(chǎng)、村莊綠化用地規(guī)模。（三）道路工程項(xiàng)目區(qū)內(nèi)路網(wǎng)宜沿溝渠布局，田間道、生產(chǎn)道應(yīng)與村村通道路相溝通。（四）塘口和堤壩等工程是為項(xiàng)目區(qū)提供水源和承泄庫容的主要建筑物，必須有明確的高程和形狀。（四）項(xiàng)目區(qū)內(nèi)水庫、河流、溝渠（寬度1米以上）、塘口等要素應(yīng)根據(jù)實(shí)地情況依比例測(cè)繪，不得取舍，均要測(cè)量上圖；重點(diǎn)加密擬規(guī)劃建設(shè)的溝渠沿線的高程點(diǎn)，以滿足計(jì)算工程量的需求。第二百一十四條 國(guó)土資源部門應(yīng)建立農(nóng)村土地整治專家?guī)?，涉及?xiàng)目評(píng)審等應(yīng)采用搖號(hào)方式隨機(jī)確定評(píng)審專家。第二百零八條 市和縣（市）、區(qū)人民政府應(yīng)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃組織編制農(nóng)村土地整治規(guī)劃。通過農(nóng)村土地整治節(jié)約出來的建設(shè)用地復(fù)墾為耕地的，在取得國(guó)家下達(dá)的增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)后，可用于增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地。第二百一十三條 選擇年度投資項(xiàng)目應(yīng)遵循下列原則：（一）群眾積極性高；（二）村兩委班子戰(zhàn)斗力強(qiáng)；（三）項(xiàng)目區(qū)周邊基礎(chǔ)條件能夠滿足施工要求；（四）列入示范項(xiàng)目的位臵應(yīng)近郊臨路；（五）新增耕地率（37）不低于3%；（六）配套資金能落實(shí)。（三）項(xiàng)目區(qū)內(nèi)村莊、耕地、林地、荒地、工礦、水利工程、墳地等地類要素應(yīng)根據(jù)實(shí)地情況依比例測(cè)繪，不得取舍，按實(shí)地面積分別進(jìn)行測(cè)量歸類，并與二調(diào)成果核實(shí)后標(biāo)注在圖上。（三）測(cè)量橋梁斷面，包括橋孔、橋墩的斷面形狀及尺寸，橋底地面高程、梁頂、底高程及橋型?？犹翍?yīng)計(jì)算匯水面積、蓄水量和灌溉面積。戶均宅基地應(yīng)≤160㎡。第二百二十四條項(xiàng)目規(guī)模、范圍、規(guī)劃設(shè)計(jì)等項(xiàng)目的各項(xiàng)內(nèi)容，應(yīng)通過村務(wù)公開、政務(wù)公開進(jìn)行公示，充分征求群眾意見。第二百二十八條 農(nóng)村土地整治項(xiàng)目可委托項(xiàng)目所在地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府組織實(shí)施。（三）中央和省投資項(xiàng)目變更工程量涉及資金變化總量超過3%低于5%的，報(bào)市國(guó)土資源部門批準(zhǔn)；超過5%的報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。第二百三十九條 土地整治面積驗(yàn)收應(yīng)依據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的立項(xiàng)報(bào)告所附具的土地利用現(xiàn)狀圖、竣工測(cè)繪成果技術(shù)報(bào)告書核定整治前后各類土地面積。第二百四十三條 申請(qǐng)市級(jí)復(fù)驗(yàn)和省級(jí)終驗(yàn)應(yīng)提供下列材料：（一）縣（市）、區(qū)國(guó)土資源部門申請(qǐng)驗(yàn)收文件；（二）安徽省補(bǔ)充耕地驗(yàn)收?qǐng)?bào)告書；（三）項(xiàng)目竣工報(bào)告；（四）項(xiàng)目竣工成果勘測(cè)技術(shù)報(bào)告和項(xiàng)目竣工成果圖（比例不小于1：5000）；（五）項(xiàng)目區(qū)1：10000標(biāo)準(zhǔn)分幅土地利用現(xiàn)狀（變更）圖；（六）項(xiàng)目工程監(jiān)理總結(jié)報(bào)告（新增耕地200畝以上項(xiàng)目需要）；（七）項(xiàng)目新增耕地質(zhì)量評(píng)定報(bào)告；（八）項(xiàng)目新增耕地權(quán)屬處理證明及使用、管護(hù)合同；（九）土地變更調(diào)查記錄表；（十）項(xiàng)目初驗(yàn)報(bào)告和整改情況說明；（十一）省級(jí)審核通過的項(xiàng)目實(shí)施階段報(bào)國(guó)土資源部備案清單；（十二）項(xiàng)目區(qū)實(shí)施前后影像資料；（十三）項(xiàng)目申報(bào)與審批階段形成的檔案資料；（十四）項(xiàng)目工程施工階段形成的檔案資料。第二百四十九條 增減掛項(xiàng)目應(yīng)經(jīng)市國(guó)土資源部門初審，報(bào)省國(guó)土資源部門審批，報(bào)國(guó)土部備案。第二百五十七條 項(xiàng)目實(shí)施完成后，竣工測(cè)繪、工程財(cái)務(wù)決算和項(xiàng)目驗(yàn)收參照第二百三十三條至第二百四十二條執(zhí)行，測(cè)繪圖件比例尺應(yīng)不小于1：2千。隨著這一政策推出，地方上違背民意的強(qiáng)拆在日益增多，曲解政策現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，地方的土地財(cái)政沖動(dòng)愈發(fā)高漲。于建嶸：由于利益沖動(dòng)，很多地方都把侵占農(nóng)民土地作為獲取利益和政績(jī)的重要手段。沿海地區(qū)糾紛突出。但在土地問題上，農(nóng)民的控告對(duì)象已到了縣、市、省，甚至到了國(guó)土資源部。在稅費(fèi)爭(zhēng)議時(shí)代，最主要的抗?fàn)幏绞揭簿褪巧显L、相互宣傳等，但在土地糾紛中，農(nóng)民動(dòng)輒就到縣、市政府部門門口或被征土地上靜坐、游行示威甚至到高速公路、鐵路上靜坐。新京報(bào)：在土地維權(quán)中，農(nóng)民的主要訴求是什么？于建嶸：還是利益，只是要錢，不是要權(quán)。土地整合后，城鎮(zhèn)發(fā)展得快，農(nóng)村也發(fā)展得快，這個(gè)是必經(jīng)之路。那是否說明你的想法有問題？李昌平：我認(rèn)為拆建的總體思路、方向是對(duì)的，但一些做法錯(cuò)了。新京報(bào)：政府老貼錢，發(fā)展能長(zhǎng)久維持嗎？李昌平：肯定不能，老貼錢，誰還去做呢？這就是中國(guó)現(xiàn)在的矛盾，如果基層政府成了經(jīng)紀(jì)人，可能啥事都能做，但也可能啥事都做成壞事；而不掙錢，基層政府又沒積極性，啥事都不做。中央財(cái)政要給地方財(cái)政一定的保證，那才能讓基層政府定位在服務(wù)者角色，土地整理才能做好。新京報(bào)：你認(rèn)為現(xiàn)有的農(nóng)村體制將要改變？李昌平：可以這么理解。節(jié)余土地收益歸民新京報(bào)：但為什么現(xiàn)在一些農(nóng)民不愿意“上樓”，也不愿意交出自己的宅基地？李昌平：這個(gè)問題分兩方面講。新京報(bào)：這場(chǎng)圈地運(yùn)動(dòng)的動(dòng)力是什么？鄭風(fēng)田：核心的原因很簡(jiǎn)單，就是城市建設(shè)用地指標(biāo)緊缺，耕地的18億畝紅線又不能突破，于是都打起宅基地的主意。“已出現(xiàn)上樓致窮”新京報(bào)：就農(nóng)民集中居住而言，是利大還是弊大？鄭風(fēng)田：這個(gè)是需要仔細(xì)分析的，就我國(guó)目前的現(xiàn)狀來說，強(qiáng)制推進(jìn)集中居住違背了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律。新京報(bào)：事實(shí)是農(nóng)民一搬走，宅基地收益歸了政府。新京報(bào)：該如何保證農(nóng)民利益？鄭風(fēng)田：在宅基地騰退時(shí)土地收益要保證，農(nóng)民上樓后要解決他們的生計(jì)問題，現(xiàn)在很多政府都不解決，頂多給上個(gè)社保，也不承諾就業(yè)。必須采取有力措施，嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，促進(jìn)其有序健康發(fā)展。擅自用地增減掛鉤試點(diǎn)將追責(zé)“一把手”會(huì)議強(qiáng)調(diào)，對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開展掛鉤試點(diǎn)、超出試點(diǎn)范圍開展增減掛鉤和建設(shè)用地置換或擅自擴(kuò)大掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模的，要嚴(yán)肅追究有關(guān)地方政府負(fù)責(zé)人及相關(guān)人員的責(zé)任，并相應(yīng)扣減土地利用計(jì)劃指標(biāo)。“從國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議內(nèi)容上分析，追責(zé)措施仍會(huì)是以行政處罰為主。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要充分尊重農(nóng)民意愿，涉及村莊撤并等方面的土地整治，必須由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶自主決定，不得強(qiáng)拆強(qiáng)建。堅(jiān)決防止違背農(nóng)民意愿搞大拆大建、盲目建高樓等現(xiàn)象。會(huì)議指出，近年來，各地區(qū)開展農(nóng)村土地整治，有效促進(jìn)了耕地保護(hù)；同時(shí)，一些地方開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但也出現(xiàn)了一些亟需規(guī)范的問題。經(jīng)批準(zhǔn)開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)的地方要嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定，堅(jiān)持局部試點(diǎn)、封閉運(yùn)行、規(guī)范管理，不得擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。會(huì)議指出，近年來，各地區(qū)開展農(nóng)村土地整治，有效促進(jìn)了耕地保護(hù)；同時(shí)，一些地方開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但也出現(xiàn)了一些亟需規(guī)范的問題。經(jīng)批準(zhǔn)開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)的地方要嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定，堅(jiān)持局部試點(diǎn)、封閉運(yùn)行、規(guī)范管理，不得擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。再加上農(nóng)村住宅用地建新不拆舊，使全省出現(xiàn)大量的空心村，農(nóng)村居民點(diǎn)面積不減反增[1]。實(shí)施農(nóng)村土地整治，對(duì)農(nóng)村宅基地和其他建設(shè)用地進(jìn)行重新規(guī)劃和綜合利用，引導(dǎo)農(nóng)村集中建設(shè)和村民有序轉(zhuǎn)移，將促進(jìn)散亂的自然村向中心村和集鎮(zhèn)聚集，農(nóng)村村民向住宅小區(qū)、新型社區(qū)和小城鎮(zhèn)集中，加快推進(jìn)全省小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。表1 福建省人均居民點(diǎn)用地情況一覽表單位：萬人，公頃，平方米/人（2）農(nóng)村居民點(diǎn)空間布局較為散亂。（4）部分居民點(diǎn)存在安全隱患，福建省素有“八山一水一分田”的省份之稱，全省山地多，有相當(dāng)多的居民點(diǎn)建筑依山體布置，坡度較大，極容易發(fā)生泥石流和山體滑坡等地質(zhì)災(zāi)害。整理出來的土地復(fù)墾后用農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)。其主要特點(diǎn)為：一是地處特殊地區(qū)，如地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)或水、電、路等基礎(chǔ)配套設(shè)施條件很差，按照政策規(guī)定必須整體搬遷或逐年梯度搬遷；二是老村破舊不堪，布局分散，且大多數(shù)年輕人已居住新居民點(diǎn)，通過宅基地整理，可復(fù)墾新增耕地的潛力較大。由于產(chǎn)權(quán)與利益分配制度不完善，土地產(chǎn)權(quán)糾紛時(shí)有發(fā)生，無疑增大了土地綜合整治難度，影響到土地綜合整治工作的成功完成。比如將所有的渠道、溝、道路等設(shè)施全部硬化，破壞農(nóng)田內(nèi)一些小動(dòng)物的棲息地遭到破壞，還有些項(xiàng)目拆除了一些具有地方特色的舊建筑物，造成人文景觀的破壞。二、政府拿出部分資金用于項(xiàng)目實(shí)施。3cm，地表不見生土大土塊。并讓農(nóng)民參與監(jiān)督招標(biāo)，施工等工作。并建立工程管護(hù)資金保障制度，明確經(jīng)費(fèi)的籌措渠道；建立資金使用和管理制度，明確資金的收繳、使用、審批、監(jiān)督責(zé)任；并建立工程管理制度，明確管理單位、主要負(fù)責(zé)人、管護(hù)責(zé)任人及各自的權(quán)利、職責(zé)等；還可以建立獎(jiǎng)勵(lì)制度，對(duì)工程管護(hù)做得好的單位和個(gè)人，要給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)破壞設(shè)施的單位和個(gè)人進(jìn)行懲罰。務(wù)求實(shí)效，不走過場(chǎng)。一、總體要求全面清理檢查2006年以來各地開展增減掛鉤試點(diǎn)和農(nóng)村土地整治工作，以及以各種名義擅自開展建設(shè)用地置換等情況，對(duì)存在的問題全面梳理，按照增減掛鉤試點(diǎn)要求，嚴(yán)肅糾正規(guī)范；認(rèn)真總結(jié)相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)，完善規(guī)章制度，加強(qiáng)監(jiān)督管理；深入研究體制機(jī)制等深層次問題，提出解決問題的措施，推進(jìn)改革創(chuàng)新。（三）對(duì)農(nóng)村土地整治的清理檢查。匯總要求見附件3。四、工作措施（一）統(tǒng)一組織，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。（三）全面清理，認(rèn)真整改。項(xiàng)目區(qū)周轉(zhuǎn)指標(biāo)面積：填寫經(jīng)批準(zhǔn)安排的項(xiàng)目區(qū)周轉(zhuǎn)指標(biāo)。拆舊復(fù)墾面積：填寫項(xiàng)目區(qū)實(shí)際實(shí)施農(nóng)村建設(shè)用地拆遷復(fù)墾面積，其中復(fù)墾為耕地的面積?！?