【正文】 驗實踐的混亂和浪費中拯救出來，并使它們深深植要于穩(wěn)定的原理之上。因此必須改進政府機關(guān)的組織機構(gòu)與工作方法。功績制取代政黨分肥制，行政力量日益被民主運動視為一種有效的工具而得到重視。u 所以，對于階段劃分及代表人物的認識，不能過于機械。主要代表人物：弗雷德里克森：美新公共行政學者，對傳統(tǒng)公共行政學理論進行全面反思與批判，用新方法、新視角研究公共行政；美管理學家菲德勒：將權(quán)變管理理論應(yīng)用于領(lǐng)導科學領(lǐng)域并提出著名的權(quán)變領(lǐng)導模式；美學者德魯克：提出目標管理理論。表現(xiàn)在：A、應(yīng)用學科‘政策分析’的興起。雷恩（管理思想）：科學管理時期（19世末20世初）、社會人時期（20世紀20年代）、當前時期（二戰(zhàn)后）；B、臺灣學者（行政學）：傳統(tǒng)理論時期（X*：190030）、行為科學時期（Y*：193060）、系統(tǒng)理論時期（Z*，1960后）；C、夏書章：形成階段（19世末到20世紀20年代）、成長階段—科學管理時期（20年代后）、科學化時期（40年代始）；D、 教材觀點丁煌《西方行政學說史》（參照眾多美國學者之方法），六階段：u 西方行政學的提出與創(chuàng)立時期（18871918年）；u 西方行政學的正統(tǒng)時期（19191941年）；u 西方行政學的批評與轉(zhuǎn)變時期（19411959年）；u 西方行政學的發(fā)展與應(yīng)用時期（20世紀60年代）；u 西方行政學 的挑戰(zhàn)與創(chuàng)新時期（20世紀70年代）；u 西方行政學的總結(jié)與探索時期（20世紀80年代）提出與創(chuàng)立時期：18871918代表人物著作及觀點：威爾遜：行政學創(chuàng)始人，《行政學研究》，主張政治與行政分離，建立一門獨立的行政學科；古德諾：美行政學家，《政治與行政》，對政治與行政的分離理論作了進一步發(fā)揮；泰勒：美管理學者，《科學管理原理》，倡導科學管理；法約爾：法管理學者，〈一般管理原理〉，提出了一般管理的一些基本原理（十四管理原則）西方行政學的正統(tǒng)時期：19191941年這一時期的行政學家繼承了早期行政學的基本信念，認為“真正的民主與真正的效率是統(tǒng)一的”，經(jīng)濟和效率是行政管理的基本準則。西方行政學說史導論：西方行政學的產(chǎn)生與發(fā)展歷程一、西方行政學的產(chǎn)生中西早期行政管理思想（非系統(tǒng)非學科化）1845年法科學家M（產(chǎn)生背景）二、西方行政學的發(fā)展歷程多種分段方法：A、丹尼爾這一時期行政學研究在深度和廣度上都得到了長足的發(fā)展。創(chuàng)新：系統(tǒng)論、控制論等管理實踐中廣泛且成功的應(yīng)用為西方行政學的進一步創(chuàng)新奠定了重要的方法論基礎(chǔ)；經(jīng)驗主義學派、權(quán)變理論學派等新的管理學派相繼誕生，且目標管理理論、權(quán)變學說在政府行政管理實踐中得到直接應(yīng)用，為創(chuàng)新提供現(xiàn)實可能性。如：科學管理思想，行為科學理論在當代仍然具有廣泛的影響。反對政治勾結(jié)與政治腐敗，要求改革政府體制，擴大選舉權(quán)，擴大政府行政職能；主張國家應(yīng)成為社會和經(jīng)濟進步的工具。（2）指出行政研究的必要性重要性：政府職能擴大化、復(fù)雜化、困難化的結(jié)果社會經(jīng)濟發(fā)展、社會公共事務(wù)增多，政府職能不斷擴大，更復(fù)雜、更困難：“沒有任何一種政府職責而今不是變得復(fù)雜起來，盡管它當初曾經(jīng)很簡單，政府曾經(jīng)僅僅由少數(shù)人主宰，現(xiàn)在卻由大批人主宰”。特別強調(diào)：行政學研究不能僅限于“純粹技術(shù)細節(jié)的那種單調(diào)內(nèi)容之上”，而應(yīng)對行政管理的各個方面開展研究，使行政學理論既有深度，又有廣度，形成較高深的理論。行政行為舉例：征稅、執(zhí)行對罪犯的懲罰、郵政、征募軍隊等。豐富的人事行政思想，認為“為政在人”，十分關(guān)注美國當時的文官制度改革。：指出要以公共輿論監(jiān)督行政管理指出公共輿論是一種監(jiān)督政策實施的有益機制，是必不可少。比較深入地分析、論證了研究國家行政管理和建立行政科學的必要性和重要性；較為準確地揭示了行政學研究的對象與實質(zhì)，明確提出了行政學研究的目標和任務(wù)；對諸如人事行政、行政監(jiān)督、行政道德（倫理）等行政學研究的具體內(nèi)容作了闡述；對行政學研究的應(yīng)該遵循的方法論原則提出了自己獨到見解。19131914年曾在北京擔任中國政府的政治顧問，1914年因撰寫了《共和與君主論》，鼓吹帝制而卷入中國政治旋渦，并因此背負罵名。該書奠定了他在行政學研究上的不朽地位，對后世的行政學研究產(chǎn)生了深遠的影響。—— 這種誤解認為：一種政府功能只存在于一種政府機構(gòu)之中。他認為，政治與行政二者之間必須以某種方式取得協(xié)調(diào)。因為這種控制一旦超過某種限度，就不僅會妨礙有效的行政執(zhí)行功能，而且還會損害建立這一控制的目的。政治與行政協(xié)調(diào)的道路之二：行政的適度集權(quán)古德諾認為，協(xié)調(diào)不僅取決于政治對行政的適度控制，而且還取決于行政權(quán)力的必要集中。而地方則會使用消極的不執(zhí)行權(quán)來對抗。然而，美國憲法所提供的法定政府體制使這種“適度控制”和“必要集中”得不到賴以成長和發(fā)展的任何基礎(chǔ)。美國加強民主和效率協(xié)調(diào)的主攻方向：政府體制的改革 古德諾認為，由于政黨在美國政府體制中具有如此重大的作用，因此必須使美國的政府體制作出某種調(diào)整以正式容納政黨這個現(xiàn)實，發(fā)揮它已有的協(xié)調(diào)功能，制定出政黨的行為規(guī)范，減輕和消除政黨有可能給社會帶來的消極因素。然而，一個強大的全國性政黨也有可能在某種不受控制的情況下形成對民主和效率的破壞和威脅。古德諾的第五個基本觀點：美國政府體制改革的方向在于：將政黨制度納入法制化軌道，使之成為法內(nèi)制度，對其行為進行規(guī)范和約束，以使其更加負起責任。附：應(yīng)思考的問題政治行政二分法的含義？政治指什么？行政指什么？古德諾關(guān)注的重點問題是什么？古德諾行政學思想中體現(xiàn)了何種價值目標？古德諾在〈政治與行政〉一書中的主要觀點是什么？今天應(yīng)如何認識看待古德諾這些行政學觀點（協(xié)調(diào)、適度控制、中央集權(quán)）古德諾對行政學研究的主要貢獻在哪？對后人的影響如何？古德諾行政學思想的社會歷史背景？（美國、歐洲的政府體制與管理現(xiàn)狀）古德諾的觀點多大程度上被后人在理論或?qū)嵺`中所采納？第三講:泰羅的科學管理理論一、生平與著述出生：18561915 ； 職業(yè)：普通工人、職業(yè)管理者、管理思想傳播者； 代表性著作：1911《 科學管理原理》其他著作：《 計件工資制》 、《 工廠管理》 、《 制造業(yè)為什么不歡迎大學畢業(yè)生》 、〈 效率的福音〉 、〈 科學管理〉 ； 二、泰羅面臨的問題及其思考：傳統(tǒng)的管理：經(jīng)驗管理+ 經(jīng)驗生產(chǎn) 工人為什么磨洋工？（如何提高工廠生產(chǎn)效率） 工人認識偏差：以為提高效率會減少就業(yè)；管理制度存在嚴重缺陷：企業(yè)主不愿為高效率支付高工資；工人傳統(tǒng)問題：代代相傳的經(jīng)驗工作方法三、泰羅科學管理思想的主要內(nèi)容（一）、作業(yè)管理方面工作定額原理（制定科學的工作方法）： 通過調(diào)查研究的方法科學地確定工人的工作定額。 標準化原理指工人在工作時要采用標準的方法，而且工人所使用的工具、機器、材料和所在工作現(xiàn)場環(huán)境等等都應(yīng)該標準化，以利于提高勞動生產(chǎn)率。 （二）組織管理方面1．計劃與執(zhí)行相分離原理 計劃職能包括三方面內(nèi)容： ①時間和動作研究并以此作為確定定額和操作方法的依據(jù) ； ②制定有科學依據(jù)的勞動定額和標準的操作方法，并選用標準工具 ； ③擬定計劃、發(fā)布指令和命令。他倡導勞資雙方的精神革命：合作與共同提高效率。庫克 ： 他是泰勒的親密合作者，科學管理的早期研究者之一。 （2 ）講求效率的優(yōu)化思想和調(diào)查研究的科學方法。從1866 年開始一直擔任高級管理職務(wù)。組織中應(yīng)設(shè)立參謀人員，即提出了直線和參謀機構(gòu)的組織原則——有必要設(shè)立專門的參謀機構(gòu)來協(xié)助高級管理人員的工作 。一是應(yīng)定期召開會議，以便為就組織管理中的問題、進程、計劃等方面交換意見提供機會和場所。(9)跳板原則:在取得授權(quán)的情形下,不同部門的低層級管理人員越過上級權(quán)力與信息鏈直接進行溝通與交流,以節(jié)省時間提高效率。 （3 ）具體管理原則的實用性：給實際管理人員巨大的幫助 ； 2 、法約爾一般管理理論的局限性 （1 ）管理原則缺乏彈性，以至于有時實際管理工作者無法完全遵守； （2 ）有些概念關(guān)系還有些混亂：如管理與領(lǐng)導之關(guān)系，領(lǐng)導之于指揮、協(xié)調(diào)、溝通等。: 軍人\ 教授\ 游歷者| 思考者。(科層制)思想(一) 核心概念:1. 權(quán)力(power): 無視人們的反對, 強使人們服從的能力。（3）先知與救世主。3. 法定權(quán)威與合理化—合法化組織(法理型)法定權(quán)威: 由理性和法律規(guī)定的權(quán)力。B. 傳統(tǒng)權(quán)威型: 服從傳統(tǒng), 領(lǐng)導者的作用在于維護過去的傳統(tǒng), 效率最低, 也不宜作為現(xiàn)代管理組織的基礎(chǔ)。(5) 組織管理的非人格化 – 以法律\法規(guī)條例\正式文件來規(guī)范組織及其成員的行為,以避免個人情感和好惡等非理性因素影響組織的理性,合法性和客觀性.– 嚴格區(qū)分公事與私事:組織成員間是一種對事不對人的公務(wù)關(guān)系,處理組織事務(wù)只考慮合法性,合理性,有效性(正當性),而不考慮私情.(6) 專業(yè)培訓:– 建立適應(yīng)工作需要的專業(yè)技術(shù)培訓機構(gòu),為組織成員提供必要的專業(yè)培訓,以使其具備或增加處理事務(wù)和解決問題的能力,提高服務(wù)的數(shù)量\質(zhì)量,提高效率.(7) 合理合法的人事管理制度(工資\升遷\任用)A. 依據(jù)工作性質(zhì)要求和人員本身的資格條件任用人員。I. 職位非私有,不得濫用職權(quán)。C. 理性主義導致人的本質(zhì)的異化, 人淪為工具而不再是目的, 即理性主義與人本主義的沖突)。（2）構(gòu)建起一整套現(xiàn)代行政管理體系的的規(guī)則/ 原則( 其對官僚制特征的描述揭示出了現(xiàn)代行政組織的許多重要管理原則如專業(yè)分工, 層級節(jié)制, 考試錄用, 職責權(quán)限, 工作報酬等)（3）強調(diào)法理型權(quán)威在現(xiàn)代社會管理中的重要性。（6） 過分強調(diào)組織利益和組織效率, 忽視了組織成員多方面的心理需求及人性發(fā)展。3. 代表性著作:1926 年 行政學研究, 該書是世界公認的第一本行政學教科書, 體現(xiàn)了懷特為對行政學理論系統(tǒng)化的努力, 為行政學的學科體系構(gòu)建了一個比較完整的理論框架。 C. 獨立型對權(quán)力匯一型。 機關(guān)之間缺乏協(xié)調(diào)。 按區(qū)域, 工作性質(zhì), 方法和程序的不同進行分配。4. 提出了行政協(xié)調(diào)的思想(1) 協(xié)調(diào)的含義: 行政協(xié)調(diào):是指行政主體引導行政組織,部門,人員之間建立良好的協(xié)作和配合關(guān)系,以達到共同目標的管理行為,是行政管理的重要內(nèi)容(2) 如何協(xié)調(diào): A. 應(yīng)精簡機構(gòu)。(3) 關(guān)于職務(wù)晉升的問題A. 進行考核, 實行功績晉升制度。– 是維持行政管理活動參與者之間,即行政機關(guān)與其工作人員,其他各機關(guān),企事業(yè)單位,社會團體,以及公民之間等的合理,正當關(guān)系的原則與規(guī)范。F. 損失創(chuàng)制權(quán)。– 緊急情況時。– (2)立法監(jiān)督的主要職責 – 確保立法與行政政策的協(xié)調(diào)。E. 調(diào)查監(jiān)督。 （2）關(guān)于政府工作的目的： 對過度的自由行為施加必要的控制； 提供（公私）合作的社區(qū)服務(wù)； 表現(xiàn)對弱者的公平的人類同情心（促進社會公平）； （3）關(guān)于政府的工作方式：不應(yīng)單方面發(fā)揮作用，而應(yīng)與私人部門合作，尤其是在制定計劃上；政府制定的計劃指標不能絕對化，要留有余地，有彈性；（4）主張限制政府的作用，防止政府膨脹：u 政府機構(gòu)的日益膨脹是多種因素造成的； – 市場失敗會導致政府增長； – 熱心公益者、政府官僚、政治家也致力于推動預(yù)算增長； u 應(yīng)該限制國家（政府）的作用 – 未來變化無常，政府同樣不能確切地了解未來； – 政府中的領(lǐng)導者可能缺乏智慧、經(jīng)驗、知識和高尚品質(zhì)； – 缺乏行政技能與方法； – 綜合行動要涉及到眾多變量； – 行政集權(quán)體制缺乏開發(fā)新思想和新方案的有序方法； u 但是政府的作用不應(yīng)受到固定限制； （5）重新劃分和配置政府內(nèi)部職能u 主張應(yīng)由政府（行政）系統(tǒng)來制定計劃 – 公眾處理不了復(fù)雜問題； – 立法機關(guān)缺乏中心責任焦點，不能以一種有效而連貫的方式發(fā)揮作用； u 理想政府系統(tǒng)的職責分工模式： – 行政首長在參謀系統(tǒng)支持下負責制訂計劃； – 立法機關(guān)負責接受或否決政策建議； – 行政部門負責貫徹落實已被采納的政策計劃； – 公眾通過參加政黨和壓力集團行使一般性的監(jiān)督控制職能； 即：行政負責政策規(guī)劃和執(zhí)行； 立法負責政策采納與否決； （6）重新界定美國聯(lián)邦系統(tǒng)的各項職責：u 主張聯(lián)邦政府大量新職權(quán)；u 也主張責任適當分散；關(guān)于行政部門在政府中的作用——一種對政治與行政關(guān)系的新理解（1）拒絕政治/政策行政二分法：u 給出政治的二種含義： – 一般地：通過統(tǒng)治者的控制來尋求私利和發(fā)展； – 真正地：指統(tǒng)治者用來實施控制的行動； – 二者的區(qū)別不在于行動本身而在于動機不同。E、協(xié)調(diào)：即為了使組織各部門之間工作和諧而步調(diào)協(xié)同，共同實現(xiàn)組織目標，而使工作的各個部門互相聯(lián)系起來的活動（即前述的整合）；F、報告：指必須使那些經(jīng)理人員應(yīng)對其負責的人得到有關(guān)正在進行的情況的報告，并使自己及其下屬通過記錄、調(diào)查和檢查而得到有關(guān)情報；G、包括所有的財務(wù)計劃、會計和控制形式出現(xiàn)的預(yù)算；古立克關(guān)注的其他行政理論與實踐問題（1）關(guān)于公共財政與預(yù)算改革的思想u 行政機關(guān)應(yīng)增加管理財政事務(wù)的職責， u 立法機關(guān)則應(yīng)減少其在財政事務(wù)中的作用，以使行政擺脫立法機關(guān)的優(yōu)柔寡斷； u 計劃、預(yù)算應(yīng)運用可以用來進行檢查和評估的績效指標（可操作性，量化） u 財政職能應(yīng)集中在州； （2）有關(guān)人事問題的看法：A、主張在公共部門建立一個“ 積極的專業(yè)服務(wù)機構(gòu)” ，目的（好處）： – 把政治置于一個更高的問題層次上，避免把人事問題視為職位和特權(quán)問題； – 為民主政體提供必需的人才資源； B、提出一套可以擴大到政府所有高級職位的職業(yè)系統(tǒng)，五種類型的職業(yè)： – 無需技能的服務(wù)人員； – 技