【正文】 照全口徑預算的原則編制，以體現(xiàn)預算內(nèi)、外資金統(tǒng)籌安排的要求；二是對項目進行嚴格審核，在保障經(jīng)常性項目支出的基礎上，對一次性項目支出視財力情況和按照輕重緩急的原則安排。我們在編制基本支出預算中注重把握兩條原則：一是公共財政原則，明確須由政府財力保障的預算單位范圍，以及各單位正常運轉所需的最基本開支范圍；二是兼顧公平與現(xiàn)實原則，通過制定合理的定員定額體系，合理核定各部門的基本支出?！　?002年，市本級在137個一級預算部門、677個基層預算單位全面試編了部門預算，其中上報市人大審議的一級預算部門增至10個。三是加強債務管理，杜絕和避免單位擅自舉債，按年度，按項目統(tǒng)計單位的債權、債務變動情況，及時準確掌握債務規(guī)模，結構，為領導決策，以及正確評價單位領導業(yè)績提供依據(jù)。部門預算的項目支出原則上必須細化到每一個部門的每一項具體開支，否則，不能列入預算。 建立規(guī)范的預算編制程序。財政部門無法獲得詳細全面準確的相關資料，從而造成在部門意見的基礎上酌情估計測算。 項目支出預算編制比較粗糙。 吉首市部門預算試點工作于2008年元月開始啟動，全市15個單位進行試點，試點單位部門預算的編制是在政府收支預算框架下進行，堅持三個原則：堅持量力而行、合理排序的原則；堅持綜合預算的原則；堅持真實規(guī)范原則?！　?作者單位：北京市朝陽區(qū)財政局)　　原載《經(jīng)濟日報》深入學習實踐科學發(fā)展觀 進一步推進和深化部門預算改革的思考作者:李嘉琳部門預算管理改革是財政各項改革中的一項核心內(nèi)容，部門預算編審系統(tǒng)是金財工程中的一個核心模塊。隨著部門預算改革的不斷推進，我們必須加深認識零基預算的重要性。其中的關鍵在于根據(jù)政府工作規(guī)劃，制定下一年度乃至中長期的財政資金重點投入方向和支出領域，并據(jù)此合理安排當年財力，使其服從于政府的中長期發(fā)展目標。在經(jīng)濟持續(xù)增長的背景下，政府的財力也將持續(xù)增長，如何將部門預算與財力增長有機結合，關鍵在于政府的理財觀念。　　上海閔行的突破還在于，每年3月召開黨委擴大會，討論預算政策和改革，提出本年度預算的戰(zhàn)略目標和實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的具體目標，然后將這些目標做成預算指南下達給政府，政府據(jù)此細化成工作目標，各個部門通過預算編制將工作目標轉化成詳細的績效目標，人大作為權力機關，代表人民審查具體預算是否符合黨委提出的戰(zhàn)略目標的具體目標，并批準預算?！　≡谏虾ｉh行，在政府編制預算時，不僅區(qū)人大財經(jīng)工委提前介入預算編制，組織預算項目聽證會，對政府預算安排草案進行評審，區(qū)政府也會邀請人大代表對一些實事工程和建設項目進行評審和篩選，并將人大代表的一些建議吸納到預算中?！　《诤幽辖棺魇校壳耙延?0％的政府預算通過直投等多種形式讓公眾參與決策。　　而江蘇省無錫市、江蘇省江陰市、黑龍江省哈爾濱市的“公共項目民眾點菜”,則要歸因于中國發(fā)展研究基金會對巴西參與式預算方式的引進。在澤國，政府首先選出一批屬于本級行政范圍、且事關民生問題的城建項目，抽樣選出的民眾代表排序這些城建項目的先后順序，鎮(zhèn)政府再根據(jù)民眾排序以及財力情況，按順序形成一份優(yōu)先方案。　　民眾的“話語權”　　社會和民眾不僅要求看到預算、看懂預算，要求參與預算編制、審議、執(zhí)行和監(jiān)督等預算過程的要求也日益上升。　　但這并不意味著市一級地方財政預算只能有限公開。不僅列明每筆費用，公示欄還列明了每筆開支的經(jīng)辦人、證明人、審批人和安排人姓名。2010年1月，白廟鄉(xiāng)政府初步擬定“四川省巴州區(qū)白廟鄉(xiāng)財政預算公眾參與試行辦法”，規(guī)定在預算編制前通過全鄉(xiāng)“民意臺”，收集村民、村民代表、村社干部平常反映的公共公益事務要求，通過較廣泛的代表的充分討論，確定可行性的公共事務一至三件，領導小組辦公室結合完善后的預算制訂，將詳細內(nèi)容用公示墻專欄公示。 凡在項目支出預算錄入表中填列政府采購金額，無論金額大小，在“是否政府采購”項選擇“是”。包括財政撥款建設工程項目及其他經(jīng)費建設工程項目、當年建設工程項目及上年結轉建設工程項目。 　?。?）50萬元以上的采購項目，按項目支出預算錄入表中各種項目（包括財政撥款項目及其他經(jīng)費項目、當年項目及上年結轉項目。政府采購預算錄入表金額合計加項目支出預算錄入表中政府采購金額合計為單位全部政府采購預算。同時，還要從制度上強化對預算執(zhí)行的監(jiān)管，推行國庫集中支付、政府采購，健全內(nèi)控機制，抓好源頭治理。水利部基本建設支出的規(guī)模很大，在我國每年基本建設投資中也占有相當大的比重。 　　其次，對業(yè)務工作的內(nèi)容加以分類歸納整理，逐類制訂業(yè)務支出定額。 　　在這個問題上，西方發(fā)達國家的做法是大幅度提前預算編制的啟動時間，拉長預算編制周期。 　　如果預算編制不能真正符合實際開支的需要，不能避免“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象，就不可避免地出現(xiàn)執(zhí)行中的各種問題，計劃的隨意性大，預算漫天要價，擠占挪用，鋪張浪費，事業(yè)任務不能順利完成。其中，基本支出預算實行定員定額管理，人員支出預算按照工資福利標準和編制定員主任核定；日常共用支出預算按照部門性質、職責、工作量差別等劃分若干檔次，制定中長期項目安排計劃，結合財力狀況，在預算中優(yōu)先安排急需可行的項目。在我國部門預算改革中所謂的“部門”具有特定含義，它是指那些與財政直接發(fā)生經(jīng)費領拔關系的一級預算會計單位（上海財經(jīng)大學公共政策研究中心，2003）。什么是部門預算通俗地講，部門預算就是一個部門一本預算。支出預算包括基本支出預算和項目支出預算。另外，沒有定額標準，也很難確定資源工作合理的支出規(guī)模，如何保證、保證多少很難做到比較客觀地加以衡量，也給預算工作帶來很大的困難。例如，2002年水利部編制項目預算幾百項，說明幾百萬字，但最后確定的預算只占很小的比例，這樣必然會影響各部門預算編制的積極性，預算管理水平難以提高。 　　首先，把經(jīng)費支出按性質劃分為基本人員機構支出、基本業(yè)務經(jīng)費支出和項目支出三大部分。 　　按《預算法》的要求進一步細化預算 　　細化預算的工作，除了按照財政部門的統(tǒng)一部署按調整細化的預算科目和支出定額編制安排各項事業(yè)經(jīng)費的支出預算外，關鍵在于水利基本建設支出和專項業(yè)務支出預算的細化。隨著預算的進一步細化，這方面的問題會更加突出，必須引起我們各級領導的重視。 填列方法　　政府采購預算填列方法 　　首先填列政府采購預算錄入表，其次填列院增設的部門預算項目支出政府采購預算表，再次填列項目支出預算錄入表中政府采購預算。 　　部門預算本年預算合計必須等于項目支出預算錄入“政府采購金額”合計。 　?。?）60萬元以上的建設工程項目，按項目支出預算錄入表中院下達及本單位安排的總投資60萬元以上的建設工程項目（包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等。項目支出預算錄入表中政府采購金額按我院增設的部門預算項目支出政府采購預算表中相應項目“本年預算”填列。　　白廟鄉(xiāng)的改革嘗試始于2009年年底?！　“讖R鄉(xiāng)做出的更具突破意義的在于，廣受關注的公款招待費、公車費用都明示于眾。不過，民眾關注的公款出國、公款招待、公車消費等“三公消費”，卻沒有單列出來。改革完善后的預算表格，為人大對預算進行實質性審查提供了可操作性的工具和手段。巴西參與式預算肇始于20世紀80年代晚期，部分與公眾關系密切的預算項目，如市政項目由公眾討論決定后直接交由政府執(zhí)行。　　2003年底，上海惠南鎮(zhèn)將村鎮(zhèn)基礎設施建設、勞動就業(yè)、教育衛(wèi)生等與民眾關系非常密切的“實事工程”，先由人大辦公室和鎮(zhèn)政府通過聽證會、座談會、問卷調查、個別訪談、政府網(wǎng)站等方式，征集各方意見，匯總形成“年度政府實事工程征詢表”，由人大代表按照輕重緩急等標準投票后，排序靠前的項目優(yōu)先入選預算總額。年底，閔行區(qū)人大常委會舉行部分財政預算項目初審聽證會，聽取人大代表和社會公眾的意見。而且還產(chǎn)生了富有生命力的“自選動作”，比如在政府預算編制環(huán)節(jié)，召開有廣泛民眾參與的聽證會或者民主懇談會，聽取片區(qū)民眾對預算資金安排的意見；成立財經(jīng)小組，在人代會閉會期間監(jiān)督政府預算執(zhí)行；人大代表可以提出預算修正議案等重大舉措，真正發(fā)揮人人大代表審查批準預算的職能。從2008年開始，焦作市人大除了按慣例對下年度擬安排重大項目支出舉行會前公開審查外，還由人大代表和政協(xié)委員投票選出10個以上年度安排的項目，邀請社會公眾參加，就項目執(zhí)行情況對項目執(zhí)行單位一把手進行質詢。在財力不充裕的時候，確保人員開支、機構正常運轉是重點，這部分支出占據(jù)了財力的大多數(shù)，可以用于其他發(fā)展事業(yè)的經(jīng)費就相對較少；隨著財力的逐步增長，除了保證人員開支、機構正常運轉以外，政府可控財力也在逐步增長。對于區(qū)縣財政而言，財力可控空間較小，在部門預算逐步到位的情況下，政府編制預算的重點應當從部門預算調整到提高政府統(tǒng)籌安排資金的能力上。雖然我們實行了部門預算，但如果不能堅持零基預算的原則，形成堅固的“既得利益”堡壘，那么將嚴重分解預算分配能力，影響預算收支平衡。由于部門預算涉及財政管理中的諸多方面，信息涵蓋范圍廣，數(shù)據(jù)量大，沒有有效的信息技術支撐是無法實現(xiàn)的。收入包括財政預算安排撥款、行政單位預算外資金、政府性基金、事業(yè)收入、事業(yè)單位經(jīng)營性收入及其他收入；支出包括以上收入安排的各項支出，并形成部門收支預算平衡表。有些試點單位對部門預算的重要意義認識不足，預算編制中各項工作準備不充分，不能適應細化項目預算的要求，突出表現(xiàn)為：軟磨硬泡，不愿意接受部門試點單位的任務，勉強接受后，對單位的行政事業(yè)性收費、罰沒收入、政府性基金收入和預算外資金收入測算不準確，低打單位各項財政性收入，高打支出，以此想加大財政預算內(nèi)撥款收入，最后造成單位各項財政性收入與實際完成數(shù)出入較大，預算安排中不能堅持先重點后一般的原則，使部門預算留下硬缺口由財政解決；習慣于過去基數(shù)加增長的老辦法，不能適應零基預算的要求。比如部門某項工作的專項工作經(jīng)費，城市維護改造，園林的管護費等等，這些基礎數(shù)據(jù)直接影響預算資金的執(zhí)行安排。要加大部門預算的宣傳力度，讓部門預算深入人心，形成領導重視，部門支持，財務人員全身心投入，全員配合的良好工作格局，以實現(xiàn)“統(tǒng)籌兼顧、量入為出、綜合預算、實事求是、收支平衡”的部門預算目標。 細化項目支出預算，強化支出管理。二是年終盡量不搞平衡，需要解決的事項一般通過下年預算統(tǒng)籌考慮?！　∫?、工作進展　　為了使財政的預算內(nèi)、外資金在部門預算中得到清晰、完整的反映，增強預算的嚴肅性、科學性和規(guī)范性，我市從2000年開始主動進行部門預算改革的嘗試，制定了《廣州市市本級部門預算編制改革總體方案》，2001年選擇市科技局、教育局、技術監(jiān)督局、勞動和社會保障局、水利局為上報市人大審議部門預算試點單位?；局С鍪菫楸Ｕ闲姓聵I(yè)單位正常運轉和完成其工作任務所必須的支出，包括人員經(jīng)費和公用經(jīng)費。項目支出是指行政事業(yè)單位為完成特定行政工作任務或事業(yè)發(fā)展而發(fā)生的支出，包括經(jīng)常性項目支出和一次性項目支出?，F(xiàn)行部門預算表格既匯總了部門收支數(shù)，又匯編了一般預算、基金預算數(shù)；既按單位、科目劃分收支預算，又按支出明細劃分具體分項情況；既有單位基本情況，又有特定支出項目，使部門預算收支情況在“一本賬”上得到完整體現(xiàn)。　　4．在很大程度上解決了傳統(tǒng)手工操作的弊端，提高了政府預算信息化水平。但由于配套改革措施還沒有跟上，有關制度還不夠完善，使部門預算改革受到較大局限。由于預算編制周期短，加上尚未建立完備的項目庫和項目評審制度，部分專項資金落實不到具體項目上；一些項目來不及經(jīng)專家審定和招投標就安排了預算，影響了預算編制的科學性。要逐步推行零基預算，所謂零基預算是指在編制預算時一切從零開始，對原有的和年度新增加的各項開支都要重新審核?！　?．細化預算報表和科目設置。此外，要加強人員培訓，提高信息化水平，適應部門預算需要。在預算改革不斷深入的形勢下，各地要在這方面進行積極研究探索。在預算決策程序安排上，要抓緊明晰人大、政府、財政、部門等各個層面的決策權限，在此基礎上對預算決策程序進行規(guī)范，增強決策的科學性。幾年來，中央和地方緊緊抓住這一關鍵環(huán)節(jié)，積極探索，改進了基本支出和項目支出等預算分配制度，優(yōu)化了預算資源配置，提高了資金使用效果。已經(jīng)實行定員定額管理的地方，要在完善現(xiàn)有方法的基礎上，開展實物費用定額試點。這項工作有的地方已經(jīng)進行了積極探索，各地都要加快推進。四是逐步按照新的政府經(jīng)濟分類編制項目支出預算。二是加快國庫集中收付改革。（四）切實加強預算管理監(jiān)督近年來，我國政治民主進程在逐步加快，人民群眾參政議政的熱情在不斷提高，每年的人代會上，各級政府財政預算受到越來越多的人大代表和群眾的關注，這對我們加強財政監(jiān)督提出了客觀要求。要改革行政審批制度，建立起內(nèi)部相互制約的審批程序。同時，還要積極配合審計部門的審計監(jiān)督，堅決查處違反財經(jīng)紀律的行為，進一步規(guī)范財政資金分配，提高財政管理水平。同時要結合“金財”工程建設，進一步拓展部門預算的覆蓋面。由于對基本支出預算和項目支出預算的范圍理解不同，各地實際操作中確定兩類預算的界限不一，有些地方進行了更細致的劃分。2002年,各地認真貫徹國務院深化“收支兩條線”管理改革精神，將公安、法院等5個系統(tǒng)的預算外收入納入預算內(nèi)管理,按需求核定支出，取消了預算單位的預算外資金批準留用政策，進一步加大綜合預算管理力度。江蘇省還專門開發(fā)研制了部門預算資源調查軟件，促進了資源調查摸底工作的順利完成。同類同檔單位支出預算定額標準的統(tǒng)一，為進一步公開、公平、公正地編制部門預算提供了有力保障。為此，各地大都比照中央部門預算改革辦法，提前著手編制預算，部分地方已實施了標準周期預算。根據(jù)預算管理需要和實際情況，確定“上”與“下”的具體流程，明確預算編制各階段的具體任務和有關方面的職責分工，合理延長部門預算編制時間，逐步推行標準周期預算制度，實現(xiàn)預算編制的程序化、規(guī)范化和制度化。（八）重視信息化建設，改善預算編制手段隨著“金財工程”建設和“E財”軟件的推廣，地方財政系統(tǒng)信息化水平不斷提高。對全面推行部門預算改革的縣區(qū)，進一步鞏固工作成果，以探索實物定額、強化項目庫管理、推進國庫集中收付等其它配套改革為重點，提升部門預算改革成效?！　∫?、現(xiàn)行部門預算改革中的問題　　，預算觀念不強，部門財務人員業(yè)務水平參差不齊，部門預算編制質量較低。　　，不利于預算執(zhí)行。此外，部門預算確定后