【正文】 、公眾直接參與預(yù)算過程，以及人大對政府預(yù)算的實質(zhì)性審查監(jiān)督，已然探索多年，且正沿不同的路徑鋪開實踐　　《中國改革》 記者 杜珂　　全國“兩會”期間，全國人大財經(jīng)委副主任委員、常委會預(yù)算工委主任高強透露，全國人大財經(jīng)委在審查預(yù)算報告時明確提出要求，“（政府）在明年向人大報告預(yù)算時，要報告政府的基本建設(shè)情況和政府行政開支情況?！　≌\然，白廟鄉(xiāng)很大程度是依賴上級轉(zhuǎn)移支付的“吃飯財政”，沒有“干部工資與普通老百姓差距很大”的顧慮，公開得相當(dāng)透明。　　浙江溫嶺的“參與式預(yù)算”改革既如此，溫嶺的參與式預(yù)算，肇始于“民主懇談”。受中國發(fā)展研究基金會公共預(yù)算研究項目的啟發(fā)，江蘇省無錫市、黑龍江省哈爾濱市于2006年，拿出一筆投入社區(qū)項目的政府財政資金，由社區(qū)代表票決優(yōu)先上馬的公共項目，“蓋老人休息所還是綠地，由社區(qū)代表說了算。而且，10名人大代表就可以提出預(yù)算修正案?！　〔块T預(yù)算力求反映一個部門的所有收支，如果財力增加了，并不代表新增加的財力也應(yīng)當(dāng)盡可能反映到部門的預(yù)算中，因為政府每年的工作重點需要充足的財力支持。　　要強化零基預(yù)算，—方面要加強對部門的培訓(xùn)，提高認識；另一方面要加強管理，練好“內(nèi)功”，抓住預(yù)算審核中的重點要點，例如：掌握部門的基本職能等基本情況，了解其預(yù)算項目的主要組成和收入的主要來源渠道；嚴格界定部門的一次性項目，比如購置類，裝修類等項目大多屬于一次性項目，在下—年度的預(yù)算中應(yīng)從基數(shù)中剔除；了解和掌握部門減少的人員、機構(gòu)或事權(quán)，并相應(yīng)核減預(yù)算；嚴格審核部門新增事項，對于新增人員、機構(gòu)或事權(quán)要求提供相關(guān)依據(jù)或證明；對于部門的經(jīng)常性項目，要結(jié)合當(dāng)年預(yù)算的執(zhí)行情況，重點了解執(zhí)行進度較慢、資金結(jié)余較多的項目的情況。部門預(yù)算編制方法如下： 收入預(yù)算、財政撥款（補助）按財政下達的控制限額進行編制，非稅收入按預(yù)計完成數(shù)結(jié)合預(yù)算年度政策變化因素科學(xué)測算、經(jīng)營服務(wù)收入及其他相關(guān)收入本著積極穩(wěn)妥原則列報。 預(yù)算約束力有待加強。同時，建立財政基礎(chǔ)信息庫，將全市所有一級預(yù)算單位的人員職能、機構(gòu)、編制、房產(chǎn)、車輛、辦公設(shè)備等基本信息全部匯編入庫，實現(xiàn)動態(tài)管理和實時更新，在基本支出管理上，逐步推行和實現(xiàn)部門預(yù)算資金定額與資產(chǎn)實物定額的結(jié)合?！　?003年，市本級上報市人大審議的一級預(yù)算部門增至15個，同時結(jié)合實際制定了公用經(jīng)費定額“兩類五檔”標(biāo)準(zhǔn)，并按照工作性質(zhì)核定車輛經(jīng)費的定額標(biāo)準(zhǔn)。為進一步規(guī)范項目支出預(yù)算編制，我們制定了《廣州市市本級項目支出預(yù)算管理試行辦法》。目前，我們可以按相關(guān)法律、法規(guī)對預(yù)算批復(fù)時限的要求，自人大批準(zhǔn)本級政府預(yù)算之日起30天內(nèi)將預(yù)算批復(fù)給各部門。因此整個預(yù)算編制仍然偏粗。市場經(jīng)濟國家的預(yù)算基本細到每個項目，如法國預(yù)算的類級科目就有1100多條，款級和項級科目數(shù)量更大，而我國預(yù)算類級科目只有100條左右。預(yù)算是政府調(diào)控經(jīng)濟社會發(fā)展的重要手段，預(yù)算決策必須與政府的宏觀決策相一致，這是我們預(yù)算決策的基點。隨著部門預(yù)算改革的進一步深入，需要繼續(xù)加以完善。當(dāng)前雖然部分地方建立了項目庫，但總體上看，項目庫的管理和運行水平較低，應(yīng)進庫未進庫的項目較多，庫內(nèi)項目更新較多，庫內(nèi)項目更新不夠及時，預(yù)算編制也沒有完全做到從項目庫中選擇項目。要完善國庫集中收支制度體系，規(guī)范操作程序，擴大直接收付資金范圍，提高資金收付效率，逐步建立以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、以國庫集中收付為主要資金繳撥形式的現(xiàn)代國庫管理制度。財政要重點監(jiān)督部門預(yù)算編制內(nèi)容的合法性、真實性、合理性，預(yù)算編制程序的民主性、透明性、規(guī)范性，預(yù)算編制方法的科學(xué)性、先進性，部門預(yù)算的執(zhí)行和完成情況，專項資金的使用效益情況以及執(zhí)行過程中貫徹黨和國家方針政策及重大經(jīng)濟政策的情況，部門決算草案編制質(zhì)量。地方部門預(yù)算改革的主要內(nèi)容 云南省研究出臺了《省級罰沒收入和納入預(yù)算管理的行政性收費“收支兩條線”管理暫行規(guī)定》，對省級行政性收費和罰沒收入的收繳和使用做出了明確規(guī)定，逐步用“非稅收入”概念取代“預(yù)算外資金”概念，“非稅收入”不僅僅作為政府財政收入，更是作為政府可用財力的重要組成部分，統(tǒng)籌安排用于各項公共支出。（四）細化預(yù)算編制，強化預(yù)算約束目前，各地部門預(yù)算基本上細化到了基層預(yù)算單位；預(yù)算科目細化到了類、款、項、目；項目支出細化到了具體事項。江蘇省財政廳先后制定了《省級部門預(yù)算編制管理辦法》、《省級部門基本支出預(yù)算管理辦法》、《省級部門項目支出預(yù)算申報辦法》、《省級部門項目支出預(yù)算管理辦法》、《省級部門項目支出預(yù)算跟蹤管理辦法》、《省級部門項目支出滾動計劃編制辦法（試行）》、《省級部門收入預(yù)算管理辦法》、《省級部門預(yù)算基礎(chǔ)信息庫管理辦法》和《省級部門財政專項資金預(yù)算管理辦法》等規(guī)章制度，對部門的收入和支出預(yù)算的程序、內(nèi)容、方法等都作了詳細的規(guī)定，從政策制度和操作辦法上為進一步推進預(yù)算制度改革、加強財政預(yù)算管理、改進預(yù)算編制方法、提高年初預(yù)算的到位率、增強預(yù)算編制的完整性等，提供了良好的制度保障。同時，不斷加大縣區(qū)之間經(jīng)驗交流和工作力度，推動改革，加快步伐。比如房屋建筑物構(gòu)建、維修，會議費、差旅費等預(yù)算只確定總數(shù)，沒有細分到商品采購、勞務(wù)支出等具體經(jīng)濟分類，給單位留有很大的調(diào)劑空間。財政部門與各職能部門之間由于職能和分工的不同，難以做到信息對稱，致使財政很難掌握部門預(yù)算資金的合理程度。為提高縣級財政提供公共服務(wù)的水平，規(guī)范基層預(yù)算管理，各地區(qū)統(tǒng)一要求、統(tǒng)一規(guī)劃，積極推進縣級部門預(yù)算編制工作，強化縣級政府依法理財、科學(xué)理財?shù)挠^念。標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算制度涵蓋了預(yù)算管理的全過程，其核心內(nèi)容是強化預(yù)算編制，為規(guī)范預(yù)算管理創(chuàng)造條件，有效實現(xiàn)對預(yù)算執(zhí)行的過程控制，增強預(yù)算的前瞻性、連續(xù)性和可控性。地方財政支出定額工作有了一定進展。（二）改變預(yù)算編制內(nèi)容，實行綜合預(yù)算統(tǒng)一編制、統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌安排單位預(yù)算內(nèi)外資金和其他收支，推行綜合財政預(yù)算，是地方財政部門預(yù)算改革的基本內(nèi)容。（六）完善改革配套措施，推進基層的部門預(yù)算工作隨著中央財政轉(zhuǎn)移支付力度的不斷加大，近兩年縣級財政狀況明顯改善，拖欠工資的現(xiàn)象基本消除，公用經(jīng)費以及其他社會公共服務(wù)的保障水平和滿足程度有所提高，縣級財政部門的工作條件和人員素質(zhì)也有很大改善，基本具備了全面推行部門預(yù)算改革的條件。要增強各個部門預(yù)算主管機構(gòu)在預(yù)算執(zhí)行中的監(jiān)督責(zé)任，將監(jiān)督置于預(yù)算管理全過程。積極清理整頓收費基金，切實減輕社會負擔(dān)，并將擬保留的預(yù)算外資金納入預(yù)算管理，逐步縮小預(yù)算外資金規(guī)模，最終實現(xiàn)收支徹底脫鉤。按照市場經(jīng)濟體制下政府職能定位和公共財政的支出范圍，并依據(jù)事業(yè)單位所承擔(dān)職責(zé)的社會公益程度，對不同的事業(yè)單位實行分類預(yù)算管理。要變分散決策為集中決策，將分散到部門的預(yù)算直接決策權(quán)集中到政府，強化政府的決策作用；要變事中決策為事前決策，加強政府對部門預(yù)算編制的具體指導(dǎo)，把住預(yù)算安排的重點投向以及重點項目；要變內(nèi)部決策為公開決策，逐步將預(yù)算安排情況在公共管理系統(tǒng)內(nèi)部公開，實行民主決策。（一）建立健全預(yù)算決策機制完善預(yù)算決策機制是黨的十六大提出的明確要求，是推進依法理財、科學(xué)理財、民主理財?shù)闹匾獌?nèi)容。國際經(jīng)驗表明，科學(xué)的預(yù)算編制需要較長的時間保證。而上述工作都需要全國的層面統(tǒng)一進行。編制部門預(yù)算使政府能夠比較全面地掌握各部門的收入規(guī)模和對財政資金的需求，有助于理順部門之間的資金供求關(guān)系以及正常經(jīng)費與事業(yè)發(fā)展之間的關(guān)系。同時，按工作性質(zhì)核定車輛經(jīng)費的定額標(biāo)準(zhǔn)。財政部門將部門預(yù)算草案審核匯總后提交市政府審定，并報市人大審議。目前部門預(yù)算主要是依靠部門來編制，財政部門只是在部門上報預(yù)算的基礎(chǔ)上，根據(jù)財力狀況及輕重緩急程度酌情砍壓，最終匯總編制財政總預(yù)算。但部門預(yù)算改革在吉首市剛剛起步，處于試點階段，在許多方面需要不斷加以完善，以之全面推行，現(xiàn)筆者就如何在吉首市推進和深化部門預(yù)算改革談一點粗淺的想法。然而實際情況卻是，一旦部門預(yù)算的上年基數(shù)確定，下一年度如果要減少預(yù)算是難上加難?！　∫弧⒉块T預(yù)算與財力增長的關(guān)系　　部門預(yù)算安排多少資金是與部門承擔(dān)的事權(quán)緊密相連的。但實際運行中，人大審查監(jiān)督預(yù)算的職責(zé)因流于形式，被稱為“橡皮圖章”。對溫嶺的改革，溫嶺市人大常委會主任張學(xué)明的定義是：人大代表和普通民眾以民主懇談為主要形式，“參與”政府年度預(yù)算的審查，對政府的“花錢計劃”發(fā)表意見并促成預(yù)算的修正和調(diào)整?！　」_預(yù)算應(yīng)該是做一本人大代表和普通百姓看得懂的預(yù)算文本，這是預(yù)算編制改革的重點。1月，其中，賬目具體到因區(qū)里來客買礦泉水的48元。 　　“科目編碼”與項目支出預(yù)算錄入表的“科目編碼”一致。統(tǒng)一組織的房屋（含宿舍）修繕、裝修不填。因此預(yù)算的權(quán)威性一直沒有樹立起來。在具體執(zhí)行上存在很大的不確定性，不僅很難和國庫集中支付、政府采購等管理制度銜接，不能起到預(yù)算管理監(jiān)督的作用，而且容易滋生以權(quán)謀私、貪污腐敗等違法犯罪行為。１、部門預(yù)算編制沒有標(biāo)準(zhǔn)定額，計劃彈性大 完整、科學(xué)的支出定額體系是衡量預(yù)算編制是否科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)，也是編制的預(yù)算能夠順利執(zhí)行，年度工作任務(wù)順利完成的保證。部門預(yù)算的實施，嚴格了預(yù)算管理，增加了政府工作的透明度，是防止腐敗的重要手段和預(yù)防措施之一，是當(dāng)前財政改革的重要內(nèi)容。部門預(yù)算是事業(yè)發(fā)展計劃的綜合反映，是加強單位能力、改善資金使用狀況的有效手段，是涉及單位管理的各個方面、集預(yù)測與決策一體的綜合性工作。這樣下來，預(yù)算編制可以得到有關(guān)各方面的充分研究分析和醞釀，可以比較好地反映實際需求和財政支持的結(jié)合。 　　進一步樹立預(yù)算的法律權(quán)威性 　　經(jīng)批復(fù)的部門預(yù)算是我國總預(yù)算的組成部分，是按《預(yù)算法》規(guī)定的程序編制，經(jīng)過國家最高權(quán)力機關(guān)批準(zhǔn)實施的，具有很強的法律效力。 　　按部門預(yù)算基本支出安排采購政府集中采購目錄中的貨物、服務(wù)預(yù)算填列。不同建設(shè)工程項目分行填列，單位可根據(jù)建設(shè)工程項目的多少自行在表中插行。2010年1月，白廟鄉(xiāng)政府一共請客14次，花費3911元。　　打開焦作市財政綜合信息網(wǎng)，不僅可以查閱到涵蓋焦作市委員會等黨政部門2009年的工資性支出、住房公積金、個人取暖費等數(shù)據(jù)，每個部門的差旅費、業(yè)務(wù)招待費、車輛交通費等“三公消費”，也可查到各單位的人員編制數(shù)、公務(wù)用車編制數(shù)?！　《潞拥母母?，由鎮(zhèn)人大在人代會召開之前，組織人大代表、各協(xié)會、社會團體、各界代表和公民，對政府提交的預(yù)算草案進行預(yù)算初審民主懇談，并形成初審報告。焦作通過定期舉辦各種討論會，對涉及民生的重大項目實行“部門申報、項目公示、網(wǎng)民投票、專家論證、社會聽證、績效評價”等一系列社會公眾參與程序，將普通公眾吸納到政府對財政資金的分配和政策決策過程中?！辈块T預(yù)算管理改革是一項綜合性的改革工作，涉及體制、政策、管理、技術(shù)等諸多領(lǐng)域。既然是所有的收支，除了部門履行政府職能所必須的開支以外，必然還有一些一次性因素發(fā)生的開支。　　在部門預(yù)算改革開始之初，信息化技術(shù)應(yīng)用較少，無法滿足改革的需要。比如公用經(jīng)費、房屋建筑構(gòu)建、維修、會議費及其他一些專項經(jīng)費等預(yù)算只確定總數(shù)，沒有細分到商品采購、勞務(wù)支出等具體經(jīng)濟分類，單位在預(yù)算執(zhí)行中留有很大的調(diào)劑空間?！耙簧稀彪A段（8月底以前）由業(yè)務(wù)部門、預(yù)算單位向財政部門申報部門預(yù)算建議草案和專項資金分配草案，財政部門對有關(guān)數(shù)據(jù)進行調(diào)查審核，并建立機構(gòu)、人員、資產(chǎn)等基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫。年初，進行部門預(yù)算編制時，要設(shè)定項目績效目標(biāo)，即完成這個項目要達到的預(yù)期效果。對屬財政撥款的市本級行政、事業(yè)單位的人員工資，由市編辦審定人員編制，人事局審核工資結(jié)構(gòu)及標(biāo)準(zhǔn)，財政局據(jù)之核撥經(jīng)費。　　2．開始改變傳統(tǒng)預(yù)算隨意性大的弊端，增強了政府預(yù)算的時效性和嚴肅性。盡管現(xiàn)在預(yù)算編制周期已經(jīng)比以往有所延長，但部門預(yù)算編制是一個互動過程，在各單位人手緊、任務(wù)重的情況下，要在幾個月內(nèi)完成“二上二下”仍然顯得倉促。其次，要確定各單位預(yù)算管理形式、人員編制情況，在此基礎(chǔ)上采取不同標(biāo)準(zhǔn)供給經(jīng)費。 從2000年開始，各地在自身預(yù)算改革嘗試的基礎(chǔ)上，在財政部的推動下，參照中央部門預(yù)算編制改革的辦法，全面開始了部門預(yù)算改革，在許多方面取得了豐碩的成果，為財政管理體制的改革和完善做出了重大的貢獻，為公共財政體制的建設(shè)奠定了堅實的基礎(chǔ)。從提高決策的整體效果出發(fā)，預(yù)算決策的重點是圍繞公共財政職能，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)村教育、科技、衛(wèi)生等重點領(lǐng)域的資金投入，發(fā)揮財政資金在提供保障、實施調(diào)控、促進平衡、統(tǒng)籌發(fā)展等方面的有效作用。要積極探索資產(chǎn)實物定額與預(yù)算撥款定額有機結(jié)合的新路子，完善政府資產(chǎn)分類管理和動態(tài)數(shù)據(jù)庫，將部門占有的政府資產(chǎn)與部門行使職能聯(lián)系起來，實現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算改革的緊密結(jié)合，切實提高預(yù)算分配的科學(xué)性。（三）全面推進預(yù)算管理各項改革預(yù)算管理涉及預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督多個環(huán)節(jié)，各個環(huán)節(jié)相輔相成，互相支撐。從多年的實踐探索看，加強財政監(jiān)督，根本上要建立一個覆蓋預(yù)算管理全過程、內(nèi)外結(jié)合、層次多樣的監(jiān)督體系。但是由于目前我國實行績效預(yù)算的條件不成熟，不可能一步到位推行績效預(yù)算，只能先從加強投入管理和進行績效考評入手，為將來實行績效預(yù)算夯實基礎(chǔ)。主要做法是：預(yù)算單位根據(jù)本單位需求的輕重緩急，將項目排序后納入項目備選庫；財政內(nèi)部各業(yè)務(wù)主管單位根據(jù)資金情況和投放重點，對單位報送項目進行篩選，納入財政項目預(yù)算庫。在資源調(diào)查和清理財政供養(yǎng)范圍的基礎(chǔ)上，各地根據(jù)部門單位工作性質(zhì)、職能特點、工作量大小以及事業(yè)單位機構(gòu)改革方向等實際情況，對各部門單位實行分類分檔預(yù)算管理。一是“預(yù)算編制階段”，期限為12個月，主要任務(wù)是對上年預(yù)算執(zhí)行情況進行分析總結(jié)和績效評價，結(jié)合本年度預(yù)算執(zhí)行情況，編制下一年度預(yù)算。云南省結(jié)合政府收支分類改革的要求，研制開發(fā)了預(yù)算編制管理系統(tǒng)，并對原有基礎(chǔ)信息和項目支出管理系統(tǒng)進行了升級，整合為完整的部門預(yù)算編審系統(tǒng)，解決了原基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺不一致的問題，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)資源的共享和統(tǒng)一，并將改進的預(yù)算編制方法應(yīng)用到新軟件中，大大提高了預(yù)算編制的質(zhì)量和效率。這些問題導(dǎo)致預(yù)算編制的及時性和準(zhǔn)確性較差，預(yù)算約束力不強，專項資金追加較多。年初，財政部門根據(jù)宏觀及微觀發(fā)展環(huán)境合理測定收入及財力，將支出預(yù)算數(shù)下達給各部門之后，政府仍有可能根據(jù)經(jīng)濟形勢對收入任務(wù)進行調(diào)整。推進部門預(yù)算改革的探討20081017 15:47　中國論文下載中