【正文】 指際，以人均產(chǎn)出水平為輔助指標(biāo)。世界各國實施區(qū)域政策大多以扶持落后地區(qū)發(fā)展，調(diào)控地區(qū)差距為主要政策目標(biāo)?！　?4）以每年解決1000萬以上絕對貧困人口溫飽問題的速度，在本世紀(jì)末基本消除絕對貧困人口，部分貧困地區(qū)擺脫貧困，走上致富道路?！　《ⅰ熬盼濉奔?010年我國區(qū)域政策的主要目標(biāo)　　根據(jù)我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總的指導(dǎo)方針和客觀條件，“九五”時期和2010年控制地區(qū)差距，協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要目標(biāo)是在力爭實現(xiàn)我國國民經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展水平和綜合國力邁上一個新合階的前提下，有效控制東部與中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民收入水平差距擴(kuò)大的勢頭；中西部有條件的地區(qū)，包括沿江、沿路、經(jīng)濟(jì)中心城市周圍地區(qū)和沿邊部分地區(qū)能跟上沿海地區(qū)的發(fā)展步伐，進(jìn)入經(jīng)濟(jì)起飛階段；中西部資源富集地區(qū)的開發(fā)建設(shè)和老工業(yè)基地的改造調(diào)整取得明顯進(jìn)展；貧困地區(qū)尚存的7000萬絕對貧困人口擺脫貧困，達(dá)到溫飽水平；民族地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)條件得到較大改善；東部沿海地區(qū)進(jìn)一步實現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級和經(jīng)濟(jì)再發(fā)展，提前實現(xiàn)“小康”目標(biāo)，在參與亞太地區(qū)的國際分工和國際經(jīng)濟(jì)循環(huán)中發(fā)揮更大的作用。我國國內(nèi)市場的容量和開發(fā)潛力十分巨大，國內(nèi)儲蓄率仍可保持較高的水平，國際收支平衡仍有較大的回旋余地?！　?．我國現(xiàn)階段的主要區(qū)域問題是地區(qū)間差距還在擴(kuò)大，特別是中西部與東部地區(qū)差距擴(kuò)大較為突出，引起了社會各方面廣泛的關(guān)注，已經(jīng)成為我國在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中迫切需要解決的重大問題之一　　改革開放16年來，伴隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長，我國地區(qū)差距不斷擴(kuò)大。我們認(rèn)為，今后15年我國區(qū)域政策的總目標(biāo)是：兼顧公平和效率，在把調(diào)好公平度的基礎(chǔ)上突出效率。地區(qū)差距拉大也是一個社會和政治問題，如果貧富懸殊過大，將會影響政治、社會的穩(wěn)定，影響到民族團(tuán)結(jié)和邊疆的安定，最終也會影響到我國順利實現(xiàn)第二步戰(zhàn)略目標(biāo)和向第三步戰(zhàn)略目標(biāo)邁進(jìn)。社會主義共同富裕的目標(biāo)，決定了我們在收入分配領(lǐng)域要堅持效率優(yōu)先、兼顧公平的原則，防止兩極分。　　(二)我國現(xiàn)階段正處在經(jīng)濟(jì)高速增長時期，國際經(jīng)驗表明，這一時期是地區(qū)間差距擴(kuò)大最快的時期，制定和實施國家區(qū)域政策，有利于緩解經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展過程中地區(qū)間的矛盾和利益沖突　　根據(jù)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體判斷，我國目前正處于從低收入國家走向中等收入國家的發(fā)展階段，處于初步工業(yè)化之后的工業(yè)化加速時期，處于經(jīng)濟(jì)起飛階段?！　∷?、我國的基本國情和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀　　(一)我國疆域遼闊、地區(qū)間差異大，這一基本國情決定了我們要有比較明晰的區(qū)域政策來協(xié)調(diào)地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系　　我國國土面積世界第四，人口世界第一?！　?．在發(fā)揮市場機(jī)制基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用的前提下，加大國家對地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的宏觀調(diào)控力度　　市場機(jī)制能夠促進(jìn)生產(chǎn)要素向效益好的地區(qū)流動，但不能解決國民收入在地區(qū)間的合理分配。在此情況，今后相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要任務(wù)仍是不斷增強(qiáng)綜合國力，努力縮小與世界發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的差距，把提高國家整體效益置于優(yōu)先考慮的地位，繼續(xù)把有限的生產(chǎn)要素較多地引導(dǎo)到能夠獲得較高經(jīng)濟(jì)效益的地區(qū)?！　∪?、實現(xiàn)現(xiàn)代化分三步走的總體部署　　以解決溫飽問題作為第一步目標(biāo)，把實現(xiàn)小康作為第二步目標(biāo)，以基本實現(xiàn)現(xiàn)代化作為第三步目標(biāo)的“三步走”戰(zhàn)略部署，是較長時期內(nèi)我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體綱領(lǐng)。將區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展問題提高到具有全局意義的高度，這在歷次五年計劃工作中還是第一次。一是人為地抑制了東部地區(qū)的發(fā)展，使東部地區(qū)在界新技術(shù)革命挑戰(zhàn)中，喪失了機(jī)遇，拉大了我國同發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的差距；二是國家對中西部的投入具有嵌入性特征，建立起來的現(xiàn)代大中型企業(yè)往往成為中西部地區(qū)的“飛地”，使這些由現(xiàn)代企業(yè)集聚形成的新工業(yè)城市與落后的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)并存，結(jié)果把東西部矛盾轉(zhuǎn)化為中西部內(nèi)部地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的矛盾，表而上縮小了東西差距，實際上導(dǎo)致了中外差距、東西矛盾的全面加劇和更加拉大。以市場機(jī)制為基礎(chǔ)的地區(qū)分工，以經(jīng)濟(jì)利蔬為紐帶的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合，特別是東部發(fā)達(dá)地區(qū)與西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合，雖有所發(fā)展，但規(guī)模還較小，不適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。前者是指那些初始目標(biāo)并非是為了解決區(qū)域問題，但在實踐中會產(chǎn)生明顯的地區(qū)性效應(yīng)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，如金融、投資、外貿(mào)、價格、收入分配、人口與就業(yè)等方面的某些政策；后者是指那些直接為指導(dǎo)、推動和協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展，解決各種區(qū)域問題而制定的政策，我們這里主要是指狹義的區(qū)域政策。　　 1997年11月20日引 言區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，簡稱區(qū)域政策，是政府根據(jù)區(qū)域差異而制定的促使資源在空間的優(yōu)化配置、控制區(qū)域間差距擴(kuò)大，協(xié)調(diào)區(qū)際之間關(guān)系的一系列政策的總和。對所涉及的問題，既有定性結(jié)論，又有定量分析，有理有據(jù)，講得比較清楚。課題立項在國家研究制定“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要之初，中間成果中的一些重要觀點和政策措施建議為有關(guān)部門制定我國跨世紀(jì)的戰(zhàn)略和政策，起了重要參考作用?！熬盼濉睍r期和2010年我國國家區(qū)域政策的基本目標(biāo)是：在力爭實現(xiàn)我國國民經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展水平和綜合國力邁上一個新臺階的前提下，有效控制東部與中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民收入水平差距擴(kuò)大的勢頭；2000年以后，國家逐步將地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略重點向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，東部沿海地區(qū)基本具備主要依靠自身力量發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力，中西部地區(qū)與東部地區(qū)相對差距趨于穩(wěn)定和縮小，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨于協(xié)調(diào)?！　?995年，國家計委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院將“關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的研究”立為重點課題，該院國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所組成以王一鳴同志為課題負(fù)責(zé)人的課題組，經(jīng)招投標(biāo)中標(biāo)后開展這項課題研究?！　^(qū)域政策在西方市場經(jīng)濟(jì)國家，是宏觀經(jīng)濟(jì)政策體系中的重要組成部分。根據(jù)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體判斷，我國目前正處于從低收入國家走向中等收入國家的發(fā)展階段，處于初步工業(yè)化之后的工業(yè)化加速時期。近年來，地區(qū)間差異不僅體現(xiàn)在居民收入水平上，更主要的是在工業(yè)化水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施等發(fā)展水平方面的差距迅速拉大。建國后，國家實施了許多旨在促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的計劃和政策，如60年代后期的“三線建設(shè)”，80年代以來的“特區(qū)政策”、“沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略”、“扶貧政策”、“國家加大對中西部地區(qū)支持力度的政策”等。市場機(jī)制在解決國民收入的地區(qū)間再分配方面往往失效，單純依靠市場機(jī)制，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“馬太效應(yīng)”就不可避免。但是，與此同時，我國地區(qū)間發(fā)展不平衡的問題卻越來越突出，主要表現(xiàn)在：一是在全國國民經(jīng)濟(jì)高速增長的背景下，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，地區(qū)差距不斷擴(kuò)大，尤其是中西部與東部地區(qū)的差距擴(kuò)大較為突出，已經(jīng)成為我國在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程中迫切需要解決的重大問題之一?，F(xiàn)在出版的這部《中國區(qū)域政策研究》就是在課題總報告、中間報告和專題報告基礎(chǔ)上編撰而成的。重點開發(fā)地區(qū)，系指在整個國家或大區(qū)域范圍內(nèi)條件優(yōu)越、基礎(chǔ)設(shè)施完備，投入產(chǎn)出效益較高和對整個國家或大區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展起推動和促進(jìn)作用的少數(shù)地區(qū)；重點扶持地區(qū)主要包括貧困地區(qū)和老工業(yè)基地兩種類型。三是設(shè)計新穎，構(gòu)建了我國國家區(qū)域政策的基本框架?！　∥覈秶窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》將“堅持區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小地區(qū)發(fā)展差距”作為今后15年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的指導(dǎo)方針。超國家層次的區(qū)域政策，比較成熟的有歐共體區(qū)域政策。在宏觀上，努力建立符合新的經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的宏觀調(diào)控體系，確立了以計劃、財政、銀行等綜合職能部門為主體，國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、財政政策和金融政策為主要內(nèi)容的宏觀經(jīng)濟(jì)政策體系，并制定和實施了國家產(chǎn)業(yè)政策，從而促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展，使基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施滯后得到一定程度的緩解，支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略逐步明確，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得較大進(jìn)展?！　∵@就充分說明，對于我們這樣一個大國，要實現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展，僅有宏觀需求管理政策和產(chǎn)業(yè)政策是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須加強(qiáng)和完善現(xiàn)有的區(qū)域政策，制定具有實際約束力和權(quán)威性的國家區(qū)域政策和政策體系。必須有新思路、新辦法，在經(jīng)濟(jì)增長與公平分配、平衡與不平衡發(fā)展上作出新的抉擇。發(fā)展到一定時候沿海多做一些貢獻(xiàn)支持內(nèi)地發(fā)展，這也是大局，沿海也要服從這個大局。今后15年主要是與第二步、第三步戰(zhàn)略目標(biāo)相銜接。目前我國地區(qū)差距問題已經(jīng)比較嚴(yán)重，引起了社會各界的廣泛關(guān)注。各省區(qū)市政府要在國家區(qū)域政策和區(qū)域規(guī)劃的指導(dǎo)下，選準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突破口，充分發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢，通過重點產(chǎn)業(yè)和重點地區(qū)的率先突破，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，縮小地區(qū)間發(fā)展水平的差距。我國地區(qū)間差距由來已久。我同經(jīng)濟(jì)高速增長時期能持續(xù)多長，能否延遲其終結(jié)期的到來，取決于我們能否妥善地處理由經(jīng)濟(jì)高速增長引發(fā)的各種矛盾，包括地區(qū)間的矛盾和利益沖突。一是各省區(qū)市經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度都明顯加快，綜合經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力和經(jīng)濟(jì)實力有較大增強(qiáng)；二是地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級有較大進(jìn)展，第二、三產(chǎn)業(yè)比重上升，各地區(qū)工業(yè)結(jié)構(gòu)向?qū)I(yè)比方向發(fā)展，一些地區(qū)的所有制結(jié)構(gòu)也發(fā)生了與生產(chǎn)力水平相適應(yīng)的變化，非國有經(jīng)濟(jì)所占比重增加；三是全方位、多層次對外開放格局逐步形成，各地區(qū)在利用國際資源方面取得明顯進(jìn)展，東部地區(qū)實際使用外資金額占同期固定資產(chǎn)投資總額已達(dá)六分之一；四是近年來中西部地區(qū)一些省區(qū)發(fā)展速度明顯加快，如長江沿岸的安徽、江西、湖南、湖北以及云南、新疆等省區(qū)都出現(xiàn)了較好的發(fā)展勢頭。效率目標(biāo)，即國民經(jīng)濟(jì)增長的最大化或一定時間內(nèi)資源空間配置的最優(yōu)化；公平目標(biāo)，即區(qū)域間收入、福利、增長等差距的縮小。這就有一個“適度區(qū)間”的問題，其上限應(yīng)以不影響國民經(jīng)濟(jì)的增長和發(fā)展，即能保證實現(xiàn)我們既定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和增長率為界，其下限應(yīng)以不發(fā)生較為尖銳的社會和民族矛盾為界。中國的地區(qū)差距問題，特別是中西部與東部地區(qū)差距擴(kuò)大問題，已經(jīng)引起了社會各方面的廣泛關(guān)注。建國后我有過喪失時機(jī)而貽誤經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沉痛教訓(xùn)。東地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長速度將趨于穩(wěn)定，中西部地區(qū)特別是中部部分省區(qū)經(jīng)濟(jì)增長速度加快，中西部在全國國民生產(chǎn)總值總量中的比重由1994年39％下降到2000年38％左右，降幅明顯趨緩?！　?二) 到2010年的主要目標(biāo)　　(1）東部與中西部經(jīng)濟(jì)差距趨于穩(wěn)定或有所縮小，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系加強(qiáng)，形成若干跨東中西的產(chǎn)業(yè)密集帶，全國統(tǒng)一大市場初步形成，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨于協(xié)調(diào)。必須通過區(qū)域政策對地區(qū)差距進(jìn)行有效的調(diào)控，使之控制在人們可以接受的范圍之內(nèi)。一般而言，收入水平、消費水平與產(chǎn)出水平呈正相關(guān)關(guān)系，即產(chǎn)出水平高，收入水平、消費水平才會高；再者，中央政府幫助落后地區(qū)提高生活水平，通過提高其產(chǎn)出水平來實現(xiàn)是一條重要途徑。原因之二：中西部地區(qū)尤其西部地區(qū)，為我國少數(shù)民族聚集區(qū)，以東、中、西部三大地帶來考察、談?wù)摰貐^(qū)差距，不利于民族團(tuán)結(jié)、國家穩(wěn)定。　　關(guān)于縮小地區(qū)差距的政策。它的一個重要特點就是享受優(yōu)惠政策的地區(qū)范圍較小，且界線明確，因此操作起來較為方便。如英國，在1934和1937年制定實施的“特別地區(qū)法”，把傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重大、失業(yè)率高的南威爾士、東北部、西北部和蘇格蘭中部定為援助區(qū)。為了提高投資效率，必須確定一定時期內(nèi)國家重點建設(shè)地區(qū)，通過優(yōu)先發(fā)展這些地區(qū)來帶動整個國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。選擇和確定重點建設(shè)地區(qū)的首要條件是要以中心城市和交通要道為依托。第三章 區(qū)域補償政策區(qū)域補償政策是區(qū)域政策體系中的一項重要內(nèi)容。例如，在實施區(qū)域政策較為成功的原聯(lián)邦德國，其區(qū)域政策目標(biāo)是實現(xiàn)地區(qū)均衡發(fā)展。1994年實行分稅制改革為建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度創(chuàng)造了條件。以1975年為例，山西、內(nèi)蒙古、福建、寧夏、新疆等11個省區(qū)為赤字地區(qū)，需由中央轉(zhuǎn)移支付彌補。　　(3)對江蘇省繼續(xù)試行固定比例包干的辦法。即用地方收入總額(原地方固定收入和調(diào)劑收入)和地方支出基數(shù)，求出一個中央、地方的收入分成比例。　　(1)“收入遞增包干”?！　?5)“定額上解”。第二種：專項補助。以1989年為例，河北、山西、寧夏、青海等23個省區(qū)為赤字地區(qū)，需由中央財政轉(zhuǎn)移支付彌補?！　?3)政治上需要各級政府間通力協(xié)作?！　”?5 部分國家財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模（略）　　財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模確定之后，在地區(qū)間如何分配是個非常關(guān)鍵的問題。其中，支出需要主要包括人口數(shù)量、人口結(jié)構(gòu)、城市化水平、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、區(qū)域自然地理狀況和投入成本等因素，收入籌集能力主要包括收入水平、財產(chǎn)價值狀況和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素。限額配合補助的特點是，補助有最高限額，該限額的決定權(quán)取決于發(fā)放補助者，不存在討價還價。國家讓與稅，其本質(zhì)上是中央與地方共享某些稅收，但它和共享稅又不一樣，其差別在于國家讓與稅是中央稅收的一部分，按照一定標(biāo)準(zhǔn)和原則轉(zhuǎn)移支付給地方政府，是一種有條件轉(zhuǎn)移支付，而共享稅是一種無條件的稅收分成。1994年，中央政府的本級收入占整個政府收入(不含債務(wù))的比重，從過去的30％左右提高到56％左右，地方政府自有收入的比重降到44％左右；中央本級支出占整個政府支出的比重為31％，地方政府本級支出的比重約占整個政府支出的69％。這種轉(zhuǎn)移支付，對長期以來形成的各地區(qū)間財力不均的問題，根本沒有觸動，因而對縮小各地區(qū)公共服務(wù)能力差距，進(jìn)而縮小各地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距，不可能有太大的作為。專項補助應(yīng)主要補助給落后省區(qū)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(如水利、交通等)。這種方法有了基本統(tǒng)一的客觀標(biāo)準(zhǔn)，比較合理規(guī)范，有利于提高轉(zhuǎn)移支付的管理。中央對地方的項目專項補助，是中央實施宏觀調(diào)控的有力手段，它是為了有效地貫徹國家的有關(guān)政策，解決經(jīng)濟(jì)和社會改革中的特殊問題而設(shè)置的，以體現(xiàn)中央政策舉措。在確定人均標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算方面，可參考加拿大的做法，即以若干中等偏上省份(比如人均財政收入居第4至第14位的省區(qū))的人均財政收入的平均值作為全國的人均標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算，小于標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算的省區(qū)才能得到中央的轉(zhuǎn)移支付資金；在確定具體的轉(zhuǎn)移支付額方面，可參考澳大利亞的因素法，即既考慮支出需要，又考慮收入籌集能力，具體指標(biāo)可包括人均財政收入、人口文化素質(zhì)、運網(wǎng)密度、居民消費水平、人均國內(nèi)生產(chǎn)總值、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平、技術(shù)開發(fā)能力、城市化水平等。％，％，遠(yuǎn)低于世界其他國家的同一比例(參見表36)。1984年9月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家經(jīng)委、計委、民委和國家物資局共同在天津召開了“全國經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作和對口支援會議”，又增加上海支援新疆、西藏，廣東支援貴州，沈陽、武漢支援青海等對口支援任務(wù)。　　一、我國地區(qū)間發(fā)展水平差距的現(xiàn)狀和趨勢　　(一)地區(qū)發(fā)展水平差距的主要特點　　(1)從經(jīng)濟(jì)增長速度來考