【正文】 強(qiáng)生態(tài)環(huán)境和人文資源的保護(hù)一是注重土壤的改良。加強(qiáng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的建設(shè)。促進(jìn)土地可持續(xù)利用的原則要從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境、文化等方面綜合考慮土地利用問(wèn)題。居于多方面的考慮，可保守地把理論空置的農(nóng)村居民點(diǎn)用地的可減少率估計(jì)為50%計(jì)算；同時(shí)，結(jié)合社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)及土地開(kāi)發(fā)整理，規(guī)劃期間對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村居民點(diǎn)10%實(shí)施改造、整治，則2006－，其計(jì)算過(guò)程如下：農(nóng)村居民點(diǎn)城鄉(xiāng)掛鉤的現(xiàn)實(shí)潛力=[（2005年農(nóng)村人口數(shù)量－2020年農(nóng)村人口數(shù)量）重慶市農(nóng)村居民點(diǎn)現(xiàn)有人均用地] 農(nóng)村居民點(diǎn)用地可轉(zhuǎn)換率＋2005年農(nóng)村人口數(shù)量改造率（2005農(nóng)村居民點(diǎn)現(xiàn)有人均用地－150平方米）=[（－940萬(wàn)人）]50%＋10%（－150）=三、農(nóng)村居民點(diǎn)城鄉(xiāng)掛鉤整理的原則和措施（一）實(shí)施“掛鉤”應(yīng)遵循的原則“誰(shuí)整理、誰(shuí)受益”的原則農(nóng)村建設(shè)用地整理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，完全依靠政府來(lái)整理是不可行的。農(nóng)村居民點(diǎn)城鄉(xiāng)掛鉤潛力主要來(lái)自?xún)蓚€(gè)方面：一是借助一定的經(jīng)濟(jì)、法律、行政、技術(shù)等手段，通過(guò)對(duì)村莊內(nèi)部用地進(jìn)行重新組織，力求消除低矮破舊平房以及對(duì)分散的村莊遷移、歸并，以提高建設(shè)用地的容積率和利用集聚率，使人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積降低到合理的人均用地標(biāo)準(zhǔn)上，對(duì)相應(yīng)減少的農(nóng)村居民點(diǎn)用地轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地；另一方面則是來(lái)源于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平的提高，農(nóng)村部分人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，而對(duì)非農(nóng)化轉(zhuǎn)移而閑置出的農(nóng)村居民點(diǎn)用地實(shí)行置換增加的城鎮(zhèn)建設(shè)用地。表3 調(diào)查典型區(qū)縣農(nóng)居分布情況表地貌戶(hù)均面積（m2）人均面積（m2）平均距離（m）最遠(yuǎn)距離（m）空置率（%）外遷率（%）部分外出戶(hù)比例（%）獨(dú)戶(hù)院比例（%）平壩127290丘陵108320低山184820中山77480高山155280隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，傳統(tǒng)農(nóng)村居民點(diǎn)的“空心”現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重在對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)的實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)村落內(nèi)一改過(guò)去的熱鬧場(chǎng)面，所剩人口大多是老幼年者。60%左右。近年來(lái)，一些進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，經(jīng)濟(jì)條件有了好轉(zhuǎn)后就搬遷到公路邊建房居住，而且相互不愿房連房、院連院，故單家獨(dú)院有增加的趨勢(shì)。一、農(nóng)村居民點(diǎn)用地現(xiàn)狀及存在的主要問(wèn)題農(nóng)村居民點(diǎn)是相對(duì)于城鎮(zhèn)居民點(diǎn)而言，一般包括農(nóng)村集鎮(zhèn)、中心村和自然村莊。從項(xiàng)目建設(shè)的投入產(chǎn)出分析，項(xiàng)目的產(chǎn)出大于項(xiàng)目的投入，在政府政策支持的情況下，經(jīng)濟(jì)上具有可行性。三、項(xiàng)目建新區(qū)資金投資估算。（十一）進(jìn)一步加強(qiáng)分工，明確職責(zé)在掛鉤項(xiàng)目實(shí)施工程中，要明確確立各級(jí)政府、各級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)、相關(guān)部門(mén)擔(dān)當(dāng)怎樣的角色，承擔(dān)怎樣的責(zé)任。在掛鉤項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，要充分尊重集體土地產(chǎn)權(quán)，加強(qiáng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益。三是在實(shí)施過(guò)程中，要給予農(nóng)民實(shí)惠，注重改善居民生產(chǎn)、生活條件，并保證農(nóng)民生活質(zhì)量不降低。因此，應(yīng)積極爭(zhēng)取國(guó)土資源部對(duì)重慶的支持，開(kāi)展掛鉤工作，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。（五）城鄉(xiāng)掛鉤項(xiàng)目權(quán)屬調(diào)整復(fù)雜在農(nóng)村居民點(diǎn)的安置過(guò)程中，有些可能集中安置，有些就地安置，有些需異地（跨村、社）安置，有些轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶(hù)口，有些仍為農(nóng)民，這就使得農(nóng)村居民點(diǎn)的安置用地會(huì)使城鎮(zhèn)建設(shè)用地和農(nóng)村居民點(diǎn)用地交織、國(guó)有土地和集體土地交織、可交易土地和不可交易土地交織，如果不能很好的規(guī)范土地權(quán)屬的調(diào)整和確定，將很可能導(dǎo)致土地財(cái)富的流失。從試點(diǎn)的情況來(lái)看，投資數(shù)額巨大，地方政府財(cái)力有限，要拿出這么一大筆錢(qián)十分困難。首先，城鄉(xiāng)掛鉤能夠解決的是計(jì)劃指標(biāo)不足的問(wèn)題，而不是規(guī)劃指標(biāo)，其增加的城鎮(zhèn)建設(shè)用地必須符合土地規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃，即城鄉(xiāng)掛鉤不占計(jì)劃指標(biāo)，但要占規(guī)劃指標(biāo)；其次，城鄉(xiāng)掛鉤的主要目的是節(jié)約和集約利用土地、實(shí)施規(guī)劃的新的政策工具，而不是增加指標(biāo)的手段。（六）科學(xué)規(guī)劃，確保節(jié)約集約用地在深入分析當(dāng)?shù)剞r(nóng)村建設(shè)用地整理?xiàng)l件、潛力和預(yù)測(cè)城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求的基礎(chǔ)上，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市、村鎮(zhèn)規(guī)劃，編制項(xiàng)目區(qū)實(shí)施規(guī)劃，統(tǒng)籌確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地撤并的規(guī)模和范圍，合理安排建新區(qū)的建設(shè)用地比例，確保項(xiàng)目區(qū)建設(shè)用地總量不增加，耕地和基本農(nóng)田面積不減少、質(zhì)量不下降各類(lèi)用地結(jié)構(gòu)布局更加科學(xué)合理。對(duì)連續(xù)兩次評(píng)估達(dá)不到要求的，撤銷(xiāo)該項(xiàng)目區(qū)。項(xiàng)目區(qū)內(nèi)使用掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的建設(shè)用地，要按照國(guó)家供地政策和節(jié)約集約用地的要求依法供地。并按照“總量控制、封閉運(yùn)行、定期考核、到期歸還”的原則對(duì)掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)進(jìn)行管理，并使用項(xiàng)目區(qū)內(nèi)拆舊地塊上的農(nóng)村居民點(diǎn)和農(nóng)村廢棄工礦地等農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾增加的農(nóng)用地和耕地歸還，歸還的面積不得低于建新時(shí)下達(dá)的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，其中新增的耕地面積不得低于建新時(shí)下達(dá)的掛鉤周轉(zhuǎn)耕地指標(biāo)。（二）領(lǐng)導(dǎo)高度重視，組織落實(shí)到位試點(diǎn)各區(qū)縣將掛鉤政策作為國(guó)土資源管理部門(mén)支持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革和新農(nóng)村建設(shè)的一項(xiàng)新的政策工具，對(duì)掛鉤工作高度重視、精心組織，把掛鉤工作列入重要工作議程，建立健全組織機(jī)構(gòu)確保掛鉤工作規(guī)范有序開(kāi)展。項(xiàng)目區(qū)域其他土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目不得重復(fù)、交叉，復(fù)墾的耕地不再用于耕地占補(bǔ)平衡。有利于資源可持續(xù)合理利用從調(diào)研的情況看，城鄉(xiāng)掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施，不僅僅單一針對(duì)農(nóng)用地或者建設(shè)用地，是對(duì)項(xiàng)目區(qū)所有用地的綜合統(tǒng)籌，通過(guò)合理調(diào)整用地結(jié)構(gòu)和優(yōu)化配置土地資源，有利于土地利用總體規(guī)劃及相關(guān)規(guī)劃的實(shí)施，開(kāi)展了建設(shè)，保護(hù)了基本農(nóng)田，增加有效耕地面積，也改善了環(huán)境，保護(hù)了生態(tài)。（二）我市開(kāi)展城鄉(xiāng)掛鉤具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義有利于緩解對(duì)建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)供不應(yīng)求的矛盾利用掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，可減少利用年度建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，將有限的年度建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)用于急需使用的重點(diǎn)項(xiàng)目上。其中，拆舊區(qū)分布在這兩個(gè)村，搬遷戶(hù)數(shù)為2224戶(hù)，共6676人。－29176。31162。拆舊地塊117個(gè)，（），通過(guò)整理復(fù)墾。2007年3月，我局首期選定了九龍坡區(qū)、江北區(qū)、渝北區(qū)、沙坪壩區(qū)、北碚區(qū)、長(zhǎng)壽區(qū)、大足縣等7個(gè)區(qū)縣為掛鉤試點(diǎn)單位。2007年3月，胡錦濤總書(shū)記為重慶經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“導(dǎo)航定向”，要求把重慶加快建設(shè)成為西部地區(qū)的重要增長(zhǎng)極、長(zhǎng)江上游地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的直轄市，為在西部地區(qū)率先實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)而努力奮斗。二、試點(diǎn)區(qū)縣項(xiàng)目的基本情況（一）九龍坡區(qū)九龍坡區(qū)位于重慶市主城區(qū)西南部，是長(zhǎng)江和嘉陵江環(huán)抱的重慶渝中半島的重要組成部分，幅員面積432平方公里，與渝中區(qū)、沙坪壩區(qū)、璧山縣和江津市接壤，與南岸區(qū)、巴南區(qū)隔江相望。西彭鎮(zhèn)項(xiàng)目區(qū)涉及三府、迎新、千秋、新民、樹(shù)民等5個(gè)行政村。36162。之間，東與三圣鎮(zhèn)連界，南與水土鎮(zhèn)相鄰，西與天府鎮(zhèn)毗鄰，北與柳蔭鎮(zhèn)接壤，有省道公路―土偏公路橫穿全鎮(zhèn)。三、推動(dòng)城鄉(xiāng)掛鉤的必要性和意義本次調(diào)研使我們充分認(rèn)識(shí)到重慶市農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)部挖潛潛力大，推動(dòng)城鄉(xiāng)掛鉤是非常必要和可行的。有利于推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)從試點(diǎn)項(xiàng)目的規(guī)劃來(lái)看，通過(guò)規(guī)劃的實(shí)施，將農(nóng)民集中安置，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施完善、功能齊全、布局合理、環(huán)境優(yōu)美的農(nóng)民新村，既節(jié)約了土地，又改善了居住條件和生活環(huán)境，加快縮小城鄉(xiāng)差別。項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建新地塊與拆舊舊地塊嚴(yán)格對(duì)應(yīng)。建新拆舊要充分考慮與當(dāng)?shù)仫L(fēng)格的生態(tài)環(huán)相協(xié)調(diào)，與建設(shè)、水利、交通等部門(mén)配合搞好規(guī)劃設(shè)計(jì)，完善配套設(shè)施。（四）嚴(yán)格審批，確保掛鉤工作取得實(shí)效為確保我市掛鉤試點(diǎn)工作符合國(guó)家的有關(guān)要求，從項(xiàng)目區(qū)的選擇、實(shí)施及管理等各個(gè)環(huán)節(jié)做了明確要求和規(guī)定。各區(qū)縣（自治縣）人民政府按照先建新后拆舊的原則，籌措建設(shè)資金并組織有關(guān)部門(mén)和項(xiàng)目區(qū)所在地鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府實(shí)施掛鉤項(xiàng)目區(qū)。經(jīng)營(yíng)性用地，一律按照規(guī)定實(shí)行招標(biāo)拍賣(mài)掛牌供地。在推進(jìn)掛鉤工作中，充分尊重當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的意愿，拆舊地塊原則上控制在相鄰的兩個(gè)村范圍之內(nèi)，嚴(yán)禁大拆大建；房屋拆遷采取自愿、不搞強(qiáng)行搬遷；農(nóng)民安置房有多套戶(hù)型可供選擇。（八）將拆舊復(fù)墾的耕地進(jìn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、集約化經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益例如，北碚靜觀鎮(zhèn)采取農(nóng)戶(hù)入股的方式，將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化基地，引導(dǎo)和支持當(dāng)?shù)卮迕裨谄髽I(yè)就業(yè)，獲得租金收入和務(wù)工收入。例如全市選擇了九龍坡區(qū)、江北區(qū)、渝北區(qū)、沙坪壩區(qū)、北碚區(qū)、長(zhǎng)壽區(qū)、大足縣等7個(gè)區(qū)縣為掛鉤試點(diǎn)單位，但是，上報(bào)城鄉(xiāng)掛鉤方案的卻只有九龍坡和北碚兩個(gè)試點(diǎn)單位。項(xiàng)目實(shí)施是對(duì)整個(gè)項(xiàng)目全面的統(tǒng)籌，涉及拆遷人口較多，增大掛鉤項(xiàng)目實(shí)施難度。農(nóng)村居民點(diǎn)的調(diào)整應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展和生產(chǎn)方式的調(diào)整合理確定調(diào)整方式，該集中的要集中，該分散的要分撒，該結(jié)合的要結(jié)合，不能全部一個(gè)模式。同時(shí)，加強(qiáng)與相關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)，共同努力，才能把掛鉤項(xiàng)目做好。實(shí)施掛鉤項(xiàng)目有結(jié)余用地指標(biāo)后，可以取得一定的土地收益，也可以用于掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施，進(jìn)行循環(huán)使用。嚴(yán)防監(jiān)管不到位，導(dǎo)致周轉(zhuǎn)指標(biāo)還不了，突破規(guī)劃范圍，突破規(guī)劃規(guī)模，突破相關(guān)規(guī)劃要求。一、估算依據(jù)（1）國(guó)土資源部財(cái)務(wù)司《關(guān)于印發(fā)〈土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目預(yù)算編制暫行辦法〉的通知》（財(cái)[2001]41號(hào)）；（2）國(guó)土資源部《關(guān)于印發(fā)〈土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目資金管理暫行辦法〉的通知》（國(guó)土資發(fā)[2000]282號(hào)）；（3）《土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》TD/D10122000；（4）《重慶市征地補(bǔ)償安置辦法》（重慶市人民政府令第55號(hào)）；（5）重慶市人民政府《關(guān)于調(diào)整征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)做好征地補(bǔ)償安置工作的通知》（渝府發(fā)[2005]67號(hào)）；（6）白市驛鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目拆舊區(qū)農(nóng)戶(hù)入戶(hù)調(diào)查資料；（7）重慶市九龍坡區(qū)白市驛花卉苗木產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)辦公室《關(guān)于白市驛鎮(zhèn)清河村、高田坎村、高峰寺村及石板鎮(zhèn)梅樂(lè)村、黃家堰村舊村改造和安置方案的請(qǐng)示》（九龍坡花辦文〔2006〕14號(hào)；（8）《重慶市九龍坡區(qū)人民政府同意白市驛鎮(zhèn)清河村、高田坎村、高峰寺村和石板鎮(zhèn)梅樂(lè)村、黃家堰村舊村改造和安置方案的批復(fù)》（九龍坡府）〔2007〕15號(hào)。安置區(qū)房屋建設(shè)費(fèi)補(bǔ)貼資金為：F=2900人45平方米/人400元/平方米+2900人8平方米/人300元/平方米=5916萬(wàn)元農(nóng)民安置區(qū)青苗及附著物補(bǔ)償費(fèi)根據(jù)渝府發(fā)[2005]67號(hào)文件，結(jié)合項(xiàng)目區(qū)調(diào)查的面積資料，經(jīng)綜合分析，青苗及附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照5450元/畝計(jì)算，其補(bǔ)償費(fèi)為：G=15畝5450元/畝=合計(jì)：E+F+G=，工程施工費(fèi)6554萬(wàn)元。 土地收益潛力測(cè)算白市驛鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)是九龍坡區(qū)優(yōu)先發(fā)展的重點(diǎn)鎮(zhèn)之一，花卉苗木產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)是國(guó)家級(jí)示范園區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施較為完善，地理位置得天獨(dú)厚，區(qū)位優(yōu)勢(shì)突出。項(xiàng)目實(shí)施后，能夠促進(jìn)農(nóng)民增收，改善生產(chǎn)、生活條件，縮小城鄉(xiāng)差距。這九個(gè)區(qū)縣分別是銅梁縣、潼南縣、沙坪壩區(qū)、豐都縣、彭水縣、黔江區(qū)、奉節(jié)縣、巫山縣和巫溪縣。表2 部分典型區(qū)縣院落分布情況表區(qū)（縣）名獨(dú)戶(hù)院24戶(hù)院59戶(hù)院10戶(hù)以上最遠(yuǎn)距離（m）最近距離（m）沙坪壩1122527590豐 都61382133300銅 梁49353206潼 南71412133196黔 江1927132036彭 水1917248202奉 節(jié)51610328010巫 溪583075816巫 山195305100合 計(jì)1501365736————比例（%）————農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地偏大，分布不均衡，區(qū)縣間差異大，按常住人口計(jì)算，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)家《村鎮(zhèn)規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)》（GB 5018893）中規(guī)定的人均最高限150平方米。西南大學(xué)的課題組為了找出農(nóng)村居民點(diǎn)用地與地形地貌的相關(guān)性，在幾個(gè)代表不同地貌特征的區(qū)縣選取了379個(gè)院落、共2141戶(hù)進(jìn)行了抽樣調(diào)查。據(jù)對(duì)豐都縣382農(nóng)戶(hù)調(diào)查，已整戶(hù)搬遷的有127戶(hù)，%；戶(hù)中有部分成員外出的戶(hù)數(shù)有90戶(hù)，兩者合計(jì)達(dá)217戶(hù)，%。（三）重慶市農(nóng)村居民點(diǎn)城鄉(xiāng)掛鉤的現(xiàn)實(shí)潛力測(cè)算農(nóng)村居民點(diǎn)城鄉(xiāng)掛鉤的理論潛力是指僅就居民點(diǎn)本身的條件，不考慮其它因素制約情況下的潛力。過(guò)去，我們?cè)趯?shí)施耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的過(guò)程中，往往只注重?cái)?shù)量而沒(méi)有強(qiáng)調(diào)復(fù)墾后耕地的質(zhì)量，致使了“占好地、補(bǔ)劣地”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。（二）政策建議充分尊重集體土地產(chǎn)權(quán)，加強(qiáng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益首先，農(nóng)村居民點(diǎn)整理要充分尊重土地所有者的權(quán)益，不得侵犯農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)。二要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家制定的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于不符合宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)的要及時(shí)調(diào)整