【正文】 負主要責(zé)任。通過上述建新拆舊、土地復(fù)墾和建新地塊中占用的農(nóng)用地與拆舊地塊中被復(fù)耕的原農(nóng)民住宅建設(shè)用地之間的等量置換，使原本相對分散、占地較多的農(nóng)民住宅建設(shè)用地被相對集中，從而在總量上減少了農(nóng)民住宅的建設(shè)用地。 增減掛鉤的操作過程依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、農(nóng)村建設(shè)用地整理規(guī)劃和項目區(qū)規(guī)劃等，對項目區(qū)內(nèi)村莊撤并和用地布局的調(diào)整，對利用不合理、不充分和廢棄閑置的村莊建設(shè)用地進行調(diào)整利用，并將建設(shè)用地整理增加的耕地面積等量核定為建設(shè)占用耕地指標(biāo)，用于農(nóng)村居民點和城鎮(zhèn)建設(shè)。2．城鎮(zhèn)化、工業(yè)化等的快速推進，導(dǎo)致城鎮(zhèn)建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地同步增長，第二輪全國土地利用總體規(guī)劃設(shè)想的“城進鄉(xiāng)退”格局實現(xiàn)難度很大。【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)建設(shè)用地 增減掛鉤 土地征收 問題 政策建議我國人口眾多、人均資源相對不足，后備資源十分稀缺，人多地少的矛盾突出。在這樣的現(xiàn)實背景下，落實城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，是落實國家嚴格保護耕地的要求，也是合理配置現(xiàn)有土地資源，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和環(huán)境，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的必然要求，同時也是一定程度上緩解建設(shè)用地供需矛盾的有效途徑和手段。、土地利用年度計劃、城市建設(shè)總體規(guī)劃，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征地方案和供地方案，在不突破土地利用年度計劃、3農(nóng)用地轉(zhuǎn)用年度計劃和掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，組織項目區(qū)土地開發(fā)利用計劃的實施?！薄耙龑?dǎo)新辦鄉(xiāng)村工業(yè)向建制鎮(zhèn)和規(guī)劃確定的小城鎮(zhèn)集中?！? 2010年中央一號文件有序開展農(nóng)村土地整治，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤要嚴格限定在試點范圍內(nèi)，周轉(zhuǎn)指標(biāo)納入年度土地利用計劃統(tǒng)一管理，農(nóng)村宅基地和村莊整理后節(jié)約的土地仍屬農(nóng)民集體所有，確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模不突破，確保復(fù)墾耕地質(zhì)量，確保 5維護農(nóng)民利益。經(jīng)批準開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點的地方要嚴格按照有關(guān)規(guī)定，堅持局部試點、封閉運行、規(guī)范管理，不得擴大試點范圍。在這一階段的土地征收過程中，就產(chǎn)生了農(nóng)用地被轉(zhuǎn)用于住宅建設(shè)用地的審批權(quán)限問題、建新區(qū)農(nóng)民安置等問題。重點是農(nóng)村居民點用地。地方政府利用了國家政策法律規(guī)定不夠詳細的漏洞，在征收過程中進行暗箱操作，濫用土地征收權(quán)。 征收后土地用途及監(jiān)管“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策中明確規(guī)定，農(nóng)民遷出后的建設(shè)用地(宅基地)要被復(fù)耕為農(nóng)用地。（二）平衡測算：主要是編制土地平衡表和資金平衡預(yù)算書（三）規(guī)劃編制階段：制定工作計劃和技術(shù)方案。 建立良好的監(jiān)督機制，完善政府行為的監(jiān)管平臺在增減掛鉤政策推行及土地征收過程中，很大一部分是地方政府的行為。通過幾年來城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作在各地的開展、推進，有效促進了耕地保護，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但也出現(xiàn)了一些新問題、新情況。農(nóng)村居民點整理的潛力來自下面幾個方面：①農(nóng)村宅基地超國家規(guī)定標(biāo)準面積形成的潛力，現(xiàn)在農(nóng)村宅基地的使用面積一般都超過國家規(guī)定面積；②廢棄建筑物壓占土地形成的潛力，村內(nèi)存在大量的空閑、廢棄房屋、閑置房屋；③由于村莊建設(shè)缺乏規(guī)劃，村莊內(nèi)部存在許多空閑地、閑散地；④農(nóng)村居民點內(nèi)存在零星農(nóng)用地；⑤農(nóng)村一戶多宅的現(xiàn)象也存在；⑥部分村莊搬遷而形成的整理潛力[1]。由于是先建再拆（整理），在這個過程中人口和土地是同步城鎮(zhèn)化的，而且是配套的，城鎮(zhèn)化多少土地，就城鎮(zhèn)化多少人口。 在部批準的增減掛鉤試點范圍內(nèi)，一些地方片面追求土地級差收益，違反規(guī)定跨縣域調(diào)劑使用周轉(zhuǎn)指標(biāo)，將節(jié)余的指標(biāo)用在中心城市，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。 從居民點的整理來看，很多現(xiàn)有農(nóng)村宅基地面積都超過國家政策規(guī)定的面積，而這個超過的部分事實上是新增耕地的潛力部分。依靠行政規(guī)劃建立起來的項目區(qū)，如果只關(guān)注要實現(xiàn)的行政目標(biāo)，就容易忽略這些要求。為了貫徹落實28號文件精神，2005年，國土資源部研究制定了《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的意見》（國土資[2005]207號）；2006年4月，國土資源部下發(fā)了《關(guān)于天津等五?。ㄊ校┏擎?zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤第一批試點的批復(fù)》，部署在山東、天津、江蘇、湖北、四川等5?。ㄊ校╅_展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作。三、已出臺的相關(guān)政策文件中央、部委出臺了如下文件：（1）國發(fā)〔2004〕28號《關(guān)于深化改革土地管理的決定》；（2）國發(fā)〔2010〕47號《關(guān)于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治的通知》；（3）國土資發(fā)〔2005〕207號《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的意見》；（4）國土資發(fā)〔2007〕169號《國土資源部關(guān)于進一步規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作的通知》；（5）國土資發(fā)〔2008〕138號《國土資源部城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理辦法》；（6）國土資發(fā)〔2009〕27號《國土資源部關(guān)于促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》。申請使用周轉(zhuǎn)指標(biāo)?？h（市、區(qū)）人民政府可有效整合中小水利、農(nóng)村交通、村鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)村扶貧、中低產(chǎn)田改造等各類資金，加大對農(nóng)村土地整治的資金投入。通過增減掛鉤置換的建新區(qū)用地報批，不需要向省、中央繳納耕地開墾費和新增建設(shè)用地有償使用費。我們在開展增減掛鉤的工作中，要求建新區(qū)、還建區(qū)新增的建設(shè)用地不得大于拆舊復(fù)墾區(qū)面積，占用的耕地不得大于復(fù)墾整理出來的耕地面積。拆舊還建實施方案報批后，可以使用80%的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)用于建新區(qū)的建設(shè)，驗收后可以全額使用掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)。最基本要求是要達到耕種的基本條件。三、掛鉤的意義通過“掛鉤”, 一方面改變農(nóng)村建設(shè)用地利用效率低下的現(xiàn)狀, 另一方面有效控制城鎮(zhèn)盲目擴張、亂占耕地的現(xiàn)象, 保持耕地數(shù)量不減少, 質(zhì)量不降低。有利于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件, 耕地質(zhì)量將得到全面改善, 促進土地資源的可持續(xù)利用。, 對土地實行生態(tài)、人文保護。開展增減掛鉤應(yīng)遵循的原則以規(guī)劃統(tǒng)籌增減掛鉤工作，引導(dǎo)城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化，推進土地節(jié)約集約利用，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展；以掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)安排項目區(qū)建新拆舊規(guī)模，調(diào)控實施進度，考核計劃目標(biāo)；以項目區(qū)實施為核心，實行行政轄區(qū)和項目區(qū)建新拆舊雙層審批、考核和管理，確保項目區(qū)實施后，增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，建設(shè)用地總量不突破原有規(guī)模； 因地制宜，統(tǒng)籌安排，零拆整建，先易后難，突出重點，分步實施； 尊重群眾意愿，維護集體和農(nóng)戶土地合法權(quán)益；以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)，通過掛鉤試點工作，改善農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件，促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展?？傮w要求以保護耕地、保障農(nóng)民土地權(quán)益為出發(fā)點，以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標(biāo)，以優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和集約節(jié)約用地為重點，通過“拆舊建新”，實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地規(guī)模不增加，耕地不減少，耕地質(zhì)量有所調(diào)高。, 結(jié)合實際情況進行整理和建設(shè)。有利于提高植被覆蓋面積, 減少垃圾、污水對環(huán)境的污染, 使居民的環(huán)境保護意識得到提高, 有效控制農(nóng)村生活、生產(chǎn)環(huán)境無序的狀態(tài),使農(nóng)村生態(tài)環(huán)境得到強有力的改善和保護。(1)社會意義A通過掛鉤規(guī)劃的實施, 縮減了農(nóng)村建設(shè)用地, 為地方經(jīng)濟和城鎮(zhèn)建設(shè)爭取了發(fā)展空間,B通過農(nóng)村建設(shè)用地整理可以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)民生活條件, 提高土地經(jīng)營規(guī)?；?、集約化程度, 促進土地資源的可持續(xù)利用,C通過農(nóng)村建設(shè)用地整理可以增加有效耕地面積, 緩解人地矛盾, 擴大農(nóng)村剩余勞動力就業(yè), 改善農(nóng)村人居環(huán)境, 提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量, 增加農(nóng)民收入, 有利于農(nóng)村社會的穩(wěn)定和安全。（1）開展掛鉤試點，破解土地規(guī)劃、計劃瓶頸制約，為我市經(jīng)濟社會發(fā)展拓展新的空間。各項建設(shè)占用耕地需要通過土地開發(fā)復(fù)墾整理增加的耕地，實現(xiàn)占用耕地與補充耕地的平衡。通過掛鉤試點置換的建設(shè)用地，不占計劃指標(biāo)，也不增加規(guī)劃期內(nèi)新增建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)。掛鉤指標(biāo)土地出讓增值收益用于拆舊、復(fù)墾和依法補償，剩余資金可用于新村和小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)。（2）使用增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)出讓新增建設(shè)用地產(chǎn)生的土地增值部分的收益。拆舊復(fù)墾。四、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點有關(guān)政策解讀（一）周轉(zhuǎn)指標(biāo)的理解。從全國各地開展增減掛鉤試點工作情況來看，不少地方已探索出了大量成功經(jīng)驗，同時，也客觀存在一些不足和問題，2011年78月份，國土資源部組織對各省市增