【正文】 心對于其他問題，如子女就業(yè)、國家政策變化等擔(dān)心的總體來說，農(nóng)戶對于土地集約化經(jīng)營中后期生活保障、醫(yī)療養(yǎng)老保障和后期職業(yè)較為擔(dān)心（六）當(dāng)?shù)赝恋丶s化經(jīng)營 、轉(zhuǎn)讓方式 、反租倒包方式 由于永登縣農(nóng)民非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入較低，外出務(wù)工農(nóng)民難以完全離開土地而無法實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化轉(zhuǎn)變，土地仍然是大量外出務(wù)工人員的“保命田”。因此，政府首先需要尊重農(nóng)民的土地級差收益權(quán)和發(fā)展權(quán)以消除農(nóng)民對國家相關(guān)政策法規(guī)的顧慮，然后把農(nóng)村集體建設(shè)用地納入城市建設(shè)規(guī)劃和土地年度利用計劃、培育土地交易中介組織和機(jī)構(gòu)、建立并完善集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)交易中心，才能有效監(jiān)管和規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)土地流轉(zhuǎn)市場。（2）推行五種土地流轉(zhuǎn)模式：。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的方式，根據(jù)項目性質(zhì)、用途及效益情況，在充分尊重集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民和投資者意愿的基礎(chǔ)上，可以協(xié)商的方式選擇確定以下流轉(zhuǎn)供地方式：一是年租制，租期一般為3—5年，租金按支付，續(xù)租優(yōu)先；二是參照國有土地使用權(quán)出讓的方式，實(shí)行一次性流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)讓，最高使用年限不得超過國有土地使用權(quán)出讓年限，三是作價入股，集體建設(shè)用地使用權(quán)經(jīng)評估顯化土地資產(chǎn)后入股直接參與投資企業(yè)的利潤分紅。第六十三條規(guī)定：“除符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移外，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。在現(xiàn)行管理制度下，耕地和基本農(nóng)田的數(shù)量和質(zhì)量以及農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)都是“高壓線”，土地供需矛盾十分突出，農(nóng)村集體土地利用粗放、效益不高的情況十分普遍。（二）有利于降低城市化、工業(yè)化過程中的一次性土地成本，也可以降低中小創(chuàng)業(yè)者和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)起步的難度。另一方面，我市農(nóng)村建設(shè)用地量大面廣，地塊小而分散，利用效率和利用效益低下，存在大量荒蕪、閑置或低效利用的情況。廣東省作為我國改革開放的前沿陣地，從上世紀(jì)90年代中期就開始了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。（三）從問題看，當(dāng)前，農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)普遍存在無原則、無條件、無規(guī)范的流轉(zhuǎn)問題。受流轉(zhuǎn)利益驅(qū)動，集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民耕地保護(hù)的意識淡薄，不愿意承擔(dān)耕地保護(hù)的義務(wù)。加之流轉(zhuǎn)主體（主要是集體組織）法律地位不明確，流轉(zhuǎn)程序失范，對建設(shè)投資者也不利，還會波及到其他利害關(guān)系人，交易安全得不到保障；權(quán)利設(shè)定缺乏合法依據(jù)，由此引致流轉(zhuǎn)法律糾紛不斷，一旦調(diào)處失當(dāng)，極易釀成社會問題。即使辦理了登記手續(xù)，也由雙方先簽訂了流轉(zhuǎn)協(xié)議以后，才到土地主管部門登記。目前，在農(nóng)村地區(qū)，特別是在規(guī)劃建設(shè)用地區(qū)域和城郊結(jié)合部，以低價私下簽訂協(xié)議轉(zhuǎn)讓、出租等形式流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的情況較多，這在一定程度上沖擊了國有土地使用權(quán)的交易市場，影響了國有土地市場的管理。穩(wěn)定所有權(quán)、放開經(jīng)營權(quán)、拓寬使用權(quán)、維護(hù)收益權(quán)，充分尊重農(nóng)民的意愿，發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，本著“放權(quán)讓利”的精神，按照市場的原則處理好土地流轉(zhuǎn)過程中的利益分配關(guān)系，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的收益權(quán)。（二）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作注意處理好三個結(jié)合和新農(nóng)村建設(shè)中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村鎮(zhèn)建設(shè)、公共服務(wù)相結(jié)合。把好農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件關(guān)。把好農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的期限關(guān)。把好農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的分配關(guān)。集體土地中只有土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地，才能作為建設(shè)用地和流轉(zhuǎn)。（二）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)形式集體建設(shè)用地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓，采取“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”，指集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)時，將集體建設(shè)用地的所有權(quán)轉(zhuǎn)為國有，并辦理國有土地出讓手續(xù)，收取的土地收益大部份返回集體經(jīng)濟(jì)組織。復(fù)審后，向縣級以上人民政府土地管理部門提出土地流轉(zhuǎn)書面申請，同時申請地價評估；評估地價經(jīng)審核確定后，集體土地所有權(quán)者與土地使用者根據(jù)不同的流轉(zhuǎn)方式草簽相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)合同。辦理土地流轉(zhuǎn)登記。用地者確定后，向市、區(qū)土地行政管理部門申請土地變更登記。對不屬于公共利益的用地需求通過集體土地流轉(zhuǎn)市場解決。建議在農(nóng)村房地產(chǎn)交易、轉(zhuǎn)讓的政策上，本著實(shí)事求是的原則，對一些比較特殊的情況，適當(dāng)放寬限制條件。如果不允許地隨房抵押，則村民僅能對房屋享有占有、使用、收益的權(quán)利，而無從行使最重要的處分權(quán)利。特別要加強(qiáng)區(qū)縣級土地管理三級執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，及時發(fā)現(xiàn)、制止和查處農(nóng)村土地違法行為，村社配備兼職的土地監(jiān)察信息員，鎮(zhèn)街國土管理所配備專職人員，區(qū)縣國土部門建立一支政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、力量充足的執(zhí)法監(jiān)察隊伍，切實(shí)做到服務(wù)第一,依法行政,有效管理,查處有力，確保農(nóng)村集體建設(shè)用地管理工作穩(wěn)步推進(jìn)。(二)經(jīng)鎮(zhèn)國土資源分支機(jī)構(gòu)和鎮(zhèn)人民政府提出初審意見后，報市土地行政主管部門審定，符合條件的發(fā)給流轉(zhuǎn)批準(zhǔn)書。(四)已被依法查封、凍結(jié)的。(五)因征用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的耕地，為解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民的生產(chǎn)、生活需要劃留的用地。關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地； 宅基地；流轉(zhuǎn)；城鄉(xiāng)一體化中國土地市場城鄉(xiāng)分割、政府主導(dǎo)，20世紀(jì)90年代以來,這種獨(dú)特的二元土地制度為高速工業(yè)化和快速城市化作出了重大貢獻(xiàn),但也帶來土地市場發(fā)育不完善、農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利被侵犯和土地利益矛盾加劇等問題。長期的城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)而導(dǎo)致農(nóng)村土地價格受到壓制，不能實(shí)現(xiàn)其價值[3]。集體建設(shè)用地非法流轉(zhuǎn)問題嚴(yán)重當(dāng)前市場上，小產(chǎn)權(quán)房交易火熱，屢禁不止，很多地區(qū)的小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)占到當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場份額的20%以上，深圳等地更是高達(dá)40%~50%[3]。在中央的推動下，各地方政府積極推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新，但是國務(wù)院并沒有出臺關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，導(dǎo)致集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)無法可依，沒有法律的保障，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場秩序混亂，存在加大的安全隱患及違法空間[7~16]。三、對建立集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場的政策建議明確集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)問題加強(qiáng)監(jiān)管力度，明確農(nóng)村集體土地的權(quán)利主體，規(guī)范集體建設(shè)用地的管理，做好農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作，明晰權(quán)益歸屬，保障農(nóng)民合法的土地權(quán)益，嚴(yán)格查處違法違規(guī)使用集體建設(shè)用地的行為[9~11]。嚴(yán)格集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的規(guī)劃管理農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，必須做好規(guī)劃管理工作，農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)土地應(yīng)統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一規(guī)劃[6]。參考文獻(xiàn)：[1] ：可計算一般均衡 CGE 模型分析[M].北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2008：220.[2] 倪維秋，[J].商業(yè)研究,2010(10):8790 [3] 褚紅麗.“小產(chǎn)權(quán)房”交易火熱的原因及對策分析[J].中北大學(xué)學(xué)報,2009,25(3):4754.[4] 趙亞莉,[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)2008,(8):2224.[5] [J].經(jīng)濟(jì)體制改革,2010,(5):8792.[6] 陳紅霞,[J].學(xué)術(shù)交流,2008,(3):8486.[7] [J].商業(yè)視角，2007,(7):195.[8] 杜偉,黃敏,[J].四川師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2010,37(4):5560.[9] 毛平，宋嬌，目前，我國農(nóng)村土地市場處于自發(fā)、隱性狀態(tài)，缺乏明確的法律依據(jù)和制度規(guī)范，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)一直處于非法狀態(tài)。對于農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的淺析，以及入市后對于打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)貧富差距等問題的思考，便是形成本文的主要原因。這里需要指出的是，現(xiàn)行的征地補(bǔ)償機(jī)制中存在著缺陷。然而在國土資源部披露的數(shù)據(jù)中，土地補(bǔ)償款是地方政府獲得的土地出讓金的33%左右，這其中并未包括在征地資金前后所發(fā)生的費(fèi)用，例如征地資金的利息支出，平整土地，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等大項支出。在征地補(bǔ)償還未達(dá)成一致，征地補(bǔ)償工作還未完結(jié)的情況下，集體土地流轉(zhuǎn)在效率與公平之間存在著不同程度上的傾斜，并且容易損害著被征地農(nóng)民的權(quán)利。而在征地制度尚未完善，征地補(bǔ)償機(jī)制在公平和效率之間失衡的情況下，被征地的農(nóng)民要求補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的提高也是無可奈何的做法。而增添了對于出租、租賃、入股等入市途徑，無疑是打破了現(xiàn)有的集體經(jīng)營性建設(shè)用地單一的流轉(zhuǎn)模式。參考文獻(xiàn)[1] [M].北京：中國法制出版社， [2] [M].北京：法律出版社，2012 [3] [J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2011年第1期。而不是各種不同類型、不同用途的土地都擁擠在一個市場上進(jìn)行流轉(zhuǎn)。正是闡述了集體土地在流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的矛盾，也就是土地財政和土地（集體建設(shè)用地）入市之間的矛盾。地方政府在征地過程中付出成本并且是具有風(fēng)險性的行為。因此，在為了使征地收入達(dá)到最大化，以滿足地方建設(shè)需要的情況下，催生了高地價。但在實(shí)際的操作過程中，浮動的賠償機(jī)制并未生效，現(xiàn)實(shí)的賠償標(biāo)準(zhǔn)也沒有確立。（1）農(nóng)民和地方政府之間由于《土地管理法》對于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)在土地二級市場上的流轉(zhuǎn)做出了嚴(yán)格的限制。據(jù)估計， 倍，允許集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)將為改革發(fā)展釋放巨大的紅利，可以充分緩解城市建設(shè)用地不足的狀況。進(jìn)而認(rèn)為在目前的流轉(zhuǎn)制度中，還存在土地財政政策與集體建設(shè)用地市場化之間的矛盾。同時，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度，加強(qiáng)建設(shè)用地入市的法律監(jiān)督管理工作[13]。在嚴(yán)格遵守土地用途和符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，允許進(jìn)入土地市場，公開交易，自由流轉(zhuǎn)[13]。在地方政府、村集體和農(nóng)戶的利益博弈中，農(nóng)戶的博弈能力最弱，其利益受損也最嚴(yán)重。綜上所述，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),使城鎮(zhèn)土地市場與農(nóng)村集體建設(shè)用地市場合并運(yùn)行，形成一個統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實(shí)行建設(shè)用地市場與農(nóng)用地市場的分離，逐步推行集體建設(shè)用地有償使用制度，實(shí)現(xiàn)土地資源在全社會范圍內(nèi)的合理、有效配置，對于實(shí)現(xiàn)土地價值、保障農(nóng)民的土地權(quán)益、縮小城鄉(xiāng)收入差距有重要意義。為了獲得本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,地方政府普遍采取了低價征用、高價出讓的壟斷政策,忽略了價格機(jī)制的作用,這種沒有市場化的征地制度，忽視了農(nóng)民的利益，剝奪了農(nóng)民本應(yīng)享用的土地增值收益[4]。改革土地制度,改變地方政府壟斷土地一級市場的格局，允許集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn),提高土地的市場化配置程度，已經(jīng)刻不容緩。屬于市政府已預(yù)征預(yù)控或經(jīng)市政府批準(zhǔn)由各鎮(zhèn)政府預(yù)征預(yù)控的集體農(nóng)用地和未利用地，不得轉(zhuǎn)為農(nóng)村集體建設(shè)用地。(六)無建筑物的宅基地。(四)流轉(zhuǎn)雙方按流轉(zhuǎn)合同約定繳納土地流轉(zhuǎn)有關(guān)費(fèi)用后，持流轉(zhuǎn)批準(zhǔn)書、流轉(zhuǎn)合同、地上建筑物合法證明等文件于簽訂流轉(zhuǎn)合同之日起30日內(nèi)，到市土地行政主管部門申請辦理土地登記手續(xù)，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)，領(lǐng)取土地使用證。國土資源部門要加快農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價和出讓最低價的制定工作；財政部門要加快制定出臺集體土地流轉(zhuǎn)收益管理辦法；社會保障部門要盡快完善農(nóng)民社會保障體系建設(shè)；農(nóng)業(yè)部門要加強(qiáng)對集體土地流轉(zhuǎn)收益使用的監(jiān)管；其他相關(guān)部門要主動配合做好相關(guān)工作，積極推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作健康發(fā)展。（四）建立和完善配套制度，規(guī)范有序推進(jìn)流轉(zhuǎn)一是建立農(nóng)民應(yīng)得土地收益和集體經(jīng)濟(jì)組織土地收益的監(jiān)督機(jī)制，加快建立集體土地流轉(zhuǎn)收益管理辦法以及農(nóng)民社會保障措施等配套政策；二是建立相應(yīng)的地價體系及評估體系，包括轉(zhuǎn)讓價格、租賃價格、抵押價格等，健全集體建設(shè)用地價格評估體系；三是建立集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價和最低價保護(hù)制度，以及土地價格評估備案制度；四是建立健全農(nóng)村集體建設(shè)用地（宅基地）復(fù)基置換機(jī)制，切實(shí)解決“一戶多宅”、超標(biāo)準(zhǔn)占地、違法違規(guī)用地等遺留問題。三是適當(dāng)放寬農(nóng)民建房、購房條件。在維護(hù)我國土地社會主義公有制和禁止土地所有權(quán)買賣的前提下，允許農(nóng)民集體土地和國有土地一樣在符合土地利用規(guī)劃和用途管制的前提下通過出讓、租賃等方式向用地單位有償提供建設(shè)用地使用權(quán)，供其進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，建立統(tǒng)一、開放、有序的土地交易市場體系。再次流轉(zhuǎn)的土地使用期限，為前次土地流轉(zhuǎn)合同規(guī)定的期限減去土地使用者已使用后的剩余年限。在履行“占補(bǔ)平衡”義務(wù)或繳納耕地開墾費(fèi)、按合同約定的時間付清土地價款后，土地管理部門辦理土地申報登記。人民政府負(fù)責(zé)召集區(qū)縣規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、民政、勞動部門進(jìn)行流轉(zhuǎn)會審，并報經(jīng)市人民政府審批后，由區(qū)國土資源分局向集體土地所有者頒發(fā)《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)許可證》。集體建設(shè)用地使用權(quán)作價出資式入股，即集體土地所有者的一定年限的集體建設(shè)用地使用權(quán)作價，以出資式入股方式投入企業(yè)，并按出資額或股份分紅，土地使用者取得集體建設(shè)用地使用權(quán)。權(quán)屬合法、四至清楚、沒有糾紛。流轉(zhuǎn)中的土地收益分配是規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理的核心問題。采取轉(zhuǎn)權(quán)讓利方式的，最高年限不得