【正文】 不設(shè)區(qū)的市，應(yīng)當(dāng)設(shè)立街道辦事處；萬人口以下 萬人口以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，如工作確實需要，也可設(shè)立街道辦事處，作為市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市的派出機(jī)關(guān)，管轄區(qū)域一般應(yīng)當(dāng)同公安派出所的管轄區(qū)域相同。如建街政府，就很容易政出多門。對新政權(quán)來說，區(qū)政府管轄人口仍然過于龐大，無法做到各項工作充分推行到基層群眾之中。城區(qū)在區(qū)以下設(shè)街，街以下設(shè)閭或居民小組等自治組織。所以，在北平實施不久，中央政府就提出，北平是個大城市，它的重要特點(diǎn)是人口、政治、經(jīng)濟(jì)、文化、交通和通信等功能的集中，與農(nóng)村人口分散，經(jīng)濟(jì)分散和交通通訊不便等情況不同。（一）體制形成時期建國初期，全國的基層政權(quán)組織可以說是“一盤散沙”。四是多網(wǎng)融合經(jīng)驗為實現(xiàn)城市治理現(xiàn)代化、整體化、智慧化提供了新的途徑。在實踐過程中，形成了一系列可推廣、可借鑒的經(jīng)驗，有些在全國范圍內(nèi)都是較為先進(jìn)的嘗試。機(jī)構(gòu)設(shè)置需要優(yōu)化整合。以條條管理為主的體制，將大量管理工作下移到街道；同時大量存在無法確切界定管理隸屬的問題也只能由街道兜底管理。第二、城市管理難度激增。相應(yīng)的，長期以來街道辦功能定位與職責(zé)不清的問題的困擾也到了必須徹底解決的關(guān)鍵時期。街道辦是政府與社會的結(jié)合點(diǎn)，一方面聯(lián)結(jié)著政府，是政府權(quán)力終端；另一方面，聯(lián)系著基層社會，是與群眾最貼近、最敏感的神經(jīng)末稍。形成了事實上的城市管理工作重心下移，管理重心下移帶來城市管理責(zé)權(quán)格局的相應(yīng)改變，尤其是街道辦事處的功能定位發(fā)生重大變化；在現(xiàn)實城市條塊管理的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)中，街道辦作為最基層的“塊塊”，其地位已經(jīng)從原來在城市管理中作為條條管理的附屬、發(fā)揮協(xié)調(diào)輔助功能，向作為屬地管理的主體、履行管理協(xié)調(diào)與兜底管理雙重責(zé)任的功能轉(zhuǎn)變。呈現(xiàn)出“三個激增”特征。首都城市管理不僅對國內(nèi)其他城市會形成強(qiáng)烈的示范效應(yīng)，在國際上也會被認(rèn)為是中國城市管理水平的體現(xiàn)；所以國家首都?xì)v來也是各類敵對勢力宣誓其主張的必爭之地；首都城市管理也因此在面臨更多效仿、追隨的同時還面臨更多的注視、更多的質(zhì)疑、更多的挑戰(zhàn)。（二）街道辦在職能定位和機(jī)構(gòu)設(shè)置中矛盾與問題亟待解決街道辦事處具有行政組織的末梢和政府聯(lián)系群眾的樞紐型社會組織的雙重屬性，追溯建國以來街道辦事處的演變進(jìn)程，可以發(fā)現(xiàn)街道辦事處的權(quán)力運(yùn)行過程由強(qiáng)到弱受科層體系、地方現(xiàn)實、法律制度和自治需求的四重約束，以職能定位和工作職責(zé)為依據(jù)，以組織架構(gòu)和條塊關(guān)系為主要載體。同時，這也是提升人民對基層治理的滿意度，回歸城市治理“以人民群眾為中心”的邏輯起點(diǎn)。北京市的“”綜合執(zhí)法平臺是提升執(zhí)法效率，解決執(zhí)法權(quán)限問題的優(yōu)秀經(jīng)驗。二、北京街道辦事處的歷史沿革回溯中國歷史上的社會變革、政權(quán)更替、興衰榮辱是世界歷史上最復(fù)雜、最龐大、最慘痛、最典型的一個國家。閭下設(shè)居民小組，組長由居民推選。以北京、上海為例。還規(guī)定大城市在市人民政府的集中領(lǐng)導(dǎo)下，設(shè)立區(qū)及其政權(quán)機(jī)關(guān)，區(qū)以下不再設(shè)立政權(quán)性組織。為統(tǒng)一各地區(qū)城市基層政權(quán)組織，政務(wù)院于年向中央提出《關(guān)于街道辦事處組織、居民委員會組織和經(jīng)費(fèi)問題的報告》，提出區(qū)以下應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)組織，對當(dāng)時歷史背景下城市基層管理做出了基本判斷，指出：“日前，各城市的街道組織很不一致。年，內(nèi)務(wù)部向全國發(fā)出《關(guān)于建立街道辦事處和居民委員會組織的通知》。從建國初期城市管理的“市政府、區(qū)公所、派出所”集中管理模式到后來“市、區(qū)、街、居”四級管理體制，都與黨治理國家的整體思路和具體的專業(yè)管理有直接關(guān)系：一是強(qiáng)調(diào)“深入群眾”式的社會管理思路，通過層級體系的組織機(jī)構(gòu)設(shè)計和層層落實權(quán)力運(yùn)行，便于政令的下達(dá)和實施。在大躍進(jìn)和人民公社運(yùn)動中，城市開始建立人民公社，人民公社的建立使街道和居委會獲得了前所未有的權(quán)力。北京的人民公社基本上是按照街道辦事處的范圍建立。而城市人民公社的黨組織和管理機(jī)制，則屬于企業(yè)性質(zhì)的單位，其干部一律由企業(yè)費(fèi)開支，不作為國家行政編制。同時，居委會的管理事項逐步增多，根據(jù)《關(guān)于居民委員會主要工作人員生活補(bǔ)助和公雜費(fèi)試行辦法》的規(guī)定，居委會工作人員開始領(lǐng)取補(bǔ)助，工作人員膨脹，呈現(xiàn)出行政化的趨勢,逐漸成為街道辦事處的“派出機(jī)構(gòu)”。街道辦事處從為民、利民、便民的宗旨出發(fā)，發(fā)動和組織退休職工和社會待業(yè)人員，因地制宜的辦起了以綜合服務(wù)、勞動服務(wù)、生活服務(wù)為主體的第三產(chǎn)業(yè)，方便了居民生活，有利于生產(chǎn)發(fā)展，活躍了市場，促進(jìn)了街道辦事處的工作從原來的單一性、突擊性、經(jīng)驗性向綜合性、服務(wù)性、科學(xué)性轉(zhuǎn)化。最小的是門頭溝區(qū)的王平村街道辦事處，管轄個居民委員會，、戶、人。二是隨著城市化進(jìn)程加快，城市的規(guī)模不斷增大和功能的迅速擴(kuò)張，不可避免的產(chǎn)生了很多城市問題。即：通過改革，把街道辦事處由以抓經(jīng)營為主轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘泄芾頌橹?，使其成為?zé)權(quán)統(tǒng)一、行為規(guī)范、能夠有效履行轄區(qū)綜合管理職能的行政主體；把設(shè)在街道的區(qū)政府專業(yè)部門的派出機(jī)構(gòu)建設(shè)成為力量充實，職責(zé)明確，能夠衣服嚴(yán)格管理的執(zhí)法主體；把居民委員會建設(shè)成為民主參與、服務(wù)充分，能夠密切政府與群眾聯(lián)系的橋梁。以“進(jìn)一步理順條塊關(guān)系，強(qiáng)化街道綜合管理職能；加強(qiáng)居委會建設(shè)，夯實基層管理基礎(chǔ)”為突破，通過“建立分稅管理的財政體制，下放部分市政管理權(quán)限，深化街道管理體制改革，切實加強(qiáng)街道、社區(qū)黨的建設(shè)”等措施，強(qiáng)化街道對轄區(qū)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的綜合管理職能；建立健全街道管理委員會和社區(qū)會議制度；加強(qiáng)基層專業(yè)管理，完善對派出機(jī)構(gòu)的考核制度；建立街道財力保障機(jī)制和預(yù)算管理體制；進(jìn)一步完善對街道工作的考核制度，加強(qiáng)街道干部隊伍建設(shè)，逐步形成“職責(zé)權(quán)限清晰，制度保障有力，街道統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，部門通力協(xié)作”的新格局。在社區(qū)治安、服務(wù)、衛(wèi)生、文化、環(huán)境等方面初步形成新的運(yùn)行機(jī)制，繼續(xù)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和重心下移，健全街道“條專塊統(tǒng)”的管理格局。會議全面總結(jié)了前四次城市管理工作會議的成果，并在一些重大問題上有了新的認(rèn)識。為此，會議強(qiáng)調(diào)：政府行政管理體制改革和職能轉(zhuǎn)變，具有統(tǒng)領(lǐng)和決定作用。城市發(fā)展帶動了整個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，城市建設(shè)成為現(xiàn)代化建設(shè)的重要引擎。二是在街道層面，采取夯實城市管理的基層基礎(chǔ)，做強(qiáng)做實街道辦事處的舉措，按照“權(quán)隨事走、人隨事調(diào)、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，讓屬地管理的權(quán)與責(zé)有機(jī)統(tǒng)一起來，增強(qiáng)街道辦事處在城市治理中的基礎(chǔ)地位和統(tǒng)籌職能?！睘槟繕?biāo)，對社區(qū)的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行了深化改革，為充分發(fā)揮社區(qū)服務(wù)組織和機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)平臺作用，推進(jìn)社區(qū)服務(wù)從行政性運(yùn)作向社會化運(yùn)營轉(zhuǎn)變，培育社區(qū)服務(wù)組織創(chuàng)新發(fā)展，有效暢通社會力量參與渠道，提升社區(qū)服務(wù)供給效率，促進(jìn)社區(qū)服務(wù)事業(yè)的良性發(fā)展等各方面工作起到了積極的作用。年月，中辦、國辦轉(zhuǎn)發(fā)《全面推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》，社區(qū)建設(shè)工作在全國全面展開。目前全市共有社區(qū)個，其中戶以下的個，約占，戶（含）以上的個，占，戶以上的個，占。生產(chǎn)資料的社會主義改造完成以后，一方面政府向街道辦下達(dá)了大量的工作任務(wù)，另一方面街道辦自己也建立了大量的生產(chǎn)和生活設(shè)施。在我們考慮街道辦定位問題時不能忽略三個重要的社會現(xiàn)實；一是，社會組織發(fā)育不良、缺乏生機(jī)與活力尚未形成與社會主體需求相適應(yīng)的能力體系；二是，改革開放以來，國家與社會的關(guān)系悄然變化，小政府、大社會的格局逐漸形成。行政委托的不完備性主要表現(xiàn)在兩個方面：第一、委托主體不清。（三）身份特征：政社合一的雙重屬性、街道的雙重性質(zhì)街道辦事處是政府與社會的結(jié)合點(diǎn)，既是一個行政組織，又是一個特殊的“社區(qū)組織”；既承擔(dān)著一定的政府職能，又伴隨著大量的社會職能，具有突出雙重屬性。（）作為社區(qū)的街道社區(qū)是宏觀社會的縮影。誠然，居委會制度作為一種居民直接民主制度已經(jīng)實施多年，但是居委會只涉及居民，而不涉及單位，它涉及的范圍過小，規(guī)模有限，因此，在解決對社區(qū)建設(shè)和發(fā)展具有實質(zhì)性影響問題方面往往力不從心，無法有效地吸引市民積極參與，實際成為基層政府的腿和腳，無法實現(xiàn)由人民群眾直接行使民主權(quán)利，依法管理自己的事情的目標(biāo)。另一方面街道辦又是一個特殊的社區(qū)組織。也正是如此，街道辦一方面連接轉(zhuǎn)政府，使政府權(quán)力的末梢，另一方面聯(lián)系著基層社會，是一個在基層社會中起著關(guān)鍵作用的社會主體，因此成為政府與社會的連接點(diǎn)，成為政權(quán)力量和社會力量互動的交界點(diǎn)，成為政權(quán)政治與非政權(quán)政治的結(jié)合部。街道層面的條塊關(guān)系具有三個基本特征。另一方面，街道辦事處又是無能的，專業(yè)管理的技術(shù)和權(quán)力完全掌握在上級職能部門的手中。、功能多樣、繁雜度高。在中國的基層社會治理中，逐級簽訂的責(zé)任狀就是這個制度的產(chǎn)物，其典型的特征是形成了上至政府組織官員下至平民百姓的“連坐制度”，表現(xiàn)出了極強(qiáng)的社會動員能力，其中最嚴(yán)厲的獎懲措施就是“一票否決制”，即一旦某項任務(wù)沒有達(dá)標(biāo)，不僅此項任務(wù)計零分，全年所有工作任務(wù)也計為零分，同時取消街道或社區(qū)當(dāng)年所有參評先進(jìn)的資格，而參評先進(jìn)帶來的職級晉升和薪酬激勵關(guān)聯(lián)著每一個人，包括社工，因此基層“對上唯上”的工作氛圍更為濃厚。四、北京街道辦事處的職能分工研究（一）中央和北京的最新指導(dǎo)意見街道黨工委是區(qū)委的派出機(jī)關(guān)，根據(jù)區(qū)委的授權(quán)，全面負(fù)責(zé)本地區(qū)的黨的建設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作和基層社會治理，發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方作用。加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。二是從黨工委的主要職責(zé)來看，首先，沒有充分順應(yīng)城市由以生產(chǎn)單位為組織細(xì)胞向以基層社區(qū)為組織細(xì)胞的轉(zhuǎn)變趨勢，不利于密切黨與群眾的聯(lián)系；其次，社區(qū)工作者和志愿者隊伍由黨工委和街道辦事處分別管理，不利于集中力量；最后，統(tǒng)一戰(zhàn)線工作是黨的重要法寶，應(yīng)當(dāng)對第六項主要責(zé)任進(jìn)行擴(kuò)展，使黨工委成為反映社情民意，化解矛盾糾紛的綜合平臺。這種雙重的權(quán)力委托使得街道辦事處不僅僅是國家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)即國家行政機(jī)關(guān)的延伸，更是執(zhí)政黨組織在街道層面的延伸。、明確街道六大基本職能定位隨著我國新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，街道由民政型功能轉(zhuǎn)向以服務(wù)社會的政權(quán)型和民主型街道轉(zhuǎn)變，街道辦事處職能分工也在不斷的調(diào)整，改革后的街道明確了六大基本職能，增加和完善了城市管理的職責(zé)內(nèi)容，社會服務(wù)職能列入其中。五、北京街道辦事處的機(jī)構(gòu)設(shè)置研究（一）街道機(jī)構(gòu)設(shè)置的現(xiàn)狀根據(jù)市委編辦提供的資料，北京市各街道平均設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)個，其中黨工委個，辦事處個。黨工委和辦事處內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分設(shè)，導(dǎo)致黨工委科室不了解業(yè)務(wù)工作，行政科室不熟悉黨務(wù)工作，黨建工作與業(yè)務(wù)工作相脫節(jié)，在一定程度上影響了黨工委抓黨建、抓治理、抓服務(wù)的作用發(fā)揮。五是街道各中心的配置尚需進(jìn)一步統(tǒng)一規(guī)范，與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系有待理順，各中心的單位性質(zhì)不一，差異較大。街道黨工委獨(dú)立于街道辦事處，是一級黨組織的委員會的派出機(jī)構(gòu)，街道一般設(shè)立黨工委辦公室負(fù)責(zé)對接，承辦黨工委交辦的事宜。其改變傳統(tǒng)的行政管理模式，簡化了街道內(nèi)部工作流程，將街道機(jī)構(gòu)從原來“向上對口”的個科室精簡為“向下對應(yīng)”的個部，使工作力量聚焦到公共服務(wù)、公共管理、公共安全上來。同時，規(guī)范設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)科級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)按行政機(jī)關(guān)編制總量扣除處級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)后的核定，正副科領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)比例最高不超過。街道調(diào)配所有部室人員隨時處理自上而下的行政任。科長、副科長可根據(jù)街道授權(quán)，作為項目組負(fù)責(zé)人，負(fù)責(zé)項目組工作。二是調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，試點(diǎn)街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人一般由街道黨政領(lǐng)導(dǎo)班子副職兼任。街道機(jī)關(guān)行政編制基本保持原有總量不變，維持在名左右（參考各街道原有編制），其中處級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)正副，包括：黨工委書記名、辦事處主任名（均為正處職），黨工委副書記名（其中名副書記由辦事處主任兼任）、辦事處副主任名、紀(jì)工委書記（或區(qū)監(jiān)委監(jiān)察組組長）名（均為副處職）；科級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)正副。此外還承擔(dān)區(qū)委交辦的其他任務(wù)。（三）北京街道辦事處機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革創(chuàng)新隨著城市發(fā)展與外來人口的影響，北京市街道雖也順應(yīng)時代增加了一些機(jī)構(gòu)，然而依然無法適應(yīng)北京市首都城市建設(shè)國家化大都市的需求?；鶎狱h組織職責(zé)邊界不清，互相之間協(xié)同配合有待加強(qiáng)。各街道目前均設(shè)有城管執(zhí)法隊，為區(qū)城管執(zhí)法局的派出機(jī)構(gòu)，實行以街道辦事處為主的雙重管理體制。其中城市管理和民生保障是與市民生活最為息息相關(guān)的職能，也是街道辦項職能中分布最為密集的兩個類別。、制定街道黨工委和辦事處職責(zé)清單為進(jìn)一步加強(qiáng)街道部門與層級之間的協(xié)作，北京市推行試點(diǎn)街道《街道職責(zé)清單條》，確定了街道工委、街道辦的任務(wù)清單。四是從項職責(zé)事項清單來看，首先，法定職責(zé)僅項，即便作為底單也略顯單??；其次，僅分為黨群工作、平安建設(shè)、城市管理、社區(qū)建設(shè)、民生保障和綜合保障六大類，缺乏進(jìn)一步的劃分；再次，清單如果用于編制和職數(shù)的確定，則與實際情況相距甚遠(yuǎn)，不利于理順資源配置，根據(jù)調(diào)研結(jié)果，街道辦事處最主要的工作依次是綜治維穩(wěn)、城市管理和綜合執(zhí)法；最后，清單如果用于理順條塊關(guān)系，則需要進(jìn)一步加強(qiáng)各事項的責(zé)任部門的梳理，明確哪些職能可由街道辦事處獨(dú)立承擔(dān)，哪些需要單個職能部門協(xié)助，哪些需要街道協(xié)調(diào)多個職能部門共同完成。中央新修訂黨章街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會和村、社區(qū)黨組織，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作和基層社會治理，支持和保證行政組織、經(jīng)濟(jì)組織和群眾自治組織充分行使職權(quán)。因此，研究街道黨工委和街道辦事處的職能定位和工作職責(zé)，必須從中央和北京關(guān)于地方政府（街道辦事處）和社會組織的定位的重要文件中尋找依據(jù)，如下表所示。在目標(biāo)管理責(zé)任制下，街道、社區(qū)除了完成上級明確的規(guī)定動作外，可以設(shè)定一些自主性較強(qiáng)的目標(biāo)，如“主體目標(biāo)”和“爭創(chuàng)目標(biāo)”。、行政化色彩明顯。最終導(dǎo)致街道辦雙重屬性長期失衡?！皸l”是從中央到地方上下對口而設(shè)置的業(yè)務(wù)內(nèi)容性質(zhì)相同的職能部門，“塊”主要指具有行政組織末梢和樞紐型社會組織雙重屬性的街道辦事處，也涉及上級政府。（四）運(yùn)行特征：基于四重約束的權(quán)力運(yùn)行街道辦事處的權(quán)力運(yùn)行受到科層體系、地方現(xiàn)實、法律制度和自治需求的四重約束。我國的社區(qū)都不是內(nèi)發(fā)自生型的，而是在政府的引導(dǎo)下培育起來的外發(fā)培育型的，因此，各種社區(qū)組織都帶有政府推動和組織的特征，都能看到某種行政組織的影子。從集聚社區(qū)資源，促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的角度考慮，街道層面作為社區(qū)的形態(tài)范圍更加適合，首先由于區(qū)的規(guī)模過大，而又直接是城市基層政權(quán)管轄范圍，將其作為社區(qū)是不合適的；其次，居委會不僅范圍過小，同時也不具有將街道內(nèi)的與街道沒有行政隸屬關(guān)系的單位統(tǒng)一起來促進(jìn)社會發(fā)展的能力，也不適合作為社區(qū)。社區(qū)概念是年引入到我國政府工作中來的。街道自身的性質(zhì)對于街道辦事處的性質(zhì)有著根本性的影響。但是，長期以來，職能部門將大量的工作委托給街道辦，甚至是通過職能機(jī)構(gòu)