【正文】 承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)法律規(guī)范也應(yīng)當(dāng)適時調(diào)整，方能保障法律制度的實效性。政府相關(guān)部門和農(nóng)民集體組織的推動是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)大量的向產(chǎn)業(yè)化方向流轉(zhuǎn)的重要動力。從收集到的各地農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)調(diào)查報告來看，這種流轉(zhuǎn)模式實行的地方比較少，僅出現(xiàn)在湖北省的個別地方，且多為初步的試點。[11]根據(jù)一份對重慶市2007年農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查報告，在重慶市的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，轉(zhuǎn)包、互換等方式都是由轉(zhuǎn)出戶與轉(zhuǎn)入戶自行協(xié)商進(jìn)行，且多是分散、小規(guī)模流轉(zhuǎn)，這種類型的土地流轉(zhuǎn)量占流轉(zhuǎn)總量的60%以上；流轉(zhuǎn)中簽訂協(xié)議的，協(xié)議形式多為口頭協(xié)議，期限一般是一年一議，或者是未明確期限，或者是種一季算一季，原承包戶隨時都可收回，這種類型的流轉(zhuǎn)土地量占流轉(zhuǎn)總量的80%以上；流轉(zhuǎn)過程中，轉(zhuǎn)包、代耕、互換等流轉(zhuǎn)方式基本上都是無償?shù)模粵]有簽訂合同或合同不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)面積占流轉(zhuǎn)總面積的90%。 　?。ㄒ唬┺r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積偏小 　　農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積偏小是指流轉(zhuǎn)總面積占當(dāng)?shù)馗乜偯娣e或承包經(jīng)營耕地總面積的比例偏小。產(chǎn)生這些制度特征的根本原因在于對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)及其流轉(zhuǎn)的理論研究無法從現(xiàn)有的法學(xué)理論和通行的研究范式中找到可資引用的經(jīng)驗或成果，更無法從外國法制及其理論中找尋出可資論證和借鑒的資源。即使民法學(xué)界的部分學(xué)者頗費心思的試圖以所謂的“永佃權(quán)”理論和規(guī)則套用于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)及其流轉(zhuǎn)并得出相關(guān)結(jié)論，但這種“南橘北枳”的結(jié)論并未現(xiàn)實出多大的實際意義，這從實踐及立法者的制度認(rèn)許態(tài)度上可見一斑[①]。根據(jù)一份黑龍江省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查報告（以下簡稱黑龍江報告），近幾年來，全省土地流轉(zhuǎn)面積占承包土地面積的8%左右；[③]根據(jù)一份四川省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查報告（以下簡稱四川報告），截至2007年，全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積627萬畝，%；[④]根據(jù)一份河南省農(nóng)村土地承包法律政策落實情況的調(diào)查報告（以下簡稱河南報告），2005年，%，%；[⑤]根據(jù)一份浙江省海鹽縣土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查報告（以下簡稱海鹽報告），2006年，海鹽縣家庭承包總面積359263畝，土地流轉(zhuǎn)面積11555畝，%，涉及的流轉(zhuǎn)農(nóng)戶10983戶，%；[⑥]根據(jù)一份湖北省農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營情況的調(diào)查報告，截至2007年，湖北省通過轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、租賃、入股、托管等流轉(zhuǎn)形式實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營的面積約占農(nóng)業(yè)用地總面積的5%，%。[12]根據(jù)一份對福建省永安市曹遠(yuǎn)鎮(zhèn)幾個村莊土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的調(diào)查報告，截至2008年，調(diào)研所涉及的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶都是通過私下的口頭協(xié)議，無人簽訂過書面合同，土地流轉(zhuǎn)的范圍多為本村親戚、鄰居或要好的本村居民之間，大多以村內(nèi)流轉(zhuǎn)為主。這種流轉(zhuǎn)模式在實踐中具體的做法是由農(nóng)戶組建的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社（或稱土地合作社）為無暇或無力耕種土地的農(nóng)戶代為管理和耕種土地，由被代耕的農(nóng)戶向合作社繳納一定的管理及生產(chǎn)費用，實現(xiàn)這種流轉(zhuǎn)模式的具體法律行為是《農(nóng)村土地承包法》所規(guī)定的“代耕”，與單純的農(nóng)戶之間自發(fā)的代耕不同，托管農(nóng)地的合作社可以對委托其代耕的農(nóng)地進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃、統(tǒng)一的管理和規(guī)?；?jīng)營。從收集到的各地農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的調(diào)查報告分析，但凡農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)能成規(guī)模并以符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集中經(jīng)營為方向流轉(zhuǎn)的地方，當(dāng)?shù)卣捌滢r(nóng)業(yè)管理部門或者農(nóng)民集體組織都在其中起到了重要的推動作用；在流轉(zhuǎn)面積不大，并多以臨時性、自發(fā)性等不符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的非理性方式流轉(zhuǎn)的地方，農(nóng)民對政府或農(nóng)民集體組織能主動參與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)還是有很高的呼聲的。 　?。ㄒ唬┙鉀Q人地矛盾和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化兩種立法目的之間的“張力”亟需“緩釋” 　　《農(nóng)村土地承包法》作為現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的核心，從其立法本意可知，該法在設(shè)置農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)章節(jié)和法律規(guī)范時主要出于兩種立法目的的考慮：一是寄望于通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)來緩解日益尖銳的人地矛盾，二是希望通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營創(chuàng)造物質(zhì)前提。農(nóng)民生存權(quán)作為最基本的人權(quán)類型不但具有理論上的天然優(yōu)先性，而且在中國還具有十分重要的政治和社會價值，無論如何其重要性都要比農(nóng)業(yè)發(fā)展權(quán)重要得多，這種重要性決定了其配置方式只能是公平式的，國家希望通過市場機制配置的方式實現(xiàn)通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的生存權(quán)保障在理論上則意味著巨大的不公平。 　　（二）國家糧食安全[28]的保障與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之間的潛在沖突必須解決 　　2002年修改的《農(nóng)業(yè)法》作為我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)法律體系的基本法和相關(guān)法律制度的基礎(chǔ)規(guī)則的源泉，利用專章（《農(nóng)業(yè)法》第5章，第31—36條）規(guī)定了糧食安全的基本制度內(nèi)容，概括起來可以分為對糧食生產(chǎn)的安全保障、對糧食流通的安全保障和國家對糧食進(jìn)行宏觀調(diào)控等三部分基礎(chǔ)規(guī)則。從各國的農(nóng)業(yè)基本法來看，都是將國家糧食安全（或稱食品安全）作為農(nóng)業(yè)法的基本原則、基本理念或基本政策目標(biāo)予以明確規(guī)定的，如日本2000年《食物土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)從表面上分析，其與國家糧食安全的保障和實現(xiàn)無直接關(guān)系，但若深入兩項制度的現(xiàn)實運行環(huán)境和相關(guān)機理中去分析，就會發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的后果中包含著不利于實現(xiàn)國家糧食安全的不協(xié)調(diào)性。具體而言，農(nóng)業(yè)部制定并公布《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（2005年1月7日經(jīng)農(nóng)業(yè)部第2次常務(wù)會議審議通過，自2005年3月1日起施行）是對《農(nóng)村土地承包法》第二章第五節(jié)法律規(guī)范的具體化和補充化，明確了流轉(zhuǎn)當(dāng)事人、《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式的具體內(nèi)容和法律效力、流轉(zhuǎn)合同的簽訂、具體內(nèi)容及其管理等內(nèi)容。從前述農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的分析結(jié)論看，在實踐中，但凡農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)能成規(guī)模并以符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集中經(jīng)營為方向流轉(zhuǎn)的地方，當(dāng)?shù)卣捌滢r(nóng)業(yè)管理部門或者農(nóng)民集體組織都在其中起到了重要的推動作用，這些推動作用的具體作用方式和范圍早已突破了《農(nóng)村土地承包法》及其配套規(guī)章的規(guī)定，這應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是社會實踐已經(jīng)對現(xiàn)行的法律制度提出了修改訴求，立法者的任務(wù)就是要將這些因應(yīng)這種訴求并將實踐中存在新的行為方式法律化。 　　（二）協(xié)調(diào)型制度構(gòu)建路徑 　　協(xié)調(diào)性是我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度應(yīng)當(dāng)具備的又一品質(zhì)，這種品質(zhì)源于前述的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的“政策性”及“階段性”特征。從現(xiàn)實情況來看，實踐中農(nóng)民集體組織預(yù)留的土地大多已經(jīng)用盡，新開墾土地不過“杯水車薪”，現(xiàn)行各項惠農(nóng)政策所激發(fā)的農(nóng)民“惜地”心理又使得主動交還于集體的農(nóng)地更加“鳳毛麟角”，因此，只能求助于既存農(nóng)村土地承包法律制度所涵涉的農(nóng)地了。 　　國家應(yīng)當(dāng)對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)業(yè)化流轉(zhuǎn)進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)，以促使其向有利于實現(xiàn)國家糧食安全的方向發(fā)展。對于“糧食生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化促進(jìn)補貼”的補貼發(fā)放，法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定符合條件的農(nóng)民申請補貼的基本程序和所需資料、申請受理機關(guān)與審批機關(guān)、申請結(jié)果的公示、補貼發(fā)放機關(guān)、補貼領(lǐng)取程序等內(nèi)容。[④] 中共四川省委農(nóng)辦課題組：《對我省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查》，載《四川改革》2007年第12期。[12]何洪華：《關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查與思考》，載《金融與經(jīng)濟》2008年第5期。[19]胡玉鴻：“法律技術(shù)的內(nèi)涵與范圍”，載《現(xiàn)代法學(xué)》2006年第5期。[25]陳小君等：《農(nóng)村土地法律制度研究——田野調(diào)查解讀》，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第1516頁。[32]這一節(jié)比較詳細(xì)的規(guī)定了通過家庭承包取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法定方式、各類流轉(zhuǎn)方式發(fā)生的前提條件、各流轉(zhuǎn)方式的具體程序、流轉(zhuǎn)的原則、流轉(zhuǎn)合同、權(quán)利因流轉(zhuǎn)而生的變動方式及效力、流轉(zhuǎn)補償?shù)葍?nèi)容。[37]見《唐會要[38]王超英主編：《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法實用問答》，中國法制出版社2002年9月版，第87頁。詳細(xì)論述可參見黃河、李軍波：《試論農(nóng)民集體土地所有權(quán)的本質(zhì)、內(nèi)容及實現(xiàn)形式》，載《中國土地科學(xué)》2008年第5期。[27]韓松：“農(nóng)村改革與集體所有權(quán)的完善”，載于中國選舉與治理網(wǎng)。[21]立法學(xué)界一般將立法技術(shù)依其內(nèi)容劃分為運籌技術(shù)與結(jié)構(gòu)營造術(shù)，前者是指立法活動過程如何安排、調(diào)度、籌劃和控制有關(guān)事項的方法和操作技巧，后者則是指立法內(nèi)容的結(jié)構(gòu)設(shè)置、規(guī)范表述等方法和技術(shù)。[14]《黑龍江省農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革研究》課題組：《黑龍江省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況調(diào)查報告》，載《北方經(jīng)貿(mào)》2005年第12期。[⑥] 蔣正林：《海鹽縣土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)調(diào)查》，載《新農(nóng)村》2006年第3期。為了保障“糧食生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)化促進(jìn)補貼”的實效性，法律除了規(guī)定以上制度內(nèi)容外，還應(yīng)當(dāng)對中央和地方財政保證該補貼預(yù)算資金的相關(guān)計劃、預(yù)算、劃撥及發(fā)放監(jiān)管等職權(quán)（職責(zé)）作出明確規(guī)定。對于為實現(xiàn)糧食產(chǎn)業(yè)化的流轉(zhuǎn)行為，國家基本的規(guī)制理念應(yīng)當(dāng)是鼓勵和扶持，因此，相應(yīng)的規(guī)制規(guī)則應(yīng)當(dāng)是體現(xiàn)國家傾斜式保護(hù)和促進(jìn)內(nèi)容的相關(guān)措施；而對于為實現(xiàn)非糧農(nóng)作物產(chǎn)業(yè)化的流轉(zhuǎn)行為，國家基本的規(guī)制理念應(yīng)當(dāng)是適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)，以免其沖擊到國家糧食安全目標(biāo)的實現(xiàn)，因此，相應(yīng)的規(guī)制規(guī)則應(yīng)當(dāng)是體現(xiàn)國家規(guī)劃、管制和監(jiān)督等內(nèi)容的相關(guān)措施。這種主張與已被明確禁止[35]的“兩田制（即劃分口糧田和責(zé)任田）”有些相似，本文在這里設(shè)計的相關(guān)制度確實在一定程度上受到曾經(jīng)的“兩田制”的影響。如果說上述的回應(yīng)型制度構(gòu)建所產(chǎn)生的法律規(guī)范體系是我國農(nóng)村將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的“內(nèi)核”的話，協(xié)調(diào)型制度構(gòu)建路徑所產(chǎn)生的相關(guān)法律規(guī)范調(diào)整及設(shè)置則是保障“內(nèi)核”存在及正常發(fā)揮作用，從而使我國農(nóng)村將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度在現(xiàn)行農(nóng)業(yè)法律體系的運行中保證圓潤、通滑，以減少其制度摩擦力的“外殼”，這種“內(nèi)外兼修”的思路是我國農(nóng)村將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建所亟需的。 　　從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的角度分析，在法律上確認(rèn)國家公權(quán)力主體及農(nóng)村集體組織對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的調(diào)控權(quán)和干預(yù)權(quán)，在現(xiàn)行條件下，有助于促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)——農(nóng)地適度集中的較快速度的形成，這是《憲法》賦予國家（政府）的對經(jīng)濟進(jìn)行調(diào)控的職權(quán)在第一產(chǎn)業(yè)部門中的具體運用，也是《農(nóng)業(yè)法》中所規(guī)定的國家（政府）鼓勵和支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營職權(quán)（《農(nóng)業(yè)法》第13條）在農(nóng)地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域的具體化，更是現(xiàn)階段“國家保護(hù)農(nóng)業(yè)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”等產(chǎn)業(yè)政策理念的法律化?！吨腥A人民共和國農(nóng)業(yè)法》（1993年7月2日第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議通過，2002年12月28日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議修訂）僅是對允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的原則性規(guī)定（第十條第二款）。從農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實際情況來分析，筆者將其流轉(zhuǎn)目的歸納為三種：一是為了保有農(nóng)地，即為了保有農(nóng)地權(quán)利人的資格不喪失及農(nóng)地質(zhì)量的不下降，將土地承包經(jīng)營權(quán)以不定期、無償轉(zhuǎn)包的形式轉(zhuǎn)于親戚、朋友，保留隨時收回的權(quán)利；二是為了糧食生產(chǎn)經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)化而集中連片土地；三是為了非糧食農(nóng)作物品種或項目的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營而集中連片土地。農(nóng)村基本法》第2條即規(guī)定：鑒于食物是維持人的生命所不可缺并且保證健康和充實生活的重要基礎(chǔ)，必須供應(yīng)優(yōu)質(zhì)的食物和實行合理的價格；鑒于世界上還存在食物供求及貿(mào)易不安定因素，對于國民食物的安全供應(yīng)，應(yīng)謀求