【正文】 垂直整合、條條運(yùn)行、部門包辦的城市科層體制阻礙了“兩個分離”。中國社會系統(tǒng)第一次轉(zhuǎn)型以經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制轉(zhuǎn)型為主，是政府自我革命與市場發(fā)育的雙重變遷過程。使社區(qū)和諧起來：社區(qū)公共事務(wù)分類治理盧愛國摘 要：社會和諧是人類孜孜以求的共同理想，也是發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求。與政治運(yùn)行機(jī)制主動轉(zhuǎn)型不同，社會運(yùn)行機(jī)制變革顯得盲目與被動。正是由于“體制性障礙”，“江漢模式”在實(shí)踐運(yùn)行以及制度擴(kuò)散中，并沒有完全實(shí)現(xiàn)其背后的理念和價值取向。在新一輪社區(qū)體制改革進(jìn)程中，有的城市出于為社區(qū)居委會減負(fù)目的，在現(xiàn)有體制不變的前提下，探索了四種社區(qū)工作站模式。植根于中國本土“情境”，借鑒國外公共事務(wù)治理經(jīng)驗(yàn)，走出當(dāng)下社區(qū)治理困境的途徑是構(gòu)建社區(qū)公共事務(wù)分類治理體系，形成多元合作治理網(wǎng)絡(luò)。導(dǎo) 論“和諧”是理想社會的終極目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)社會和諧，始終是人類孜孜以求的共同理想。我國社區(qū)體制的前身是建立在計劃經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上的單位－街居制，有的學(xué)者將這種管理體制表述為：“在城市街區(qū)范圍內(nèi)以單位制度為主體、以街居制度為輔助，以管理的單向性、行政導(dǎo)向?yàn)橹饕卣?，以管理范圍和?nèi)容的全能性為核心的社會管理體制。正是在這種背景下，政府啟動了城市社區(qū)建設(shè)，重構(gòu)社區(qū)體制。隨著中國社會轉(zhuǎn)型和社區(qū)建設(shè)的縱深展開，社區(qū)體制改革逐漸成為一門顯學(xué)，引起了眾多學(xué)者的研究興趣和政策研究者的高度關(guān)注。雷潔瓊、朱建剛、康曉光、丁超、桂勇、華偉、何海兵等學(xué)者主要采用單位制理論和市場轉(zhuǎn)型理論解釋建國以來城市基層社會管理體制變遷。但同時也存在一些薄弱環(huán)節(jié)，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是理論研究滯后于實(shí)踐發(fā)展。社會系統(tǒng)第一次轉(zhuǎn)型使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制與社會運(yùn)行機(jī)制之間產(chǎn)生巨大的“落差效應(yīng)”，從而提出了構(gòu)建和諧社會的科學(xué)命題。社會運(yùn)行機(jī)制中的“社會”顯然指狹義的“社會”。本部分分享了華中師范大學(xué)湖北城市社區(qū)建設(shè)研究中心的研究成果，深表感謝。這種體制由國家所有制的產(chǎn)權(quán)制度、政社合一的人民公社制度、計劃生產(chǎn)的企業(yè)制度、計劃配置的就業(yè)制度、農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、集中統(tǒng)一的金融制度、統(tǒng)收統(tǒng)支的財政制度、國家統(tǒng)制型的對外貿(mào)易制度等一系列互為條件、互相適應(yīng)的制度安排構(gòu)成。政府的一大特色就是直接參與企業(yè)的經(jīng)營和管理，包攬制訂生產(chǎn)計劃，調(diào)配各種資源，調(diào)撥企業(yè)產(chǎn)品，負(fù)責(zé)企業(yè)的人事安排和福利分配等等，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營直接納入政府行政管理系統(tǒng)，整個國家變成一個“超大型企業(yè)”，各級政府成為企業(yè)的資產(chǎn)所有者、管理者。陳偉東：《社區(qū)自治——自組織網(wǎng)絡(luò)與制度設(shè)置》，中國社會科學(xué)出版社2004年版，第49頁。計劃經(jīng)濟(jì)體制難以實(shí)現(xiàn)資源的合理配置、無法實(shí)現(xiàn)供求平衡、無法解決信息不對稱難題、缺乏有效的激勵機(jī)制；適應(yīng)高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制建立起來的政治體制衍生出黨政不分、政企不分、政社不分、政事不分、權(quán)力高度集中、機(jī)構(gòu)林立龐大、法制不健全等問題；單位體制同樣存在難以彌補(bǔ)的內(nèi)在缺陷，單位的全能性不僅導(dǎo)致社會資源的無限沉淀與再生能力的遞進(jìn)萎縮劉建軍：《單位中國——社會調(diào)控體系重構(gòu)中的個人、組織與國家》，天津人民出版社2000年版，第351頁。在若干備選方案中，中央政府選擇了發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為優(yōu)先策略，這不僅基于對當(dāng)時中國社會矛盾的準(zhǔn)確判斷，更是基于政權(quán)合法性的考量。人民的生存需求和政府的需求決定了改革開放要解決的首要問題是短缺經(jīng)濟(jì)問題。政治運(yùn)行機(jī)制變革的出發(fā)點(diǎn)是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)市場化的需要，其針對點(diǎn)卻是要激活地方活力，變中央政府的一個積極性為中央政府、地方政府和其他社會組織的多個積極性。從1978年至1991年的分權(quán)改革是以放權(quán)讓利為基本思路。總體而言，從1978年到1998年，行政性分權(quán)和經(jīng)濟(jì)性分權(quán)模式交叉運(yùn)行，地方政府獲得了相對完整的地方治理權(quán)，各省市政府財政收入和支出也迅速增加，自主支配能力進(jìn)一步加強(qiáng)。政府追求經(jīng)濟(jì)效率，主動轉(zhuǎn)變職能，培育市場，退出市場，學(xué)習(xí)與市場“跳雙人舞”，政府與市場的關(guān)系從激烈沖突轉(zhuǎn)向平靜磨合，政府完成自身第一次轉(zhuǎn)型（政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的角色和功能轉(zhuǎn)型），即與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行計劃化相適應(yīng)的全能型政府走向與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行市場化相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)效率型政府。在這樣一個新的社會里，經(jīng)濟(jì)改革的結(jié)果并未為廣大的社會成員所分享，社會資源開始向少數(shù)人手中積聚，在向工業(yè)化、城市化、市場化轉(zhuǎn)型的過程中出現(xiàn)的下崗工人、農(nóng)民工等弱勢群體，“被甩到社會結(jié)構(gòu)之外”，很難實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)社會身份向現(xiàn)代社會身份的轉(zhuǎn)變，形成了一個斷裂的社會。（2）社會組織結(jié)構(gòu)失衡社會組織結(jié)構(gòu)失衡主要表現(xiàn)為存在過大的政府組織、壯大的經(jīng)濟(jì)組織、弱小的社會中介組織之間的巨大落差。參見王名等：《中國社團(tuán)改革》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2001年版，第105頁。其原因在于：一方面，政府為了將企業(yè)推向市場，不得不為企業(yè)松綁和減負(fù)，承接企業(yè)原有的社會管理和社會服務(wù)職能；另一方面，政府部門利益膨脹，帶來政府部門之間以及政府部門與社會組織（事業(yè)單位、社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)、社區(qū)組織等）之間的爭權(quán)奪利，政府部門不斷強(qiáng)化對社會組織的控制。每年由于公共安全問題造成的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)6500億元，約占GDP總量的6%，其中安全事故引發(fā)的損失為2500億元；社會治安事件造成損失有1500億元，自然災(zāi)害造成的損失有2000億元，生物侵害導(dǎo)致的損失為500億元。%%。我國目前有2200萬城市居民和達(dá)7587萬的農(nóng)村貧困人口（包括絕對貧困人口2610萬人，初步解決溫飽但還不穩(wěn)定的低收入人口4977萬人；如按世界銀行以人均收入一天一美元的標(biāo)準(zhǔn)測算，中國農(nóng)村的貧困人口有2億人）需要政府提供最低生活保障。制度是一個社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是為決定人們的相互關(guān)系，避免集體行動的困境而人為設(shè)定的一些制約。伴隨著社會生活的巨大變遷，人們的精神生活也在發(fā)生全方位的巨大變革。中國自殺死亡的絕對人數(shù)居世界第一，全世界大約每年42%的自殺死亡發(fā)生在占世界人口25%的中國人口。公共性、公共精神是公共管理的本質(zhì)特征和現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。隨著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制由計劃化轉(zhuǎn)向市場化，政治運(yùn)行機(jī)制由集權(quán)化轉(zhuǎn)向分權(quán)化，也要求社會運(yùn)行機(jī)制由單位化轉(zhuǎn)向社區(qū)化。雷潔瓊：《轉(zhuǎn)型中的城市基層社區(qū)組織——北京市基層社區(qū)組織與社區(qū)發(fā)展研究》，北京大學(xué)出版社2001年版，第4一5頁。隨著社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、企業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)制的不斷深入，除了政黨組織、國家機(jī)構(gòu)、政治性社會團(tuán)體和法定自治組織之外，其他類型的單位，特別是非國有單位已經(jīng)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閱渭兊慕?jīng)濟(jì)或社會組織，逐步淡化或不再具有政治功能，過去單位所承擔(dān)的政治建設(shè)功能逐步外移，黨的建設(shè)和整個社會的政治建設(shè)面臨巨大挑戰(zhàn)。董陶：《私營企業(yè)也要建工會——與山東省總工會主席齊乃貴的對話》，：//，2003年6月9日?！比欢?，由于絕大多數(shù)非公經(jīng)濟(jì)組織規(guī)模小、變化快、人員流動頻繁，體內(nèi)建立黨組織難上加難，出現(xiàn)“口袋黨員”、“隱形黨員”問題。“黨建社區(qū)化”也得到中央高層的廣泛認(rèn)同并成為政府開展社區(qū)建設(shè)的廣泛實(shí)踐。以人口管理為例。2005年開展的全國1%人口抽樣調(diào)查顯示，我國流動人口達(dá)14735萬人。上海市公安局統(tǒng)計，在公安機(jī)關(guān)抓獲的全部犯罪嫌疑人中，%，%，%，%，%，%。由于現(xiàn)行戶籍制度的缺陷，城市對流動人口戶口管理存在空檔。（3）社會服務(wù)功能社區(qū)化在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)等各種類型的單位普遍具有福利共同體的性質(zhì)。廠區(qū)還設(shè)有各種商店、郵局、銀行等。總之，伴隨著經(jīng)濟(jì)市場化和單位體制解體，政企、政事、政社從高度一體化走向逐步分開，國家開始“還經(jīng)濟(jì)于市場，還社會于社區(qū)”，企事業(yè)單位也“還行政于國家，還社會于社區(qū)”，單位不再是包容各種公共職能的“微型國家”和“微型社會”，不再履行其在全能主義時期所承載的政治建設(shè)和公共管理功能，其原來承擔(dān)的大量社會管理和社會服務(wù)功能也轉(zhuǎn)移出來，而社區(qū)成為單位外移出來的社會公共事務(wù)的承擔(dān)者，也成為各種社會問題的“規(guī)避場所”?！焙\濤和曾慶紅的講話點(diǎn)出了我國和諧社會建設(shè)的切入點(diǎn)是社區(qū)建設(shè)。這意味著中國未來社會結(jié)構(gòu)將是經(jīng)濟(jì)共同體、政治共同體和社會共同體“三足鼎立”架構(gòu)，社區(qū)是社會系統(tǒng)不可或缺的子系統(tǒng)，構(gòu)建和諧杜區(qū)是構(gòu)建和諧社會的重要基礎(chǔ)平臺，是構(gòu)建和諧社會的重要切入點(diǎn)。以武漢市為例。自2001年開始實(shí)行城市居民最低生活保障制度以來，武漢市享受低保的城市居民保持在30萬人左右（2008年2月為246947人），失業(yè)人數(shù)卻從1995年的12. 5萬人增長到2004年的21. 6萬人，失業(yè)人數(shù)增長61%。從總的情況來看，武漢市社區(qū)類型也多以低收入類型社區(qū)為主，在接受調(diào)查的1103個社區(qū)中，其中低收入社區(qū)（主要是傳統(tǒng)街坊型社區(qū)和舊單位社區(qū)）所占比例高達(dá)63. 09%，而中高收入類型社區(qū)比例較少，僅占28. 79%。而這就是社區(qū)體制構(gòu)建問題。城市社會組織既包括跨社區(qū)的非政府非營利組織（社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)），又包括社區(qū)法定組織和社區(qū)民間組織。其二，社區(qū)組織參與率不高，2004年湖北省每個社區(qū)民間組織平均人數(shù)約為18人；其中。③社區(qū)體制改革是優(yōu)化城市社會產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵因素。普查數(shù)據(jù)顯示，武漢市弱勢群體包括：一是戶籍人口中的弱勢群體，主要是失業(yè)下崗人員、效益欠佳企業(yè)的職工、部分退休人員、殘疾人、長期患病者、孤兒、鰥寡老人等，%；二是外來人口中的弱勢群體，主要是農(nóng)民工，%。李本公：《在全國養(yǎng)老服務(wù)社會化經(jīng)驗(yàn)交流會議上的講話》，民政部網(wǎng)站，2006年7月14日。社區(qū)體制改革的使命就是改掉“政府包干模式”，實(shí)現(xiàn)公共管理與公共服務(wù)的分離，行政管理與自治管理的分離，形成政府組織、社區(qū)組織和其他社會組織多元合作治理網(wǎng)絡(luò)。可見，無論是從全國還是從武漢市看，社區(qū)居民的民主參與意識還是較高的。全國社區(qū)調(diào)查中，當(dāng)問及“您所在的社區(qū)有‘居民論壇嗎’”？近69%的居民回答“沒有”和“不知道”。和諧社會是一個制度結(jié)構(gòu)均衡的社會，其核心是在各種組織之間、各種社會階層之間建立制度化的協(xié)商談判制度，尤其是政府組織與市場組織、社區(qū)組織和其他社會組織之間的協(xié)商談判制度。武漢市的情況也基本如此。據(jù)調(diào)查，武漢市社區(qū)居民生活實(shí)際困難前十位排序：收入太低（%）、沒有工作（%）、沒有社會保險（%）、噪音太大（%）、看病不方便（%）、沒有地方停放自行車（%）、水電修理不方便（%）、買東西不方便（%）、孩子課后無人照顧（%）、老人無人照料（%）。私人產(chǎn)品過剩而公共產(chǎn)品短缺是目前我國社會轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的新問題。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)：不少志愿者組織往往是依規(guī)行事，達(dá)不到“一個月開展兩次活動”的要求。因?yàn)樯鐓^(qū)組織具有政府組織和經(jīng)濟(jì)組織無法替代的功能：一是瓦解反社會組織存在的空間和機(jī)會；二是可以增強(qiáng)居民自治能力，人們只有在自治實(shí)踐中才會獲得自治經(jīng)驗(yàn)和自治意識，從而減少對政府的依賴。徐永祥：《社會體制改革與和諧社會建構(gòu)》，《學(xué)習(xí)與探索》2005年第6期，第20頁?？梢哉f，社區(qū)利益群體的分化和社區(qū)的分化正是中國城市階層結(jié)構(gòu)的“投影”。2004年武漢市城市居民人均年可支配收入9545元，為低保人員的3. 6倍。居民平均收入水平總體偏低，而居民之間的收入差距卻非常明顯。這是因?yàn)?，一個社會的管理制度愈是均衡的、穩(wěn)定的、可預(yù)期的，這樣的社會就越規(guī)范。該文件全方位闡述了和諧社會途徑和諧社區(qū)建設(shè)的具體路徑：①在城市公共服務(wù)上，提出通過社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)構(gòu)建新型城市衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，通過社區(qū)綜合文化站（室）工程、社區(qū)體育設(shè)施建設(shè)推進(jìn)文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)，完善社區(qū)公共服務(wù)。單位功能社區(qū)化、社會問題社區(qū)化及其帶來的社會效應(yīng)，既意味著和諧社區(qū)是和諧社會的基礎(chǔ)，建設(shè)和諧社區(qū)具有戰(zhàn)略上的重要性和必要性，也意味著在社區(qū)這個基層單元、基礎(chǔ)層面消化社會矛盾成為可能。一般而言，單位的設(shè)施除了生產(chǎn)設(shè)施外，主要包括三種設(shè)施：一是居住設(shè)施，如住宅及其相應(yīng)的水、電、煤、氣等的供給、管理與維護(hù)；二是生活設(shè)施，如職工食堂、商店、浴室等；三是社會性設(shè)施，如幼兒園、小學(xué)、中學(xué)甚至大學(xué)、電影院、運(yùn)動場、醫(yī)院等。單位代表國家實(shí)行的基本福利保障范圍不僅限于職工本人，還包括職工整個家庭。因而城市不僅沒有成為限制人口增長的現(xiàn)代生活天地，卻成了流動人口超生“天堂”。種種跡象表明，社區(qū)出租屋已經(jīng)逐漸成為流動人口的主要居住場所。陳書全：《》，《時事報告》2006年第6期，第69頁。據(jù)統(tǒng)計，1994年中國農(nóng)民工數(shù)量為6000萬人，1999年達(dá)8200萬人，2000年達(dá)8840萬人，超過了全國人口總數(shù)的10%。在單位體制下，不論是行政單位，還是事業(yè)或企業(yè)單位，都隸屬于一定的行使政府權(quán)力的上級機(jī)關(guān)，這些上級機(jī)關(guān)以不同的方式賦予下屬單位一定的資源和權(quán)力，使得單位不僅能夠?qū)T工進(jìn)行工作紀(jì)律約束，而且能夠運(yùn)用特殊的行政權(quán)力對單位成員進(jìn)行全面的強(qiáng)制約束。林尚立教授認(rèn)為，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動下，社區(qū)必然將逐漸成為未來中國社會的重要社會結(jié)構(gòu)單位，成為社會成員生活和履行權(quán)利的基本空間；社區(qū)生活必然將逐漸成為中國社會生活的重要表現(xiàn)形式。面對非公經(jīng)濟(jì)這一日益重要的領(lǐng)域，黨的建設(shè)和政治工作遇到了前所未有的挑戰(zhàn)。1978年，在全國工業(yè)總產(chǎn)值中，國有經(jīng)濟(jì)占78%，%，%。1980年代以來，中國展開了以經(jīng)濟(jì)體制為突破口的一系列改革，弱化單位行為，尤其是企業(yè)行為的非專業(yè)性目標(biāo)；弱化職工對單位的過分依賴，推動單位由復(fù)合型、全能型組織向功能簡化的專業(yè)性組織轉(zhuǎn)變，從根本上動搖了單位制的基礎(chǔ)，直接導(dǎo)致了單位制的逐步解體，改變了“政府辦社會”、“單位辦社會”、“企業(yè)辦社會”的歷史狀況，推進(jìn)了單位功能的社區(qū)化，單位的政治建設(shè)、社會管理和公共服務(wù)等功能逐步向社區(qū)轉(zhuǎn)移。吳錦良：《政府改革與第三部門發(fā)展》，中國社會科學(xué)出版社2001年版，第45頁。新中國成立后，黨和政府對城市居民的行為控制，主要不是通過基層社區(qū)組織，而是通過一個個的單位來實(shí)現(xiàn)的?！薄居ⅰ苛_伯特正如1980年代經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的現(xiàn)實(shí)促使中國第一次社會系統(tǒng)轉(zhuǎn)型并催生經(jīng)濟(jì)效率型政府一樣，21世紀(jì)初期社會發(fā)展滯后需要社會系統(tǒng)再次轉(zhuǎn)型，并催生政府再次轉(zhuǎn)型。中國社會科學(xué)院對我國民眾目前信仰狀況的總體調(diào)查表明，在全體被調(diào)查者中“有信仰”%，如果加上“不想回答”的，可能有信仰者的比例，最多也只有30%左右，明確表示“沒有信仰”%，如果把“曾有過信仰”視為目前沒有信仰，那么，目前“沒有信仰”%，超過被調(diào)查者的一半。我國的改革已進(jìn)入社會結(jié)構(gòu)的全面分化時期，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，利益格局的不斷分化和調(diào)整以及社會分配中出現(xiàn)的貧富差距拉大，使得人們之間的物質(zhì)利益矛盾凸現(xiàn)出來并日益增多，加之有些問題本身的復(fù)雜性，使政府難以及時解決，引起了社會公