【正文】 秀云，中國人民大學出版社， 2021年 《 公共事務(wù)的治理之道 》 ， [美 ]埃利諾 克拉夫丘克，中國人民大學出版社， 2021年 教案綱要 本教案以張國慶主編的《行政管理學概論》 (2021 年 8 月第二版 )為基本參照教材，但在結(jié)構(gòu)上作了稍許調(diào)整，主要是合并和增補了個別章節(jié)和問題；也適當參考了其他教材。 ，行政是一種社會公共管理活動，社會公共管理機關(guān)（國家的、自治的、社會的）進行的管理活動都屬行政活動。 4.心理研究法。國家的權(quán)力主要掌握在決定政治的議會和執(zhí)行政治的行政部門手中；政治 與行政的兩分法。 ?厄威克（英國）：與古立克合編《行政管理科學論文集》。決策理論；管理就是決策； ?瓦爾多 (Dwight Waldo, 1913，美國 ) ，《行政國》 （ 1948年），討論了優(yōu)良生活的特征、政策制定中采用什么標準、誰來統(tǒng)治、政府如何組織以及權(quán)力的劃分和集權(quán) /分權(quán)等問題。 ?新 公 共 管 理 （ New Public Management) :7080年代 ?政府再造 (Government Reengineering)或重塑政府 (Reinventing Government）： 90年代 新公共行政學 ?背景：七十年代的美國社會；民權(quán)運動、女權(quán)運動、越南戰(zhàn)爭、水門事件、能源危機 ；公共行政學、政府管理提出了挑戰(zhàn) 。新公共行政學增加了這樣一個問題，即特定服務(wù)是否增進了社會公平；主張行政管理人員不應該是價值中立的，他們應當擔負起對社會的責任，應當把出色的政府管理與社會公平作為一種新的公共行政的基本原理、應履行的必要職責和應遵循的社會準則。 第三節(jié) 國家行政管理的基礎(chǔ) 一、國家公共行政管理的基礎(chǔ) 依法授予的政府行政職能 政府享有的國家公共行政權(quán)力 二、國家公共行政管理的主體 主體 —— 政府，即國家行政機關(guān)。這五個要素分別是：經(jīng)濟要素、社會要素、溝通網(wǎng)、符號系統(tǒng)和政治構(gòu)架。 ?中觀行政環(huán)境指行政系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)和運行情況，包括行政組織的結(jié)構(gòu)是否合理，職權(quán)劃分是否明確，溝通是否順暢，制度是否健全等。行政管理的目的是按人們的需要有組織有計劃地改造社會，改造自然。外部的交往發(fā)展對一個國家的經(jīng)濟文化發(fā)展有很大影響。 。 ?適應性 。 ?動態(tài)性。 （ 4） 行政職能是科學地組織管理過程的重要依據(jù)之一，它的實現(xiàn)情況是行政管理活動結(jié)果的表現(xiàn)。 三、國內(nèi)外有關(guān)政府職能的研究 8 （一）從內(nèi)容的角度對政府職能的研究 ，美國學者 布坎南 認為，政府職能 (集體行動 )可以分為三個層次：“ 第一， 執(zhí)行現(xiàn)行法律的那些行動。 基本職能 包括 政治職能、經(jīng)濟職能、文化職能和社會職能 ，它是按照政府管理所涉及的領(lǐng)域劃分的，這些職能集中體現(xiàn)了政府在國家社會生活中的整體作用以及行政管理的基本內(nèi)容和范圍，集中反映了行政管理這一上層建筑同經(jīng)濟基礎(chǔ)及其他上層建筑的辨證關(guān)系。這是政府最重要的一項職能，它鮮明地體現(xiàn)著上層建筑決定于并服務(wù)于經(jīng)濟基礎(chǔ) 的特性。 ?外部效應問題與政府資源配置。宏觀經(jīng)濟失衡表現(xiàn)在：總需求不足、通貨緊縮，總需求大于總供給、投資不足、通貨膨脹，投資不足、經(jīng)濟增長停滯、就業(yè)不充分，國際貿(mào)易收支不平衡等。政府的社會職能比較廣泛，主要有下列內(nèi)容： 維持社會秩序，保證人身安全和私人財產(chǎn)安全的職能； 確保社會公平分配的職能；環(huán)境保護的職能；社會保障等職能。 ?行政職能的轉(zhuǎn)變是機構(gòu)改革的重要前提和基礎(chǔ)。 ?理順政府內(nèi)部各職能部門的關(guān)系。 ?政府的管理職能應是掌舵而 不是劃漿。市場失靈的表現(xiàn)： ?宏觀失靈 —— 市場不能保持國民經(jīng)濟的綜合平衡和穩(wěn)定協(xié)調(diào)的發(fā)展； ?信息失靈 —— 市場 提供的信息不足 ?公共失靈 —— 市場機制無力于組織與實現(xiàn)公共產(chǎn)品的供給； ?壟斷失靈 —— 自由放任的市場競爭最終會走向壟斷； ?外部失靈 —— 市場機制無法補償和糾正經(jīng)濟外在效應； ?分配失靈 —— 市場分配機制會造成收入分配不公和貧富兩極分化； 、有效。 ?政府與企業(yè)是建立在法律基礎(chǔ)上的兩大活動主體。 ? 非政府組織的類型 ?一類是 成員利益維護組織 ，另一類是 純粹公益性志愿者組織 ， 復習題 重點： 1有限政府； 2行政基本職能有哪些？ 3我國政府職能轉(zhuǎn)變的基本內(nèi)容 4中國政府職能應如何定位？ 5如何處理政府與市場的關(guān)系 了解： 1如何處理政府與企業(yè)的關(guān)系？ 2行政職能；有效政府；非政府組織 3 政府在經(jīng)濟領(lǐng)域的職能主要表現(xiàn)在哪些方面 ？ 第四章 行政權(quán)力 學習本章重點掌握： 行政權(quán)力的產(chǎn)生和發(fā)展，含義、特征，行政權(quán)力的分配、使用及其制約機制。為此離不開必要的強制手段。 洛克：國家有三種權(quán)力 —— 立法權(quán)、行政權(quán)和對外權(quán)。 ?結(jié)構(gòu)性權(quán)力的大小應該與其所在權(quán)力層次的高低成正比，層次越高，權(quán)力也就越大。 （二）行政授權(quán)方式 、上級行政主體的管理水平和下級行政主體的管理能力等綜合情況，可分為： ?充分授權(quán)（一般授權(quán)）：是指上級行政主體在下達任務(wù)時，允許下屬自己決定行動方案，并能進行創(chuàng)造性工作。 (2)適當?shù)臅r機。作為雙向管理行為的行政授權(quán)，如果沒有被授權(quán)者的充分理解和明確表示，是很難取得成功的。 法治 例如，由獨立的反腐敗機構(gòu)（如香港的廉政公署）執(zhí)法。 ? 組織的靈魂（或稱組織的核心）是 組織成員的協(xié)作精神 ，即 組織的凝聚力和向心力 。包括職能、管理權(quán)限、層次劃分和管理幅度的確定、組織制度和規(guī)范的體 14 現(xiàn)。 ?制 度要素：行政機構(gòu)設(shè)置、職位配置、職權(quán)劃分；規(guī)章、程序、準則 ?物質(zhì)要素，是行政組織存在和運行的物質(zhì)條件。主要 職責是對轄區(qū)范圍內(nèi)的重大事宜進行決策并對執(zhí)行決策實施監(jiān)督。信息機關(guān)在現(xiàn)代行政組織系統(tǒng)中占有 極其重要的地位。他們又認為行政組織是一個 “ 輸入 ” ， “ 轉(zhuǎn)換 ” 、 “ 輸出 ” 和 “ 反饋 ” 的動態(tài)系統(tǒng)。前者稱 “ 鈍型結(jié)構(gòu)，后者稱 “ 銳型結(jié)構(gòu) ” 。 三、常見的行政組織體制的主要類型 1. 首長制與委員會制。 ?優(yōu)點： 委員會制則具有集思廣益，分工合作，集體負擔工作的優(yōu)點，便于發(fā)揮集體的智慧和力量。 ? 層級制優(yōu)點 ：指揮統(tǒng)一，步調(diào)一致，節(jié)制嚴明，相互銜接，行動迅速等。 3. 集權(quán)制與分權(quán)制 ，（按行政組織上下級的權(quán)限） （ 1）集權(quán)制， 它是以上下級之間的權(quán)限關(guān)系為準則而劃分行政組織的體制。 ?其優(yōu)點是： 責權(quán)集中于一個層次的行政組織，能放在一個地區(qū)統(tǒng)一改革，統(tǒng)一指揮，協(xié)同作戰(zhàn)，減少各組織之間沖突與摩擦。（帕金森定律與彼得原理） ?政企不分，結(jié)構(gòu)不合理， 在職能上微觀管理過多，宏觀調(diào)控不力。 ?改革的原則是：按照社會主義市場經(jīng)濟的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開；按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)，實行精兵簡政；按照權(quán)責一致的原則，調(diào)整政府部門的職責權(quán)限，明確劃分部門之間職責分工，完善行政運行機制；按照依法治國 、依法行政的要求，加強行政體系的法制建設(shè)。 ?（ 2）國務(wù)院行政單位人員精簡幅度大 。 （二）完善宏觀調(diào)控體系，將國家發(fā)展計劃委員會改組為國家發(fā)展和改革委員會。 省、自治區(qū)、直轄市政府下設(shè)廳（局） ——處 —— 科。在 1988年機構(gòu)改革中，充分注意到了這些特點，并力圖按科學的行政組織理論設(shè)立行政機構(gòu)。一般在行政組織的任務(wù)和人員不變情況下，領(lǐng)導者有效管理幅度與機構(gòu)管理層次成反比。 4行政組織建設(shè)的主要原則 了 解：行政組織；完整制；分離制；委員會制 行政組織的構(gòu)成要素 行政組織的特點 第六章 行政領(lǐng)導 學習本章重點掌握： 行政領(lǐng)導的含義、功能及行政領(lǐng)導權(quán)力的來源；理解行政領(lǐng)導的職、責、權(quán)及素質(zhì)結(jié)構(gòu)；了解行政領(lǐng)導的方法、類型、藝術(shù)及行政領(lǐng)導的群體結(jié)構(gòu)。 三、行政領(lǐng)導的權(quán)力來源 具體來說，行政領(lǐng)導的權(quán)力來源主要有以下幾種： ? 法定權(quán)力。當下屬只是因為領(lǐng)導有過人的專業(yè)知識和技能而服從他的話，他就是在行使專長權(quán)。當領(lǐng)導利用晉升、提薪、給予某方面的責任、分配有興趣的工作等物質(zhì)和精神獎勵的方式來吸引下屬并影響其行為時，就是在行使獎勵權(quán)。 ?從狹義角度看兩者有本質(zhì)差異 ,領(lǐng)導就是決策 ,管理就是對決策的執(zhí)行。嚴格的監(jiān)督考核、獎罰升降制度是貫徹職權(quán)責一致的保證。它要求做到： 政府職能要完整統(tǒng)一； 行政目標要完整統(tǒng)一； 政府機構(gòu)設(shè)置要完整統(tǒng)一； 領(lǐng)導指揮要完整統(tǒng)一 ?精干高效的原則 行政機構(gòu)設(shè)置的數(shù)量、規(guī)模、領(lǐng)導班子、行政人員，都 要力求精干，符合國家財政的擔能力，以少量支出獲取最大社會效益。地方政府各部門既受當?shù)卣苯庸茌?，又受中央及上級政府業(yè)務(wù)部門的領(lǐng)導和業(yè)務(wù)指導。 （六）將國家計劃生育委員會更名為國家人口和計劃生育委員會。國有企業(yè)改革、金融體制改革到位，糧食流通體制、投資融資體制、住房制度、醫(yī)療制度、財政稅收制度實施改革，其中，政府機構(gòu)改革是前提性的。改革后除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門由原有的４０個減少到２９個。其內(nèi)容主要是合理配置職能，科學劃分職責分工，調(diào)整機構(gòu)設(shè)置，轉(zhuǎn)變職能，改變工作方式，提高行政效率，完善運行機制，加速行政立法。 ?其優(yōu)點是 能防止領(lǐng)導權(quán)集中或某個行政首長專權(quán)，各個部門能夠根據(jù)不同上級的指示，照顧各個方面的情況，因地制宜地貫徹國家政令，防止地方主義。 （ 2）分權(quán)制 是指地方政府或下級機構(gòu)，在其管理范圍內(nèi)有自主決定權(quán)，中央政府或上級機構(gòu)在其權(quán)限內(nèi)決定的事項不予干涉。 ?如省政府分設(shè)若干廳、委、辦（民政廳、財政廳、教育廳、人事廳、計委等）。每個層級所管理的業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，但管轄范圍隨層級下降而縮小。 ? 缺點是 易形成個人獨裁專斷，主觀偏面，造成失誤，權(quán)力過于集中一人，不易監(jiān)督，易營私舞弊。 ?▲ 不同管理層次和不同工作性質(zhì)，管理幅度應有差別。其形狀就像一座寶塔，基層大、頂部小，從上到下，層層控制?；韭氊熓谴砦蓹C關(guān)監(jiān)督有關(guān)單位落實各項行政管理政策情況，處理委派機關(guān)授權(quán)處理的各項事宜。包括辦公機關(guān)、信息機關(guān)。 ?權(quán)威性：表現(xiàn)在普遍約束和強制執(zhí)行兩方面。 ?（ 3）從心態(tài)考察是指行政組織中人員的意志和智能的組合。 ? “ 釋放 ” 功能， 是指將聚集和轉(zhuǎn)化起來的能量，有控制的釋放出 來。其主要內(nèi)容包括： ? 任何一個（種）社會組織都要 受社會環(huán)境的制約 。行政權(quán)力的負效應主要表現(xiàn)為權(quán)力濫用、權(quán)力角逐、特權(quán)化等腐敗現(xiàn)象。 行政授權(quán)的程 序。 ，分為 書面授權(quán)； 口頭授權(quán) ，分為 正式授權(quán)； 非正式授權(quán) (三 )行政授權(quán)過程。此種分配所形成的結(jié)果是行政組織的功能性權(quán)力。把行政權(quán)力視為組織中的權(quán)力。在人類歷史上，行政權(quán)力的實施都是由少數(shù)人推行的。在現(xiàn)代社會中，公共利益是通過一定的憲法原則而體現(xiàn)為國家意志的。 社會是指市民社會（又譯公民社會），是指國家權(quán)力與市場經(jīng)濟之外的社會領(lǐng)域?，F(xiàn)實而合理的政府與市場之間的關(guān)系應是在保證市場對資源配置起基礎(chǔ)性作用的前提下，以政府的干預之長彌補市場調(diào)節(jié)之短，同時又以市場調(diào)節(jié)之長來克服政府干預之短，從而實現(xiàn)市場調(diào)節(jié)和政府干預的最優(yōu)組合。 ： ?有限性：燈塔與漁船 ?合法性：警察的數(shù)目 ?法治性：依法限制 ?有效性：能干的政府 三、目標模式二： 有效政府 ：就是要使政府不斷地適應生態(tài)環(huán)境發(fā)展變化的要求，不斷滿足社會不同的需要，提高政府管理的效率和效益。 ?政府的行政方式以強制手段為主。 ?職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變。政府的政治職能在逐漸減弱，社會管理職能在逐漸加強，這是人類文明發(fā)展和社會進步的規(guī)律。我國現(xiàn)階段的 文化事業(yè)一般包括教育、科學、文學藝術(shù)、新聞出版、廣播影視、衛(wèi)生、體育、文物、圖書館、博物館等。慈善機構(gòu)無法完全履 9 行再分配的功能，于是政府通過強制力來實施收入再分配，就成了一種強有力的替代選擇。（哈丁，公物 悲劇） 對此，市場不可能很好地配置資源，當通過市場交換無法形成一套自愿協(xié)定時，政府機構(gòu)可以提供一種解決辦法。是政府最基本的職能之一。 中國公共行政學編寫的教科書一般從政治、經(jīng)濟、社會等各個領(lǐng)域論述政府職能，將政府職能分為 政治職能、經(jīng)濟職能和社會管理職能。 斯密以前，從哲學的角度探討政府職能。 （ 2） 行政職能是建立行政機構(gòu)的主要依據(jù)之一。 ?層次性 。 第一節(jié) 行政職能概述 一、行政職能的概念、特點、作用 1. 職能：是指一定的人員或組織所擁有的職責和功能。 ?全球化有助于解決改革