【正文】 不得突破，但在同一層級內(nèi)，可以根據(jù)職能的調(diào)整，對人員編制實行動態(tài)管理，實現(xiàn)有減有增，優(yōu)化結(jié)構(gòu)；如需跨層級調(diào)整的，必須按程序報批，同時要一手抓改革，一手抓管理，通過改革，創(chuàng)新機構(gòu)編制管理方法。去年十八大后，鐵道部被并入交通部，版署廣電總局被并入文化部。由此可見，分權(quán)制衡與精簡決策機構(gòu)是國際大部制改革的未來趨向。其中最引人注目的是鐵道部的合并。根據(jù)一些學(xué)者的不完全統(tǒng)計，在國務(wù)院現(xiàn)有的66個部門中，大部制改革職責(zé)多達80多項，僅建設(shè)部門就與發(fā)改委、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土部門等24個部門存在職責(zé)交叉。因為大部制一個直接的目的就是要打破現(xiàn)有的部門利益，但正如人們所擔(dān)心的，如果幾個部合并成為一個超級部，權(quán)力很大，對它進行監(jiān)督恐怕更加困難，因此，若沒有建立起有效的權(quán)力約束機制，在大部制下，原來的“部”降格為“司”，“閻王”變成了“小鬼”，可手中的權(quán)沒有變，仍然行使過去“部”的職權(quán)，那么，大部制改革就可能把過去分散的部門利益，積聚為集中的部門利益。大部制是一種政府政務(wù)綜合管理組織體制，其特征是“大職能、寬領(lǐng)域、少機構(gòu)”，政府部門的管理范圍廣，職能綜合性強，部門扯皮少。多個部門負責(zé)同一項工作的做法，貌似加強領(lǐng)導(dǎo)，實則減輕了部門應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，同時，還導(dǎo)致部門利益的滋生，使國家利益部門化、部門利益合法化甚至個人化。一要回應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。整合大部門內(nèi)部的運行機制，降低協(xié)調(diào)成本，提高行政效能。三是要實行分類指導(dǎo)，對東部、西部、中部和東北地區(qū)政府改革提出適應(yīng)地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況的指導(dǎo)。例如，交通部于1998年實施了水上安全監(jiān)督管理體制改革，建立了交通部負責(zé)決策、交通部海事局負責(zé)監(jiān)督、交通部所屬地方海事機構(gòu)負責(zé)執(zhí)行的相互協(xié)調(diào)又適度分離的組織機構(gòu)體系。綜合管理部門權(quán)力過于集中，行業(yè)或產(chǎn)業(yè)管理部門的行政管理職能不到位、權(quán)力分割，項目立項、資金支配等事項都要經(jīng)過綜合管理部門的層層審批，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)困難，對一些問題難以及時出臺有效的政策。由于受計劃經(jīng)濟和部門立法的影響，我國相當(dāng)程度上存在一個部門一套法律體系，大部制改革后，有關(guān)執(zhí)法主體、訴訟管轄和法律適用可能會出現(xiàn)一定的問題，必要時可以由全國人大常委會作出有關(guān)機構(gòu)改革中法律適用問題的決定予以解決。推進大部制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，應(yīng)當(dāng)重視發(fā)揮公共財政體制改革的重要作用。要加強政府改革與治理的學(xué)術(shù)研究，特別是加強公共組織理論的研究。因此為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟全球化的要求,我國政府推進以職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲗?dǎo)的大部門機制建設(shè)已經(jīng)迫在眉睫。與西方發(fā)達國家不同,由于我國缺乏法治的傳統(tǒng)和歷史文化積淀的慣性,對蘇聯(lián)模式的傳統(tǒng)意識形態(tài)未做系統(tǒng)的清理,并且由于實行民主法治勢必會對一些政府官員的權(quán)力和利益造成損害,導(dǎo)致出現(xiàn)官員腐敗、行政效率低下的問題。同時,政府部門職能分工權(quán)責(zé)脫節(jié)問題比較突出,權(quán)責(zé)配置不合理,有權(quán)無責(zé)、有責(zé)無權(quán)、權(quán)責(zé)不匹配,過于集中與過于分散并存,降低了行政效率。而大部門機制的核心就是要約束部門,約束政府,進而維護全社會的利益,效能和監(jiān)督的整合才是大部門機制建設(shè)的關(guān)鍵。在集權(quán)的垂直控制條件下,基層社會組織缺乏獨立的意志和目標,對政府負責(zé)。目前各專家學(xué)者呼聲最高的是包括農(nóng)林牧副漁五業(yè)和農(nóng)田水利等綜合管理的“大農(nóng)業(yè)”模式以及整合民航、公路交通、鐵路運輸、航運以及管道運輸五項管理職能,形成統(tǒng)一管理的“大交通”模式。從宏觀角度來看,要建立新的社會管理體制格局,改變組織建設(shè)重垂直管理輕橫向協(xié)調(diào)的做法,充分發(fā)揮社區(qū)、地方政府、行業(yè)協(xié)會的整合功能,建立多層次、多紐帶的整合機制,健全完善城鄉(xiāng)基層群眾自治組織,大力培育發(fā)展公益服務(wù)、行業(yè)管理、經(jīng)濟協(xié)作類社團組織,大力發(fā)展中間組織在基層組織、公眾和中央政府之間形成良性互動。前景大部制改革絕不簡單僅僅是行政改革，改革的前期是政治改革，后期就是經(jīng)濟改革，大部制是兩者的結(jié)合點，因此，并不只能從行政的視角對改革進行設(shè)計，要從國家和社會發(fā)展的多元角度進行探索設(shè)計。公務(wù)員是國家整體運行寶貴的人力資源，是維護正常國家秩序的保障和基礎(chǔ)，公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定，關(guān)乎社會穩(wěn)定。大部制不是幾個“小部”的簡單迭加，如果這樣的話，在大部制下，原來的“部”降格為“司”，“閻王”變成了“小鬼”，但手中的權(quán)沒有變，仍然行使過去“部”的職權(quán)，改革就沒有意義。在國務(wù)院2008年以前的66個部門中，職責(zé)多達80多項，僅建設(shè)部門就與發(fā)改委、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土部門等24個部門存在職責(zé)交叉。我國許多直屬機構(gòu)和具有公共職能的直屬事業(yè)單位,如安全、質(zhì)量、食品、藥品監(jiān)督等,可參考美國等建立政府獨立管制機構(gòu),這類機構(gòu)雖不作為政府組成部門,但擁有相當(dāng)獨立的規(guī)制權(quán)、管理權(quán)以及行政裁決權(quán),以凸顯其專業(yè)性和獨立性。通過重新定位政府的職能,縮小政府行政范圍,把政府不該管也管不了,管不好的事交給市場。這導(dǎo)致我國社會自我管理機制發(fā)展的滯后,也日益暴露出原有體制的缺陷:首先,社會管理體系中組織機構(gòu)不完善,社會矛盾的調(diào)節(jié)乏力。我國的人民代表大會在行使監(jiān)督權(quán)方面還存在流于形式、程序性的監(jiān)督多、實質(zhì)性的監(jiān)督少和監(jiān)督滯后等問題,對于不服從監(jiān)督的,無法追究責(zé)任,導(dǎo)致監(jiān)督缺乏可操作性,影響了監(jiān)督效果。而迫切需要政府提供的公共服務(wù)、公共產(chǎn)品方面存在明顯的缺位。同時,社會參與意識的增強,信息渠道的增加,要求現(xiàn)代政府的建設(shè)必須本著以政府為主導(dǎo)、社會多方參與的方向發(fā)展,才符合多元利益主導(dǎo)下的社會發(fā)展方向。目前而言,我國進行大部門體制改革的環(huán)境已經(jīng)基本成熟。此外，要發(fā)揮預(yù)算制度改革在降低和控制行政成本中的重要作用，通過設(shè)計科學(xué)、規(guī)范、公正、透明的預(yù)算制度，從源頭上控制和降低行政成本。要按照政事分開、政府與市場中介組織分開的原則，將大量的技術(shù)性、服務(wù)性和經(jīng)辦性職能交給事業(yè)單位和中介組織承擔(dān)；規(guī)范和發(fā)展行業(yè)協(xié)會、商會等社會中介組織，為政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革提供良好的社會環(huán)境。二是按照大部制的要求適當(dāng)拓寬專業(yè)管理部門的管理范圍，其工作重點是研究解決產(chǎn)業(yè)或行業(yè)存在的重大問題，擬定相關(guān)法律法規(guī)草案和中長期發(fā)展規(guī)劃及政策，統(tǒng)籌配置行業(yè)資源，發(fā)布行業(yè)信息標準，維護行業(yè)市場秩序，開展行業(yè)執(zhí)法監(jiān)督檢查，提供行業(yè)相關(guān)信息服務(wù)。地方政府因機構(gòu)設(shè)置不同，涉及食品監(jiān)管的部門更多，有的省涉及十幾個部門，有的省會城市涉及二十幾個部門。我們認為，建立不同層面的適度分離機制是可供考慮的思路。三是中央與地方政府之間的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的制約性協(xié)調(diào)。健全政府權(quán)責(zé)體系，形成部門間和層級間合理的權(quán)責(zé)構(gòu)成。加強國務(wù)院最高領(lǐng)導(dǎo)層對各部門的統(tǒng)籌能力，同時合理劃分國務(wù)院與地方政府人權(quán)、財權(quán)、事權(quán)的權(quán)限。三要回應(yīng)利益多元的需要。因此，要從整體推進行政管理體制改革，實現(xiàn)政府治理創(chuàng)新和現(xiàn)代化的高度，充分認識推進大部門的重大意義，將其作為加快行政管理改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，按照深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的要求，加強領(lǐng)導(dǎo)、科學(xué)規(guī)劃、周密設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、穩(wěn)步推行。這種較為典型的“小部制”，既造成部門之間的職責(zé)交叉、推諉扯皮，又導(dǎo)致職能分散、政出多門，削弱了政府的決策職能，也不利于集中統(tǒng)一管理。隨著兩會的來臨，有關(guān)大部制改革將會受到社會的更多關(guān)注，筆者衷心地希望這次大部制改革能夠收到扎扎實實的成效，政府部門都能成為一個個辦事干練、勤政為民的政府。而不僅僅是像過去一樣，簡單地推進“政企分開、政資分開、政事分開、政府與中介組織分開”，雖然這些是政府機構(gòu)改革中最基礎(chǔ)性的工作。合并后是否會造成運營成本的調(diào)整，車票的價格問題，原供職人員的去留問題等都需要認真考慮。政府職能的轉(zhuǎn)變，必定會牽