【正文】 在關(guān)聯(lián)出發(fā)，將我國(guó)教育中介組織的發(fā)展放置于政社分開(kāi)的大背景下，深入探討其成長(zhǎng)規(guī)律，以期彌補(bǔ)相關(guān)研究的不足。它在成長(zhǎng)過(guò)程中有著怎樣的運(yùn)作過(guò)程，有哪些可以推廣的經(jīng)驗(yàn)，有哪些難以解決的問(wèn)題，都是我們所要仔細(xì)考察的。 1994年中共中央、國(guó)務(wù)院在《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》中明確指出:“為保證政府職能的轉(zhuǎn)變，使重大決策經(jīng)過(guò)科學(xué)的研究和論證，要建立健全社會(huì)中介組織，包括教育決策咨詢(xún)研究機(jī)構(gòu)、高等學(xué)校設(shè)置和學(xué)位評(píng)議與咨詢(xún)機(jī)構(gòu)、教育評(píng)估機(jī)構(gòu)、教育考試機(jī)構(gòu)、資格證書(shū)機(jī)構(gòu)，發(fā)揮社會(huì)各界參與教育決策和管理的作用。這一階段教育中介組織的創(chuàng)生動(dòng)力來(lái)自于教育行政部門(mén)自上而下的推動(dòng)，教育中介組織與教育行政部門(mén)之間還存在著相當(dāng)濃厚的血緣關(guān)系，這部分中介組織在性質(zhì)上屬于國(guó)家事業(yè)單位?？v向看，我國(guó)教育體系包括義務(wù)教育、高中和中專(zhuān)教育、高等教育三個(gè)層面。在四個(gè)直轄市中，北京居首，上海次之，重慶第三，天津第四。但是對(duì)政府職能的完整闡述卻是在西方最先完成的。斯密：《國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》，第30頁(yè)，商務(wù)印書(shū)館，1974進(jìn)入壟斷資本主義階段后，單純的市場(chǎng)調(diào)節(jié)的缺陷逐漸顯示出來(lái)，也就是存在“市場(chǎng)失靈”。正是在此基礎(chǔ)上，非政府組織理論迅速發(fā)展起來(lái)，其主張通過(guò)公益性的非政府組織來(lái)完成政府無(wú)力完成的公共服務(wù)，從而同時(shí)克服政府失靈和市場(chǎng)失靈。隨著民間教育需求的擴(kuò)大和多元化，政府辦教育的弊端逐漸明顯，政府已經(jīng)認(rèn)識(shí)到自身需要及時(shí)調(diào)整角色、轉(zhuǎn)變職能將原先專(zhuān)屬與教育行政部門(mén)的教育權(quán)適當(dāng)分離出去，實(shí)現(xiàn)教育職能的社會(huì)化。政府與學(xué)校間的委托代理關(guān)系由兩個(gè)個(gè)層面構(gòu)成：一、社會(huì)與政府間的委托代理關(guān)系。其二、交易費(fèi)用。在發(fā)達(dá)國(guó)家雖然教育中介組織產(chǎn)生的方式不同，與政府的關(guān)系緊密程度也不同，但都不會(huì)妨礙其獨(dú)立開(kāi)展活動(dòng)。而我國(guó)的情況則相反。非政府組織與公民社會(huì)之間是互為依托的，一方面，非政府組織為公民社會(huì)的自我調(diào)節(jié)提供了有形的載體；另一方面，強(qiáng)大的公民社會(huì)又是非政府組織發(fā)展壯大的力量源泉。其二，中國(guó)例外并不是絕對(duì)的，對(duì)于某一特定事物而言，其自身有著許多內(nèi)定的特質(zhì)，這些特質(zhì)不能因國(guó)情不同就予以否定。 楊元業(yè)：《論我國(guó)教育中介組織發(fā)展中的主要問(wèn)題及解決辦法》，《教育學(xué)研究》，2004年第5期在這種情況下，一些教育中介組織沒(méi)有明確的市場(chǎng)定位，主要靠政府為其提供項(xiàng)目。與公益性缺失和專(zhuān)業(yè)性不足密切相關(guān)，我國(guó)教育中介組織的服務(wù)質(zhì)量還不令人滿(mǎn)意。但在中國(guó)的政治社會(huì)現(xiàn)實(shí)下，政社分開(kāi)與公民社會(huì)的成長(zhǎng)并沒(méi)有應(yīng)然的帶動(dòng)教育中介組織如同發(fā)達(dá)國(guó)家一樣的良性發(fā)展。在這樣的大趨勢(shì)下，民辦教育強(qiáng)勁發(fā)展，相對(duì)獨(dú)立于政府的教育評(píng)估中介組織也逐漸產(chǎn)生。而作為浦東教育行政主管部門(mén)的社會(huì)發(fā)展局。其職權(quán)包括：制定本單位發(fā)展規(guī)劃；審定本單位工作計(jì)劃和總結(jié)；制定和修改本單位章程；審定本單位機(jī)構(gòu)編制設(shè)置和基本管理制度；審議、批準(zhǔn)年度財(cái)務(wù)預(yù)算、決算；選舉、罷免所長(zhǎng)；決定事務(wù)所的變更和終止。其二是評(píng)估中心固定成員，共7人；其三是專(zhuān)家儲(chǔ)備庫(kù)，根據(jù)項(xiàng)目隨時(shí)聘請(qǐng)。但實(shí)際上，中心正常開(kāi)展的業(yè)務(wù)只有評(píng)估服務(wù)，而且主要是政府委托的評(píng)估項(xiàng)目。一方面，評(píng)估中心的業(yè)務(wù)開(kāi)展圍繞政府需求而展開(kāi)，每年都有很大的評(píng)估項(xiàng)目委托給東方教育評(píng)估中心，這種情況自2001年持續(xù)到2005年；另一方面，評(píng)估中心的自我發(fā)展和功能發(fā)揮卻遇到很大的難題，這些難題一直沒(méi)有得到很好解決。 ④經(jīng)費(fèi)無(wú)保障，業(yè)務(wù)無(wú)保障。中心負(fù)責(zé)人自己也不止一次的提到，過(guò)去中心面臨的困難，很大程度上是與政府的關(guān)系沒(méi)有定位好。其基本模式構(gòu)想是：政府宏觀管理，學(xué)校自主辦學(xué)，社會(huì)提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)。第三，對(duì)于政府與社會(huì)專(zhuān)業(yè)組織間的委托管理績(jī)效合約，政府也可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)第三方的專(zhuān)業(yè)評(píng)估，對(duì)委托合約方的管理服務(wù)績(jī)效進(jìn)行客觀評(píng)估，并建立問(wèn)責(zé)機(jī)制。另一方面，“管、辦、評(píng)”聯(lián)動(dòng)機(jī)制的實(shí)行是對(duì)原先專(zhuān)屬教育行政部門(mén)的職權(quán)進(jìn)行分解，教育中介組織在“管、辦、評(píng)”聯(lián)動(dòng)機(jī)制中具有重要地位。②業(yè)務(wù)范圍擴(kuò)展，評(píng)估過(guò)程更加民主和公開(kāi)。③內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)得到完善。①企業(yè)注資，專(zhuān)家運(yùn)作。③依托政府資源，完成社會(huì)服務(wù)。第四章 我國(guó)教育中介組織的變革與發(fā)展東方教育評(píng)估中心的成長(zhǎng)歷程展示了一個(gè)典型的中國(guó)教育中介組織的發(fā)展面貌。通過(guò)政府職能的現(xiàn)在轉(zhuǎn)型，公民社會(huì)才能獲得足夠的發(fā)展空間。服務(wù)型政府的構(gòu)建是我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)換的遠(yuǎn)景目標(biāo)，也是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程。要強(qiáng)化政府機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé)制，樹(shù)立責(zé)任政府形象，提高政府的公信力。泰勒總結(jié)了公民社會(huì)的三個(gè)層面。但通過(guò)此標(biāo)準(zhǔn)我們也可以認(rèn)識(shí)到，我國(guó)公民社會(huì)的發(fā)展還是很不完善的。作為社會(huì)與國(guó)家之間中介的民間團(tuán)體也不可能完全獨(dú)立于政府之外獲得發(fā)展。 公民社會(huì)發(fā)展與政社互動(dòng) 服務(wù)型政府的構(gòu)建限定了公民社會(huì)的發(fā)展空間，而公民社會(huì)所選擇的路徑又直接決定了政社分開(kāi)基礎(chǔ)上的政社互動(dòng)成為必然。二者之間需要聯(lián)系的紐帶，就是社會(huì)中介組織。而公民社會(huì)的組織載體就是各種各樣的民間組織，亦即非政府組織。政府的偏好影響甚至決定了教育中介服務(wù)的內(nèi)容及形式。本文通過(guò)對(duì)東方教育評(píng)估中心這一個(gè)案的實(shí)證研究，并在此基礎(chǔ)上對(duì)我國(guó)教育中介組織發(fā)展展開(kāi)的全景研究，與其說(shuō)是希望找到推動(dòng)我國(guó)教育中介組織發(fā)展的靈丹妙藥，不如說(shuō)是通過(guò)對(duì)教育中介組織的研究，揭示我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型和政治改革過(guò)程中面臨的種種困境。建設(shè)” 【美】萊斯特在多方參與下，教育中介組織要實(shí)現(xiàn)透明服務(wù)，實(shí)行信息分開(kāi)，接受各個(gè)層面的監(jiān)督。因此我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程所帶來(lái)的政社互動(dòng)，實(shí)際上是為公民社會(huì)的成長(zhǎng)拓展了更自由的空間，也為教育中介組織破解成長(zhǎng)難題提供了出路。社會(huì)中介組織是政社分開(kāi)的產(chǎn)物，在政社互動(dòng)的新格局中，社會(huì)中介組織的作用應(yīng)進(jìn)一步明顯。因此政社分開(kāi)是必要的。特別是公共物品和準(zhǔn)公共物品的提供，市場(chǎng)機(jī)制也不能很好的解決。在規(guī)范的法團(tuán)主義理論中，法團(tuán)主義“是一個(gè)特指的觀念、模式或制度安排的類(lèi)型，它的作用，是將公民社會(huì)中的組織化利益聯(lián)合到國(guó)家決策機(jī)構(gòu)中?！?查爾斯加快電子政務(wù)建設(shè)，改善政府管理結(jié)構(gòu)和方式，重塑政府業(yè)務(wù)流程，構(gòu)建適應(yīng)信息時(shí)代社會(huì)發(fā)展需要的政府組織形態(tài)。②堅(jiān)持依法行政，規(guī)范政府行為?；趯?duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)新形勢(shì)的清醒認(rèn)識(shí)，中共十六大第一次將政府職能歸結(jié)為“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”。在很大程度上，我國(guó)教育中介組織面臨的生存困境與我國(guó)公民社會(huì)發(fā)展的不充分相聯(lián)系。④政社互動(dòng)，多元參與。②項(xiàng)目導(dǎo)向，自主評(píng)估。2006年底，東方教育評(píng)估中心組織有關(guān)專(zhuān)家制定了本中心的第一個(gè)發(fā)展規(guī)劃。：先是學(xué)校自評(píng)，然后組織專(zhuān)家組考察評(píng)估。浦東社發(fā)局教育處與東方教育評(píng)估中心之間逐漸建立起一種平等的合作關(guān)系。3．2．2 東方教育評(píng)估中心的現(xiàn)實(shí)考察 浦東綜合配套改革和“管、辦、評(píng)”聯(lián)動(dòng)機(jī)制的實(shí)行為東方教育評(píng)估中心的發(fā)展提供了更為有利的政策環(huán)境。社會(huì)專(zhuān)業(yè)組織承接政府委托、購(gòu)買(mǎi)的具體管理事務(wù)，包括管理、評(píng)估、咨詢(xún)指導(dǎo)等各種類(lèi)型，為學(xué)校提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)。 公共部門(mén)體制改革是浦東綜合配套改革的十項(xiàng)任務(wù)之一，涉及到教育體制改革的具體要求是：進(jìn)一步擴(kuò)大教育領(lǐng)域開(kāi)放度，支持探索“管、辦、評(píng)”聯(lián)動(dòng)機(jī)制，探索通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)專(zhuān)業(yè)教育服務(wù)，探索建立政府公共服務(wù)新型治理結(jié)構(gòu)。⑤后備人才不足。一方面教育督導(dǎo)室應(yīng)履行監(jiān)督學(xué)校和監(jiān)督政府的職能，而非教育評(píng)價(jià)職能，但浦東的教育督導(dǎo)也涵蓋了公辦教育的評(píng)估，中介教育評(píng)估無(wú)法介入。③民辦學(xué)校行政管理評(píng)估，包括學(xué)校衛(wèi)生、住宿條件、體育、藝術(shù)教育、學(xué)校年檢等。所長(zhǎng)決定的事情再拿到所務(wù)委員會(huì)上討論，所委會(huì)發(fā)揮的只是議事權(quán)。其成員由黨支部、工會(huì)、職工代表組成。在此背景下，2001年由原浦東社發(fā)局教育處處長(zhǎng)顧靜宇牽頭，聯(lián)合上海教育界和浦東教育界的一些資深人士，成立了上海東方教育評(píng)估中心。自十五大以來(lái)，黨和國(guó)家就將發(fā)展社會(huì)中介組織作為轉(zhuǎn)變政府職能的重要舉措。 東方教育評(píng)估中心的歷史 政社分開(kāi)與東方教育評(píng)估中心的成立在過(guò)去政社合一的行政模式下，我國(guó)教育體制也是嚴(yán)格遵循政社合一的，政府辦教育，政府包攬了教育過(guò)程的全部。我國(guó)教育中介組織出現(xiàn)并成長(zhǎng)十多年來(lái)已形成了客觀的規(guī)模，對(duì)改進(jìn)我國(guó)原有教育體制的弊端發(fā)揮了不可忽視的重要作用。但由于我國(guó)教育中介組織大多數(shù)都是由政府部門(mén)或其事業(yè)單位衍生出來(lái)的，因此難免稱(chēng)為政府改革過(guò)程中分流人員的收容所，這就很難保障教育中介組織人才結(jié)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)性。 ①公益性缺失。 我國(guó)教育中介組織成長(zhǎng)存在的問(wèn)題我國(guó)教育中介組織的成長(zhǎng)與發(fā)達(dá)國(guó)家相比存在很明顯的獨(dú)特性。在改革開(kāi)放之后，雖然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，社會(huì)自主性也逐漸增強(qiáng)，但我國(guó)公民社會(huì)先天不足的癥狀尚未得到根本改觀。由于歷史原因，我國(guó)公民社會(huì)的發(fā)展特征與西方發(fā)達(dá)國(guó)家有著顯著的不同。 顏丙峰：《教育中介組織的理論與實(shí)踐》，第48頁(yè)，上海人民出版社，2006在傳統(tǒng)的教育模式中，政府相對(duì)于社會(huì)具有絕對(duì)的信息優(yōu)勢(shì)，而學(xué)校作為教育服務(wù)的具體提供者又比政府具有更多的信息優(yōu)勢(shì)。在這兩個(gè)層面的委托代理關(guān)系中都存在著明顯的信息不對(duì)稱(chēng)。②代理人必須具有信息優(yōu)勢(shì)。然而直至現(xiàn)在，我國(guó)仍是典型的強(qiáng)政府模式，各級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中承擔(dān)著許多自己完成不好的職能，因此加快政府職能轉(zhuǎn)變已是我國(guó)各級(jí)政府的共識(shí)。 【美】約翰同時(shí)他們認(rèn)同自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，主張減少政府干預(yù)。這三類(lèi)教育中介組織涵蓋了自上而下、自下而上和混合成長(zhǎng)三種路徑。 ②教育中介組織發(fā)展的地域差異?！睹褶k教育促進(jìn)法》第六章規(guī)定，教育行政部門(mén)及有關(guān)部門(mén)可“組織或者委托社會(huì)中介組織評(píng)估(民辦學(xué)校的)辦學(xué)水平和教育質(zhì)量”，同時(shí)“國(guó)家支持和鼓勵(lì)社會(huì)中介組織為民辦學(xué)校提供服務(wù)”。上海成立了上海教育基金會(huì)、寶鋼教育基金理事會(huì)、霍英東教育基金會(huì)等教育基金組織。1978年之后，隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌，原有教育體制也越來(lái)越不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。 實(shí)