【正文】 等有償使用收益只可用于城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，沒有留給鎮(zhèn)級財政；三是耕地開墾費、閑置土地費等收益分配也存在不少問題?！　?．政權(quán)建設(shè)不完善。三是村級經(jīng)濟發(fā)展不平衡，在一定程度上影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定?！　?．小城鎮(zhèn)財政干部隊伍不穩(wěn)定，人員素質(zhì)有待提高，部分小城鎮(zhèn)財政所人員配備偏少。傳統(tǒng)的環(huán)境制度導(dǎo)致小城鎮(zhèn)流動人口進城務(wù)工、回村居住、以工為主、亦工亦農(nóng)的“兩棲”生存方式。　　(一)土地制度和政策的改革方向?！　?．在土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，大力推動土地整理。土地收益分配機制在一定程度上決定了政府、企業(yè)和個人的用地行為?！　?．建立土地股份合作制。(5)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，使土地使用權(quán)商品化和地租形成市場化，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地使用權(quán)市場?！　⊥ㄟ^降低城市土地費用和提高社區(qū)土地使用費用的辦法，從兩個方面創(chuàng)造出城市投資成本低于社區(qū)內(nèi)投資成本的環(huán)境，從而降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民進城的“門檻”?！　恼呱瞎膭钇髽I(yè)、事業(yè)單位、個人和外商投資興辦城鎮(zhèn)市政公共事業(yè)；鼓勵農(nóng)民帶資興辦各種企業(yè)，參與城鎮(zhèn)建設(shè)。中期信貸可支持小城鎮(zhèn)給排水系統(tǒng)、供電設(shè)施、通訊設(shè)施、環(huán)境治理和道路鋪裝建設(shè)；短期信貸可支持小城鎮(zhèn)的住宅建設(shè)、商業(yè)區(qū)和工業(yè)小區(qū)的建設(shè)。允許小城鎮(zhèn)政府在機構(gòu)編制限額內(nèi)，根據(jù)城鎮(zhèn)管理工作的實際需要進行機構(gòu)設(shè)置和人員配備，加強其協(xié)調(diào)小城鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會發(fā)展的能力。建制鎮(zhèn)可以與上級分權(quán)，但無論怎樣設(shè)立機構(gòu)，其管轄范圍應(yīng)該限制在建成區(qū)內(nèi)，不能干涉有自治權(quán)的村，不能靠剝奪農(nóng)村和農(nóng)民籌集城鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)費。第三，適度調(diào)整小城鎮(zhèn)管理范圍。要建立地方收入體系，設(shè)立小城鎮(zhèn)財政的主體稅種，使其擁有穩(wěn)定的收入來源。促進小城鎮(zhèn)財力的統(tǒng)一，調(diào)度和資金使用效益的提高。實行城鄉(xiāng)戶籍制度一體化管理，對縣和縣級市以下地區(qū)的農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口、自理口糧戶口和其他類型的戶口，應(yīng)統(tǒng)一登記為居住地常住戶口。再次，戶籍制度的改革就要求其他相關(guān)制度的配套改革，如勞動力市場和用工制度的配套改革；包括養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療在內(nèi)的社會保障制度配套改革；包括就業(yè)、就學(xué)、保險、儲蓄、住房改革、身份證明等在內(nèi)的社會、經(jīng)濟制度配套改革；各種相關(guān)法律、法規(guī)配套改革，如《勞動法》的貫徹執(zhí)行?！?七)建立小城鎮(zhèn)社會保障制度。三是公平與效率相結(jié)合。小城鎮(zhèn)應(yīng)根據(jù)當?shù)氐木唧w情況，采取農(nóng)民自愿和政府組織引導(dǎo)相結(jié)合的辦法，積極穩(wěn)妥地探索發(fā)展農(nóng)村社會保障。在這個基礎(chǔ)上，再經(jīng)過20—30年的努力，到本世紀中葉，使全國的城鎮(zhèn)化水平達到70%左右。但是，對這個問題切不可操之過急、期望過高，一般說來社會保障水平取決于國家的整體經(jīng)濟實力，還要取決于采用什么樣的社會保障機制，中國在相當長時期都將處于社會主義初級階段，不可能像某些發(fā)達國家一樣實行高水平的社會保障制度，只能實行較低水平的社會保障制度，以保證基本生活需要。五是服務(wù)社會化。小城鎮(zhèn)舉辦的社會保障可根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟實力，確定合適的保障范圍、項目和水平。經(jīng)過多年的試點和探索，取消對農(nóng)民進鎮(zhèn)落戶行政限制的時機和條件已經(jīng)成熟，應(yīng)適時將小城鎮(zhèn)戶籍改革的試點政策全面推開，實行按居住地劃分城鄉(xiāng)人口，按職業(yè)確定身份的戶籍登記制度。同時，要進行勞動就業(yè)制度和社會保障制度等方面的配套改革，提高勞動就業(yè)市場化的程度，建立社會化的社會保障體系，為戶籍制度改革奠定基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政如果按照分稅制的要求建立，也就要建立起相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付制度，以平衡地區(qū)間的財政收支，保證小城鎮(zhèn)政府實現(xiàn)職能的基本需要，特別是對稅收不能滿足支出的地方政府提供補助，以保證這些地方政府實現(xiàn)職能的基本需要。轉(zhuǎn)變財政支持經(jīng)濟發(fā)展的方式，減少財政對一般競爭性領(lǐng)域的投資。　　要保證小城鎮(zhèn)的正常發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施的投入，這在客觀上要求必須建立起與分稅制相協(xié)調(diào)的、規(guī)范高效的小城鎮(zhèn)公共財政管理體制，按照“一級政府，一級財政”的原則，建立功能完整，體現(xiàn)事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的鎮(zhèn)級獨立財政管理體制。第二，對具有一定規(guī)模的小城鎮(zhèn)及時設(shè)市。對于原有的鎮(zhèn)辦集體企業(yè)，同樣要按照實行政企分開的原則，盡可能利用市場機制，從直接管理和經(jīng)營企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)管理；三是集中力量進行公共行政管理。通過中央財政發(fā)行專項債券募集小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，轉(zhuǎn)借給省級人民政府，給具備經(jīng)濟發(fā)展條件和資金償還能力的小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施項目予以支持。地方政府可以通過土地開發(fā)，出賣土地等辦法增加政府預(yù)算外資金的收入，用于小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?！　?三)籌集小城鎮(zhèn)建設(shè)資金的對策建議?！　∫\用財政、金融、稅收、產(chǎn)業(yè)政策、土地政策和戶籍政策等調(diào)控手段，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與小城鎮(zhèn)發(fā)展的結(jié)合。(4)在農(nóng)民個人承包股權(quán)入股到村級合作經(jīng)濟組織之后，村級合作經(jīng)濟組織可以將其統(tǒng)一掌握的土地使用權(quán)入股到小城鎮(zhèn)土地經(jīng)營股份公司。要以縣(市)為單位實行耕地總量動態(tài)平衡，建設(shè)用地指標，在縣(市)以上的范圍內(nèi)進行調(diào)劑?！　?．要加強土地產(chǎn)權(quán)制度管理，建立完善的產(chǎn)權(quán)管理制度?！　?．在土地利用方面，要立足內(nèi)涵挖潛走集約用地之路，發(fā)掘城鎮(zhèn)土地存量優(yōu)勢，進一步發(fā)揮老鎮(zhèn)的土地資源潛力。　　(七)社會保障制度難以適應(yīng)小城鎮(zhèn)的發(fā)展需要?！　?六)戶籍制度對小城鎮(zhèn)發(fā)展的制約?！　?．機構(gòu)建設(shè)不健全。　　3．政府干預(yù)經(jīng)濟、直接管理經(jīng)濟比較多，政企不分現(xiàn)象比較嚴重。目前，除中國農(nóng)業(yè)銀行對小城鎮(zhèn)建設(shè)每年發(fā)放8個月至1年的短期房地產(chǎn)項目貸款10多億元外，能夠支持公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的中長期信貸資金幾乎得不到銀行的支持。　　6．承包地去留政策，即農(nóng)民進鎮(zhèn)后，如何處理承包地的問題?！　?．在小城鎮(zhèn)土地利用方面，片面強調(diào)以地生財，建設(shè)用地盲目擴張現(xiàn)象嚴重，占用耕地過多；與此同時，小城鎮(zhèn)建設(shè)用地粗放利用，土地利用空間結(jié)構(gòu)不合理，集約化程度很低。一方面引發(fā)了政府與農(nóng)民和農(nóng)村基層組織的一系列矛盾，影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定，另一方面由于地價過高，提高了農(nóng)民和企業(yè)進入小城鎮(zhèn)的門檻，妨礙了農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)的集聚和集中，影響了小城鎮(zhèn)的發(fā)展?！　?．規(guī)劃的整體協(xié)調(diào)性差?！　《⑿〕擎?zhèn)發(fā)展中存在的主要問題　　小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的問題，許多學(xué)者和專家都進行了詳細的論證，而且取得了許多比較一致的認識，可以歸納為以下幾個方面。這派理論強調(diào)多元發(fā)展模式，不必單純強調(diào)發(fā)展哪一種，而應(yīng)該因地制宜，適宜發(fā)展哪一種就發(fā)展哪一種。中國應(yīng)從中吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，避免犯同樣的錯誤；第四，我國一大批大城市的人口已達到相當規(guī)模，大城市的人口密度是世界上最高的，它們接納新增人口的設(shè)施和能力已嚴重短缺，難以在短期內(nèi)消化大量的農(nóng)村人口。第三，由于大城市具有良好的經(jīng)濟效益，只要建立和完善合理的資金回流機制，用于大城市建設(shè)的巨額投資就會得到充分的回報，不會給政府財政帶來沉重的負擔。發(fā)展小城鎮(zhèn)是提高城市化水平，解決城市和鄉(xiāng)村經(jīng)濟、社會、資源環(huán)境等一系列問題和城鄉(xiāng)關(guān)系失調(diào)的重要手段。更為重要的是，在經(jīng)濟處于全面過剩的情況下，農(nóng)村城鎮(zhèn)化有利于創(chuàng)造經(jīng)濟的最大增長空間，避免“農(nóng)村病”和“城市病”，保障社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展?！　?0世紀80年代以來，國內(nèi)學(xué)者對小城鎮(zhèn)發(fā)展意義做了大量研究，大多數(shù)學(xué)者都高度評價小城鎮(zhèn)在中國城市化道路中的意義，甚至認為“發(fā)展小城鎮(zhèn)是中國城市化發(fā)展的必由之路”。因此農(nóng)村經(jīng)濟和小城鎮(zhèn)不可能得到應(yīng)有的發(fā)展。在舊中國，由于農(nóng)村的商品生產(chǎn)尤其是手工業(yè)商品生產(chǎn)有了一定的發(fā)展，使一些村莊發(fā)展成集鎮(zhèn)，一些集鎮(zhèn)發(fā)展成為小城鎮(zhèn)。“十五”計劃綱要也明確提出要“有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)”。就中國農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展面臨的資源的、制度的環(huán)境制約而言，農(nóng)村以小城鎮(zhèn)建設(shè)為主的城市化是手段。雖然小城鎮(zhèn)在中國農(nóng)村脫貧和致富路上出盡了風(fēng)頭，但卻不能把大力發(fā)展小城鎮(zhèn)確定為中國城市化惟一正確的道路。第二，大城市比小城鎮(zhèn)更能節(jié)省土地。發(fā)展小城鎮(zhèn)不能從根本上解決農(nóng)村改革與發(fā)展的問