【正文】 要失去他們實(shí)際上已經(jīng)占有并受益的土地產(chǎn)權(quán)，而且，由于國家的社會(huì)保障制度不涵蓋農(nóng)村，因此失去土地對農(nóng)民而言還意味著失去生存保障，制約了農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)積極性的發(fā)揮。從全國來看，戶籍制度改革基本沒有啟動(dòng)。一部分小城鎮(zhèn)由于人員少，業(yè)務(wù)量大，不少屬于小城鎮(zhèn)財(cái)政范圍內(nèi)的工作根本無暇顧及，更談不上根據(jù)本鎮(zhèn)的實(shí)際情況和國家的產(chǎn)業(yè)政策去發(fā)展小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，培植財(cái)源，引導(dǎo)廣大農(nóng)民脫貧致富了。第三，財(cái)政機(jī)構(gòu)性質(zhì)不明確。第一，在分稅制下，縣級對小城鎮(zhèn)的財(cái)政體制改革有所滯后，小城鎮(zhèn)財(cái)政體制新老并存，影響著全國小城鎮(zhèn)財(cái)政的建設(shè)與發(fā)展；第二，稅收劃分不合理，留給地方的是數(shù)額偏小、征管偏難、潛力有限的稅種，通過省、市、縣的層層集中調(diào)控，最后劃分給小城鎮(zhèn)財(cái)政的收入基本上只剩下農(nóng)業(yè)“四稅”(農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、耕地占用稅和契稅)的一部分和工商稅收中的一些零散稅收，缺乏對小城鎮(zhèn)財(cái)政起支柱作用的主體稅種，致使小城鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行在短期內(nèi)面臨著比較大的困境；第三，很多財(cái)政關(guān)系尚未理順，小城鎮(zhèn)的稅收征管機(jī)構(gòu)不協(xié)調(diào)現(xiàn)象比較突出，小城鎮(zhèn)財(cái)政、國稅、地稅、專業(yè)銀行營業(yè)所或農(nóng)村信用合作社四個(gè)方面的機(jī)構(gòu)分別屬不同部門領(lǐng)導(dǎo)，各隨其主，各行其是，特別是國稅、地稅實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，在收入計(jì)劃安排上，往往出現(xiàn)縣政府、主管部門、小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府三個(gè)任務(wù)，三種管理辦法，小城鎮(zhèn)為了落實(shí)其任務(wù)，只得與國稅、地稅機(jī)構(gòu)討價(jià)還價(jià)，工作難以協(xié)調(diào)。生產(chǎn)要素難以按市場需求進(jìn)行有效配置；二是部分村規(guī)模過小，阻礙了小城鎮(zhèn)的建設(shè)及中心村的發(fā)展。有的小城鎮(zhèn)人口已達(dá)10來萬人，國內(nèi)生產(chǎn)總值數(shù)十億元，財(cái)政收入超億元，但由于還是鎮(zhèn)的建制，給鎮(zhèn)區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)服務(wù)、行政管理、法制建設(shè)等各個(gè)方面帶來很多困難和不便?！　?四)行政管理體制落后。全國小城鎮(zhèn)每年700億—1000億元的建設(shè)資金主要來自于土地收益和社會(huì)投資。　　8．土地收益分配政策。一是一戶兩基問題；二是拆舊建新問題；三是限制城鎮(zhèn)居民宅基地的使用面積不近情理；四是城鎮(zhèn)居民購買城郊農(nóng)戶住房問題棘手；五是建房用地成本太高。然而，在實(shí)際操作中，這些規(guī)劃之間不但協(xié)調(diào)性差，而且也沒有銜接好。表現(xiàn)在：第一，現(xiàn)行制度是公平有余，效率不足，嚴(yán)重削弱了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的“推力”；第二，土地產(chǎn)權(quán)制度既不完整又很模糊，既不利于農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，又造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)的規(guī)模效益和聚集效益難以形成，它們共同制約著小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展；土地使用制度與流轉(zhuǎn)制度市場化程度很低，市場對土地資源的配置還未能起到基礎(chǔ)性作用，大大減弱了市場化力量對小城鎮(zhèn)發(fā)展的推動(dòng)作用；土地制度缺乏規(guī)范化的法律保障，在法律制度上制約了小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展。六是有的地方在小城鎮(zhèn)擴(kuò)鎮(zhèn)過程中，只建地面房屋，上水、下水、排污和污水處理及垃圾處理等則沒有或無力統(tǒng)籌考慮，造成新的環(huán)境污染和生態(tài)惡化。四是有的地方政府打著發(fā)展小城鎮(zhèn)、推進(jìn)城鎮(zhèn)化的旗號，大量圈地，動(dòng)輒十幾平方公里甚至幾十平方公里，通過土地低價(jià)征占，高價(jià)出讓，最大限度獲取土地資本的增值收益，侵犯農(nóng)民利益?；A(chǔ)設(shè)施共享率低，低水平重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重。分布密集的許多小城鎮(zhèn)都大辦工業(yè)小區(qū)，商貿(mào)區(qū)，如果任其下去，可能造成無農(nóng)田，無綠地；煙囪林立；工廠、住宅混雜的不堪局面，甚至也可能重現(xiàn)發(fā)達(dá)國家曾出現(xiàn)的無道路用地的狀況。從總量看，目前小城鎮(zhèn)的平均規(guī)模，建制鎮(zhèn)只有6000多人，非農(nóng)人口只有3300多人。我國的城市化應(yīng)是大中小城市共同發(fā)展，共同前進(jìn)的過程。劉福垣認(rèn)為，城市宜大則大，宜小則小，不能籠統(tǒng)用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來判斷，更不宜抑大祟小，或崇大抑小。在西部地區(qū)，大城市還發(fā)展不足，就要率先發(fā)展大城市；而在中部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)水平有明顯提高，有可能需要發(fā)展的是小城市、中心鎮(zhèn)、縣級城關(guān)鎮(zhèn)；東部地區(qū)發(fā)揮大都市圈的帶動(dòng)作用則更好?！　》磳Α靶〕擎?zhèn)論”的人認(rèn)為，將我國城市化的主要途徑定為發(fā)展小城鎮(zhèn)有許多困難難以克服。大量的人口涌入，勢必會(huì)加劇就業(yè)壓力，并可能產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)矛盾；第二，中國現(xiàn)有的城市在城市管理體制和管理方式、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、社會(huì)保障和公用事業(yè)的供給等方面還存在著許多缺陷，在這種條件下擴(kuò)張現(xiàn)有的城市，將造成城市生存環(huán)境的惡化；第三，發(fā)展中國家大城市的盲目擴(kuò)張，形成了貧民窟和“棚戶區(qū)”，導(dǎo)致黑社會(huì)犯罪等嚴(yán)重的社會(huì)問題。而小城鎮(zhèn)則是特殊歷史條件下的產(chǎn)物，是在城鄉(xiāng)分割體制下產(chǎn)生的。今后如果大城市發(fā)展步伐快一些，吸收更多的鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)人口，將會(huì)為國家節(jié)省大量的土地資源?！　?．“大城市論”認(rèn)為中國的城市化應(yīng)走大中城市擴(kuò)容為主的道路?！　№n明清等認(rèn)為“小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略”思想的提出并非把發(fā)展小城鎮(zhèn)當(dāng)做最終的戰(zhàn)略目標(biāo)，而是實(shí)現(xiàn)我國城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的手段?！　?0世紀(jì)90年代以來，隨著各地小城鎮(zhèn)發(fā)展實(shí)踐的推進(jìn)，對于小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略意義的認(rèn)識也逐漸深入，少數(shù)學(xué)者在肯定其基本方向的同時(shí)，也出現(xiàn)了對片面強(qiáng)調(diào)小城鎮(zhèn)的質(zhì)疑?！　∥錆h大學(xué)辜勝阻等認(rèn)為農(nóng)村城鎮(zhèn)化不僅有利于我們解決“三農(nóng)”問題，也有利于緩解城市的內(nèi)需不足與市場制約，減輕農(nóng)村人口向城市高速流動(dòng)的壓力?！　∞r(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心溫鐵軍認(rèn)為發(fā)展小城鎮(zhèn)的目的是解決“三農(nóng)問題”?！　∫弧⑿〕擎?zhèn)發(fā)展的意義和地位　　(一) 關(guān)于發(fā)展小城鎮(zhèn)的意義。近年來，隨著對小城鎮(zhèn)問題的研究和認(rèn)識的不斷深入，國家陸續(xù)出臺了一系列有利于小城鎮(zhèn)發(fā)展的政策措施。當(dāng)時(shí)的大多數(shù)農(nóng)民雖然已經(jīng)變成資本支配下的小商品生產(chǎn)者，農(nóng)民的血汗雖然有一部分變成商業(yè)資本和帝國主義者的超額利潤，但這種生產(chǎn)決不是典型的資本主義商品生產(chǎn)。小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展問題研究但是，舊中國的農(nóng)村商品生產(chǎn)，與其說是國內(nèi)資本主義工業(yè)的發(fā)展所促成，不如說是帝國主義經(jīng)濟(jì)侵略造成的怪胎。小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展，是推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化的重要途徑，也是有關(guān)部門、專家學(xué)者關(guān)注的熱點(diǎn)問題之一。目前，國內(nèi)學(xué)者對小城鎮(zhèn)問題的研究主要集中在以下方面。第一，發(fā)展小城鎮(zhèn)是中國城市化發(fā)展的必由之路，是具有中國特色的城市化道路的戰(zhàn)略性選擇；第二，小城鎮(zhèn)發(fā)展對20世紀(jì)中國經(jīng)濟(jì)的影響，不僅是一個(gè)城市化問題，而且還有更深遠(yuǎn)的意義，它在實(shí)現(xiàn)我國的兩個(gè)根本轉(zhuǎn)變中，將起到至關(guān)重要的影響作用；第三，發(fā)展小城鎮(zhèn)的最深遠(yuǎn)的意義在于，它觸及了農(nóng)村最深層次的、最困難的問題，對解決我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民這一中國現(xiàn)代化建設(shè)的根本問題，從根本上加強(qiáng)了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不斷增加農(nóng)民收入有著不可估量的重要意義。考慮到其他發(fā)展中國家城市化進(jìn)程導(dǎo)致農(nóng)業(yè)農(nóng)村衰敗和農(nóng)民破產(chǎn)的教訓(xùn)，中國提出“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”，在人口壓力大而資源嚴(yán)重短缺的基本國情矛盾制約之下，主要目的是逐步調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)關(guān)系，力爭合理地解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民這“三農(nóng)問題”。城鎮(zhèn)化的特征除了表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)人口迅速轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口外，還表現(xiàn)在城鎮(zhèn)數(shù)目增加，城市群和城市系統(tǒng)形成，城市區(qū)域規(guī)模擴(kuò)大，城市質(zhì)量逐步提高，城市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行高效化、社會(huì)文明化、環(huán)境優(yōu)質(zhì)化和管理科學(xué)化，區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展等方面(陳少波，2000)?！　∈酚堈J(rèn)為對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)而言，小城鎮(zhèn)是大戰(zhàn)略，但在全國城鎮(zhèn)體系發(fā)展的大系統(tǒng)中，小城鎮(zhèn)只是我國城市化戰(zhàn)略中的一個(gè)方面，如果不提高小城鎮(zhèn)在集聚人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的質(zhì)量，繼續(xù)依靠大量“鄉(xiāng)改鎮(zhèn)”，造成小城鎮(zhèn)數(shù)量擴(kuò)張，將可能導(dǎo)致對我國資源、環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)的巨大破壞?！　π〕擎?zhèn)在我國城市化中地位的認(rèn)識，出現(xiàn)了明顯的分歧，主要表現(xiàn)在認(rèn)為大中城市在我國城市化中具有主導(dǎo)地位，還是中小城市或小城鎮(zhèn)在城市化中占據(jù)主導(dǎo)地位，還是應(yīng)該協(xié)調(diào)發(fā)展等等，其中“大城市論”和“小城鎮(zhèn)論”是兩種比較突出的對立觀點(diǎn)。小城鎮(zhèn)在建成區(qū)以外還占用大量的非耕地，其中包含相當(dāng)大的土地資源浪費(fèi)。因選擇的工作不同，農(nóng)民進(jìn)城并不與下崗職工爭飯碗，而且城市經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展、充分就業(yè)的時(shí)期正是“民工潮”的高峰期，農(nóng)民工大量進(jìn)城既轉(zhuǎn)移