【正文】 芇 蒈蚄 羈 膃蕆 螆螄 聿 薆蒆罿羅薆薈 螂芄薅蝕 羈芀 薄 袃螁膆薃薂 肆 肂腿 蚅 衿羈 腿 螇肄 芇 膈蕆 袇膃芇 蕿 肅聿 芆 蟻裊 羅芅螄蚈莃 芄薃 襖艿芄 蚆螆膅芃 螈羂肁 節(jié)蒈螅 羇芁薀羀芆莀 螞螃膂 荿螄罿肈莈蒄螁羄莈蚆羇羀莇蝿袀 羋莆蒈 肅膄 蒞薁 袈肀 莄蚃 肅 羆蒃 螅 袆芅 蒂 蒅 蠆膁 蒂薇裊肇 蒁螀蚇 肅蒀葿羃罿葿薂螆芇 蒈蚄 羈 膃蕆 螆螄 聿 薆蒆罿羅薆薈 螂芄薅蝕 羈芀 薄 袃螁膆薃薂 肆 肂 腿蚅 衿 羈腿 螇 肄芇 膈蕆 袇膃芇蕿 肅聿 芆 蟻裊 羅芅螄蚈莃 芄薃 襖艿芄 蚆螆膅芃 螈羂肁 節(jié)蒈螅 羇芁薀羀芆莀 螞螃膂 荿螄罿肈莈蒄螁羄莈蚆羇羀莇蝿袀 羋莆蒈 肅膄 蒞 薁袈肀 莄蚃 肅 羆蒃 螅 袆芅 蒂 蒅蠆 膁 蒂薇裊肇 蒁螀蚇 肅 蒀葿羃罿葿薂螆芇 蒈 蚄 羈膃 蕆 螆螄 聿 薆蒆罿羅薆薈 螂芄薅蝕 羈芀 薄 袃螁膆薃薂 肆 肂腿 蚅 衿羈 腿 螇肄 芇 膈蕆 袇膃芇 蕿 肅聿 芆 蟻裊 羅芅螄蚈莃 芄 薃 襖艿芄 蚆螆膅芃 螈 羂肁 節(jié)蒈螅 羇芁薀羀芆莀 螞螃膂 荿螄罿肈莈蒄螁羄莈蚆羇羀莇蝿袀 羋莆蒈 肅膄 蒞薁 袈肀 莄蚃 肅羆蒃 螅袆芅 蒂蒅 蠆 膁蒂薇裊肇 蒁螀蚇 肅 蒀葿羃罿葿薂螆芇 蒈 蚄 羈膃 蕆 螆螄 聿 薆蒆罿羅薆薈 螂芄薅蝕 羈芀 薄袃螁膆薃薂 肆肂 腿 蚅衿 羈 腿螇 肄 芇膈蕆 袇膃芇蕿 肅聿 芆蟻裊 羅芅螄蚈莃 芄 薃襖艿芄 蚆螆膅芃 螈 羂肁 節(jié)蒈螅 羇芁薀羀芆莀 螞螃膂 荿螄罿肈莈蒄螁羄莈蚆羇羀莇蝿袀 羋莆蒈 肅膄 蒞 薁 袈肀 莄蚃 肅 羆蒃 螅 袆芅 蒂 蒅 蠆膁 蒂薇裊肇 蒁螀蚇 肅 蒀葿羃罿葿薂螆芇 蒈 蚄羈 膃 蕆螆螄 聿薆蒆罿羅薆薈 螂芄薅蝕 羈芀 薄 袃螁膆薃薂 肆 肂 腿蚅 衿 羈腿 螇 肄芇 膈蕆 袇膃芇 蕿 肅聿 芆 蟻裊 羅芅螄蚈莃 芄薃 襖艿芄 蚆螆膅芃 螈羂肁 節(jié)蒈螅 羇芁薀羀芆莀 螞螃膂 荿螄罿肈莈蒄螁羄莈蚆羇羀莇蝿袀 羋莆蒈 肅膄 蒞 薁 袈肀 莄蚃 肅 羆蒃 螅 袆芅 蒂 蒅 蠆膁 蒂薇裊肇 蒁螀蚇 肅蒀葿羃罿葿薂螆芇 蒈蚄 羈 膃蕆 螆螄 聿 薆蒆罿羅薆薈 螂芄薅蝕 羈芀 薄 袃螁膆薃薂 肆 肂腿 蚅 衿羈 腿 螇肄 芇 膈蕆 袇膃芇蕿 肅聿 芆 蟻裊 羅芅螄蚈莃 芄 薃 襖艿芄 蚆螆膅芃 螈 羂肁 節(jié)蒈螅 羇芁薀羀芆莀 螞螃膂 荿螄罿肈莈蒄螁羄莈蚆羇羀莇蝿袀 羋莆蒈 肅膄 蒞 薁袈肀 莄蚃 肅 羆蒃 螅 袆芅 蒂 蒅蠆 膁 蒂薇裊肇 蒁螀蚇 肅 蒀葿羃罿葿薂螆芇 蒈 蚄 羈膃 蕆 螆螄 聿 薆蒆罿羅薆薈 螂芄薅蝕 羈芀 薄袃螁膆薃薂 肆肂 腿 蚅衿 羈 腿螇 肄 芇膈蕆 袇膃芇 蕿肅聿 芆蟻裊 羅芅螄蚈莃 芄 薃襖艿芄 蚆 公共管理基礎(chǔ)筆記 第一章 公共管理導(dǎo)論 一、管理： 管理 管理者在一定的環(huán)境和條件下，為了實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)，動(dòng)員和運(yùn)用有效資源而進(jìn)行的計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制等社會(huì)活動(dòng)。 是管理過程的 監(jiān)視器和調(diào)節(jié)器 ，是管理過程的 不同階段的連接點(diǎn) 。 ▲資本 主義生產(chǎn)關(guān)系和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方式的確立，產(chǎn)生了現(xiàn)代意義上的管理思想和管理理論。 管理學(xué)的發(fā)展是從學(xué)派分化到兼容并包、相互借鑒、吸收融合的過程。 ④ 實(shí)行刺激性的計(jì)件工資制。不過，他認(rèn)為，管理活動(dòng)在企業(yè)的六項(xiàng)活動(dòng)中處于核心地位，是關(guān)系到其他活動(dòng)能否順利進(jìn)行的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。 ① 提出了理性化的基本原則和觀念。 ① 馬斯洛 的 需求層次理論 。 關(guān)于管理中的人性問題。 ② 盧因 的 群體動(dòng)力學(xué)理論 。該學(xué)派以管理過程或者管理職能作為研究對(duì)象，認(rèn)為管理就是在組織中通過別人或與別人共同完成任務(wù)的過程。 決策理論學(xué)派是吸收系統(tǒng)理論的觀點(diǎn)，運(yùn)用 計(jì)算 機(jī) 和運(yùn)籌學(xué) 等方面的知識(shí)而形成的學(xué)派。這一學(xué)派 認(rèn)為，管理沒有一成不變的方法和技術(shù)，而必須根據(jù)管理的條件和環(huán)境隨機(jī)變化，為此，它主張觀察和分析大量的案例，從中分析管理方法技術(shù)與條件環(huán)境的聯(lián)系，尋求管理的基本類型和模式。 ② 古德諾 ：從國(guó)家職能的角度，將行政視為國(guó)家意志的執(zhí)行，是推行政府職能的活動(dòng)。權(quán)威是指把一部分人的意志強(qiáng)加于另一部分段，是以服從為前提的。行政不可能不表現(xiàn)國(guó)家意志，其執(zhí)行也不可能不體現(xiàn)政治。在這種形式下，國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)形式表現(xiàn)為：全國(guó)人民代表大會(huì)是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，行使立法權(quán)；國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府行使行政權(quán)；審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)行使司法權(quán)。 行政學(xué)的 主要任務(wù)和根本目的 ：探討和發(fā)現(xiàn)行政活動(dòng)的規(guī)律性，形成科學(xué) 理論，使行政管理建立在科學(xué)基礎(chǔ)之上。 第一 階段： 形成時(shí)期 ——科學(xué)管理時(shí)期（ 18871930） ① 在這一階段，行政學(xué)的產(chǎn)生與形成受到工商企業(yè)管理科學(xué)的重大影響。 ③ 在 60年代末 70年代初之后，行政學(xué)出 現(xiàn)分化，先是政策科學(xué)，后是 (新 )公共管理的興起。代表人物：赫德森、羅森布魯姆。羅森布魯姆在《公共行政：管理、政治和法律的途徑》，公共行政的研究有三種主要的研究途徑，即管理途徑（包括傳統(tǒng)的管理途徑和 新公共管理途徑）、政治途徑和法律途徑。 ④ 案例分析。 公共選擇理論是 20世紀(jì) 70年代發(fā)展起來的一種 “新政治經(jīng)濟(jì)學(xué) ”或 “政治的經(jīng)濟(jì)學(xué) ”理論。 ▲1873年 ——英 公共組織的 特殊性 ： 在于其 “公共性 ” 公共組織與其它組織區(qū)別的標(biāo)志： 組織目標(biāo) 和 組織基本功能 公共組織的目標(biāo)：實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理和協(xié)調(diào)公共利益關(guān)系。但是市場(chǎng)功能的內(nèi)在缺陷又需要這樣一些公共組織的存在：這些公共組織實(shí)施管理更多地依靠市場(chǎng)手段而不是行政手段，他們的管理行為對(duì)當(dāng)事人有一強(qiáng)制性，要求當(dāng)事人遵守。 古典模型的特點(diǎn)： ① 組織具有四個(gè)基礎(chǔ)：目標(biāo)、過程、顧客、領(lǐng)域 ② 對(duì)于每個(gè)組織而言，上述基礎(chǔ)中必須有一個(gè)被賦予優(yōu)先地位 ③ 行政部門在最高層次上按主要目標(biāo)組建，每個(gè)部門包含一切有助于實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的活動(dòng) ④ 任何上級(jí)僅能有效監(jiān)督數(shù)量有限的直接下屬，即存在 “控制范圍 ” ⑤ 行政權(quán)威和責(zé)任授予單一行政人員而非董事會(huì)或委員會(huì)這樣的多成員機(jī)構(gòu) ⑥ 垂直領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)與參謀活動(dòng)被嚴(yán)格加以區(qū)分 官僚模型 （最適合復(fù)雜組織的形式，由馬克斯 ▲英 此外，上級(jí)對(duì)下級(jí)的嚴(yán)格控制，在一定程度上反而阻礙了下級(jí)積極性、主動(dòng)性的發(fā)揮，工作缺乏靈活性，容易走向僵化。 容易出現(xiàn) 政出多門 的情況 直線 ——職能結(jié)構(gòu)： 在綜合直線 結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的一種組織結(jié)構(gòu)形式。 我們政府組織結(jié)構(gòu)主要分為縱向和橫向結(jié)構(gòu)。而且，首長(zhǎng)個(gè)人在精力、體力、知識(shí)、智慧、才能方面的局限，也不利于對(duì)行政事務(wù)的周密考察與恰當(dāng)處理。 職能制 又稱 分職制 ，指行政組織橫向依據(jù)不同的業(yè) 務(wù)性質(zhì)、職能 而平行劃分若干部門，每個(gè)部門所管業(yè)務(wù)內(nèi)容不同，但所管范圍大小基本相同的組織體制。在聯(lián)邦制國(guó)家中，分權(quán)制的行政組織體制最為普遍。是指同一層級(jí)的各機(jī)關(guān)，受兩個(gè)以上的機(jī)關(guān)或行政首長(zhǎng)的指揮、監(jiān)督的組織體制。 由于公共組織并非在任何情況下都是直接與外部環(huán)境因素發(fā)生關(guān)系。 （二） 經(jīng)濟(jì)環(huán)境 經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)公共組織動(dòng)機(jī)和行為有著重要決定作用。 基本 要素： 經(jīng)驗(yàn)技術(shù)、實(shí)體技術(shù)與知識(shí)技術(shù)。輿論有時(shí)在很大程度上左右著公共組織的目標(biāo)和行為，公共組織需要來自于公眾 ——特別是關(guān)注事態(tài)的公眾的支持。 主觀性。一般來說，越是近期的目標(biāo)，越要求明確具體，遠(yuǎn)期目標(biāo)則允許帶有一定的模糊性 。 ② 非程序性決 策， 要處理的是那些偶然發(fā)生的、無先例可循、非常規(guī)性的問題。 ▲“霍布森選擇 ”： （ 1631年劍橋商人于今為霍布森販馬）只有一個(gè)方案可供選擇、沒有其他選擇余地的選擇。 決策目標(biāo)就是決策者對(duì)未來一段時(shí)期內(nèi)所能取得的結(jié)果的判斷。 選擇性。 ④ 技術(shù)開發(fā)與創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力使組織內(nèi)部分化出專門進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新的新部門，創(chuàng)新、追求卓越成為組織管理者的職責(zé)，組織管理者具備越來越多的企業(yè)家精神。 對(duì)公共組織的影響： ① 認(rèn)知水平?jīng)Q定公共組織對(duì)公共問題的確定和處理問題的方式； ② 價(jià)值左右公共組織對(duì)待社會(huì)事務(wù)的態(tài)度； ③ 意識(shí)形態(tài)使公共組織的政治、經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)更加鮮明； ④ 行為規(guī)范決定公共組織如何與其它組織以合法合理的方式進(jìn)行溝通交流； ⑤ 道德 傳統(tǒng)使公共組織能夠不依靠國(guó)家強(qiáng)制力而自愿扮演特定社會(huì)角色，發(fā)揮角色功能。 17 基本要素： 政治體制、政治權(quán)力、國(guó)家結(jié)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)、政治制度、公共政策等。 是組織運(yùn)行的外部環(huán)境。 缺點(diǎn)： 行政首長(zhǎng)權(quán)力過分集中，屬下單位缺乏自主性，容易造成因循守舊的工作作風(fēng)。 缺點(diǎn)： 層級(jí)節(jié)制過嚴(yán)，下級(jí)的行為帶有被動(dòng)性，積極性得不到發(fā)揮，不能因地制宜，及時(shí)處理行政事務(wù)，機(jī)關(guān)及個(gè)人也容易導(dǎo)致獨(dú)裁和長(zhǎng)官意志。 優(yōu)點(diǎn)： 組織系統(tǒng)業(yè)務(wù)相通，便于溝通領(lǐng)導(dǎo)；權(quán)力集中，從上到下輻射開來，有助于統(tǒng)一指揮。 優(yōu)點(diǎn)： 權(quán)力集中，責(zé)任明確，指揮靈敏有力，易于保守秘密，減少不必要的摩擦和損耗，能迅速完成任務(wù)。 橫向結(jié)構(gòu) （分部結(jié)構(gòu)） 這些部門一般可分 決策部門、執(zhí)行部門、反饋部門、監(jiān)督部門 。 直線結(jié)構(gòu)： 單一垂直領(lǐng)導(dǎo)。 管理層次多、管理幅度小的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)類似底寬上窄的 “金鉆塔 ”，因此這種形態(tài)的組織結(jié)構(gòu)被稱為 “尖型結(jié)構(gòu) ”，結(jié)構(gòu)中管理層次分明，上級(jí)對(duì)下級(jí)控制嚴(yán)格、影響力強(qiáng)。 ④ 行政組織不是孤立地處理公共事務(wù)，它們往往與其他公共組織形成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，通過組織互動(dòng)來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。 （三）按權(quán)威與等級(jí)結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)分類 古典模型 1937年 ——美 半強(qiáng)制型公共組織。而狹義的公共組織指的就是國(guó)家機(jī)關(guān)組織。 11 第二章 公共組織 一、組織 組織 是指在一定的社會(huì)環(huán)境中，人們通過相互交往而形成的具有共同心理意識(shí)，并為了實(shí)現(xiàn)某一特定目標(biāo)而按一定的方式聯(lián)合起來的有機(jī)整體。 共同點(diǎn)： 如以組織外部定向（即關(guān)心行政機(jī)構(gòu)以外的東西），強(qiáng)調(diào)政治因素在管理中的作用；重視規(guī)范并關(guān)心改善管理績(jī)效，主張從經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí)，尤其是偏愛案 例分析法。 ② 比較分析。 10 ▲美國(guó)學(xué)者戴維 公議以《公共管理：學(xué)科現(xiàn)狀》為書名于 1993年結(jié)集出版，該書可以 看作 公共管理學(xué)派的 “宣言 ”。 9 ▲梅奧 為首的哈佛大學(xué)教授 ——“霍桑實(shí)驗(yàn) ” ▲巴納德 為代表的 ——?jiǎng)討B(tài)平衡理論 ▲西蒙 ——決策理論 ▲麥格雷戈 ——XY理論 ▲馬斯洛 ——人的需要層次理論 第三，成熟與分化時(shí)期 ——現(xiàn)代科學(xué)管理理論時(shí)期 ① 在這一階段，行政學(xué)受到系統(tǒng)理論的重大影響。 ④ 專業(yè)教育和職業(yè)教育得到較快發(fā)展，行政學(xué)在職業(yè)學(xué)校和高等學(xué)校逐漸成為一門專門學(xué)科。 行政的 客體 ：國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)。 “三權(quán)分立 ”的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)形式實(shí)質(zhì)由是資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的政權(quán)組織形式。政治的實(shí)質(zhì)是階級(jí)之間的關(guān)系，其核心是國(guó)家政權(quán)；而行政正是以國(guó)家政權(quán)為后盾 、以維護(hù)和鞏固國(guó)家政權(quán)為根本任務(wù)的。 行政機(jī)關(guān)的使命是執(zhí) 行國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的意志，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)具有強(qiáng)烈的階級(jí)性，行政機(jī)關(guān)也不例外。 “行政 ”概念的外延是國(guó)家、政府，但主要是行政 (執(zhí)行 )部門；內(nèi)涵則是國(guó)家或政府的公共事務(wù)管理活動(dòng)及其過程。 權(quán)變理論學(xué)派。系統(tǒng)管理過程有 四個(gè)階段 ，即 創(chuàng)建系統(tǒng)、進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)、使系統(tǒng)運(yùn)行并予以控制、檢查和 評(píng)價(jià)系統(tǒng)運(yùn)行情況 。 管理過程學(xué)派。 ① 巴納德 的 動(dòng)態(tài)平衡理論 。在管理過程中，保健因素起著保證和維持原有狀況的作用，能夠預(yù)防組織成員的不滿。 ② 由于它們過分偏重對(duì)組織中人的行為的研究，忽視了組織結(jié)構(gòu)及其制度、規(guī)則的重要性；在強(qiáng)調(diào)非正式組織的同時(shí)，有忽視正式組織的傾向；過分強(qiáng)調(diào)人際關(guān)系和人的心理需要的滿足，忽視了對(duì)于專業(yè)的職位角色的要求。 人類社會(huì)的權(quán)威三種基本類型 ： 傳統(tǒng)型、魅力型 、 法理型 。法約爾 ——“管理過程之父 ”——《工業(yè)管理與一般管理》（ 1916年） ① 關(guān)于管理的基本職能。 ② 為工作挑選一流的人員。 管理學(xué)的發(fā)展是從管理過程的單個(gè)因素、單個(gè)過程和單個(gè)側(cè)面的研究到全面系統(tǒng)研究的過程?？茖W(xué)是管理的內(nèi)核，藝術(shù)是管理的外圍的軟組織。是管理過程活的 靈魂 ，是集中體現(xiàn)管理者素質(zhì)和管理能力的活動(dòng) ，是 實(shí)現(xiàn)管理效率和效果的關(guān)鍵 ，是管理的 核心環(huán)節(jié) 。 基本含義： 主體：管理是以管理者為主體進(jìn)行的活動(dòng) 客體：管理是在一定的環(huán)境和條件下進(jìn)行的 環(huán)境：管理是為了實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo) 目標(biāo)：管理需要?jiǎng)訂T和配置有效資源 職能：管理具有基本的職能 實(shí)踐：管理是一種社會(huì)實(shí)踐活動(dòng) 兩種類型： 公共管理、工商管理 二、管理的兩重性：自 然屬性（普遍性）和社會(huì)屬性（特殊性） 管理是由于有許多人進(jìn)行協(xié)作勞動(dòng)而產(chǎn)生是，是由生產(chǎn)社會(huì)化引起的，是有效的組織共同勞動(dòng)所必需的，因而它具有同生產(chǎn)力社會(huì)化大生產(chǎn)相聯(lián)系的自然屬性； 管理又是在一定的生產(chǎn)關(guān)系條件下進(jìn)行的，必然體現(xiàn)出生產(chǎn)資料占有者指揮勞動(dòng)和監(jiān)督勞動(dòng)的意志，因此，它具有同生產(chǎn)關(guān)系和社會(huì)制度相聯(lián)系的社會(huì)屬性。 步驟：實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的確定；實(shí)際 狀況 與偏差的測(cè)定；糾 偏措施與對(duì)策的制定和實(shí)施。 ▲工業(yè)革命以后，管理科學(xué)形成了獨(dú)立的科學(xué)學(xué)科 英國(guó)重商主義的代表 詹姆斯 3 （一）古典管理理論階段 科學(xué)管理學(xué)派 [美國(guó) ]弗雷德里克 （差別計(jì)件報(bào)酬制） ⑤ 勞資雙方為提高勞動(dòng)生產(chǎn)率共同合作。法約爾進(jìn)一步分析認(rèn)為，管理活動(dòng)可以劃分為不同的職能性活動(dòng)，一般來說，它包含計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等五項(xiàng)基本職能。 ② 管理組織必須按照科層制設(shè)立。馬斯洛在其代表