【正文】 項目有著密切的利害關系，在工程建設中擁有確定建設工程規(guī)模、標準、功能，以及選擇施工、監(jiān)理單位等重大問題的權(quán)力。業(yè)主將工程發(fā)包給承包人，承包人按合同約定完成工程，雙方必須按合同履行所有的承諾，違約者要承擔相應的違約責任。前者是一種典型的一家一戶，封閉的小生產(chǎn)管理模式；后者則政企不分、責權(quán)不一。公路工程施工監(jiān)理不是單純的技術管理，而是集技術、管理、經(jīng)濟、法律為一體的綜合的管理行為，并以合同法律關系的形式確定了業(yè)主、監(jiān)理單位、承包人在工程項目施工過程中的權(quán)利、義務和責任。進入16世紀以后，歐洲出現(xiàn)了華麗的花型建筑，立面設計比較講究，社會上對建筑技術的要求越來越高，因而設計與施工分離。第二次世界大戰(zhàn)以后，歐美各國在恢復建設中加快了向現(xiàn)代化發(fā)展的速度。工程監(jiān)理制度正逐步成為工程建設管理組織體系的重要組成部分。QS的國際組織是英國皇家特許測量師學會(RICS)，地方性組織是香港、加拿大、新加坡、澳大利亞等測量師學會(協(xié)會)。采用CM模式，就是從項目開始階段就雇傭具有施工經(jīng)驗的咨詢?nèi)藛T參與到項目實施過程中來，以便為設計專業(yè)人員提供施工方面的建議并隨后負責管理施工過程。國際上監(jiān)理的法規(guī)體系一般由以下幾個部分組成：(1)國家法律。(3)技術規(guī)范和標準。一些國家和地區(qū)都有自己的合同書標準格式，國際建筑市場中也有國際通用的土木工程施工合同條件，稱為FIDIC合同條件。技術經(jīng)濟學具體研究技術方案分析、評價的理論和方法，是工程項目投資分析的重要工具。(4)工程監(jiān)理學。監(jiān)理工程師的知識結(jié)構(gòu)主要包括四個方面，即經(jīng)濟、技術、管理、法律。經(jīng)過十多年來的試點先行、穩(wěn)步提高和全面推行三個階段，工程監(jiān)理制度從無到有、從探索實踐到完善提高，對提高工程質(zhì)量、建設管理水平和投資效益等方面發(fā)揮了重要作用。2．穩(wěn)步提高階段(1991—1994年)4年多的監(jiān)理試點工作，積累了大量的經(jīng)驗，取得了很大成績，我國公路工程監(jiān)理行業(yè)已初步形成，公路工程監(jiān)理進入了穩(wěn)步提高階段。1995年4月交通部頒布了公路工程監(jiān)理行業(yè)標準《公路工程施工監(jiān)理規(guī)范》，這標志著我國公路工程監(jiān)理已進入了全面推行階段。長期以來我國一直沿用業(yè)主自籌、白建、白管和工程指揮部負責的工程建設管理模式(新中國成立初期至20世紀70年代末)。3．實行工程監(jiān)理制度是提高工程建設項目管理水平的需要 ．在傳統(tǒng)的指揮部形式的管理體制下，指揮部人員是臨時從各個單位抽調(diào)來的，工程完工，指揮部解散。他們在參與工程項目建設中的利益得到了有效的橫向制約。在我國加入WTO后，國外不同渠道的資金將大量投放我國建設市場，國際上著名的、高水平的承包商和工程咨詢機構(gòu)將進入我國建沒市場，是我國學習國際上的先進經(jīng)驗，培養(yǎng)我國的工程監(jiān)理隊伍的良好契機。實行工程監(jiān)理成效是顯著的，但工程建設過程中依然存在管理漏洞。一、政府監(jiān)督(一)政府監(jiān)督的含義及其性質(zhì)1．政府監(jiān)督的含義作為國家機器的政府機構(gòu)對社會公共事務承擔著監(jiān)督和管理的職責。因此，政府機構(gòu)實施的監(jiān)督管理行為，對寸：被監(jiān)督者來說，只能是強制性的、必須接受的。因此，政府監(jiān)督是一種行政執(zhí)法行為，顯著區(qū)別于通常的行政領導和行政指揮等一般性的行政管理行為。2，政府監(jiān)督的性質(zhì)(1)強制性。這些都迫切需要建立和健全新的管理體制，特別是工程質(zhì)量方面，在完善企業(yè)內(nèi)部質(zhì)量檢查體系的同時，要建立嚴格的外部監(jiān)督體系。實行工程監(jiān)理制，有利于形成高水平的，以技術、管理水平和服務質(zhì)量為競爭基礎的大批項閏管理中介服務實體；有利于培養(yǎng)大批高水平的項目管理人才；有利于為項目法人提供高質(zhì)量的技術、管理服務。加入WTO，對我國的建設領域既是機遇，又是挑戰(zhàn)?！獋€健全、完善的建設市場，必須包括所有市場的主體。如招標投標工作中，存在規(guī)避招標、假招標和工程轉(zhuǎn)包現(xiàn)象，各種關系工程、人情工程、政績工程和地方保護工程等，導致施工偷工減料，投資失控，質(zhì)量下降，給工程安全留下隱患。在建公路工程項目絕大多數(shù)實行了工程監(jiān)理，重點公路項目全部實行了監(jiān)理，工程監(jiān)理制度在工程建設中發(fā)揮著越來越重要的作用，已受到社會的廣泛關注和普遍認可。交通部又先后發(fā)布了一系列部門規(guī)章和規(guī)范性文件，初步形成了我國公路工程監(jiān)理法規(guī)體系，開始在制度上建立起一種比較科學的制約機制。在此期間，交通部多次邀請國外專家來華講學，派出有關人員出國考察，舉辦工程監(jiān)理研討班，理清了工程監(jiān)理的思路。作為一個監(jiān)理工程師，僅有理論知識還不夠，還必須要有實踐經(jīng)驗，或者有多年的設計經(jīng)驗，或者有豐富的施工經(jīng)驗，或者有做過經(jīng)濟工作、管理工作的經(jīng)歷，有較強的工作能力。 5．監(jiān)理工程師的知識結(jié)構(gòu) 國際上監(jiān)理工程師通常由經(jīng)濟工程師擔任，經(jīng)濟工程師既懂技術，又懂管理，融技術知識、經(jīng)濟知識于一體。工作流程組織是指先做什么，后做什么，它包括物質(zhì)流程組織和信息流程組織。它是一門技術科學和經(jīng)濟科學相結(jié)合的邊緣學科，是自然科學和社會科學的交叉學科。這是工程監(jiān)理工作直接和重要的依據(jù)，是業(yè)主和中標的承包商就具體工程建設事項，依照有關法規(guī)協(xié)商簽訂的契約，主要有合同協(xié)議書、合同條件、圖紙和技術說明書等，其中包括了行政法規(guī)和技術規(guī)范的一些條款和內(nèi)容。如日本規(guī)定，具有一定規(guī)模和標準的建筑物，必須委托質(zhì)量檢查公司進行強制性的監(jiān)理。3．國際上工程監(jiān)理的法規(guī)體系以法律及有關技術規(guī)范為依據(jù)是工程監(jiān)理的一個顯著特點。該報告中提出了CM模式。2．國外工程監(jiān)理的主要模式(1)QS(Quantity Surveying)。20世紀70年代以后，歐、美、日等工業(yè)發(fā)達國家的工程監(jiān)理制度向法制化、規(guī)范化發(fā)展?？偘贫鹊膶嵤?，導致了招標投標交易方式的出現(xiàn)，也促進了工程監(jiān)理制度的發(fā)展。它的產(chǎn)生和發(fā)展與商品經(jīng)濟的發(fā)展、建設領域的專業(yè)化分工、社會化大生產(chǎn)相伴隨，并日趨完善。所謂施工監(jiān)理制度就是指將施工監(jiān)理作為公路建設管理制度確定下來，在公路建設領域推行的一項科學管理制度，是用科學方法對公路建設項目施工進行監(jiān)督和管理的一種管理體系。四方之間的關系如圖11所示。(2)業(yè)主與承包人的關系。應當說，這種市場準人的雙重控制對于保證我國工程監(jiān)理隊伍的基本素質(zhì)，規(guī)范我國工程監(jiān)理市場起到了積極的作用。(四)現(xiàn)階段工程監(jiān)理的特點 1．工程監(jiān)理的服務對象具有單一性我國的工程監(jiān)理制度規(guī)定，工程監(jiān)理單位只接受業(yè)主的委托，即只為業(yè)主服務，它代表業(yè)主對承包人的建設行為進行監(jiān)督管理。3．工程監(jiān)理的實施需要業(yè)主委托和授權(quán)工程監(jiān)理的實施需要業(yè)主委托和授權(quán)，這是由工程監(jiān)理的特點所決定的，也是工程監(jiān)理制度所規(guī)定的。按照交通部的有關規(guī)定，目前公路工程監(jiān)理僅在施工階段實施，因而公路工程監(jiān)理實指公路工程施工監(jiān)理。將其意思進一步延伸，它有視察、檢查、評價、控制等從旁糾偏，督促目標實現(xiàn)的含義。除通過進度報告掌握項目的情況外，世界銀行還不斷派出各種高級專家到借款國視察，隨時向借款國提出有關施工、調(diào)整貸款數(shù)額和付款方法的意見，并逐年提出“監(jiān)督項目執(zhí)行情況報告書”。評估時，將從技術、組織、財務和經(jīng)濟等幾個方面，對可行性研究報告中提出的規(guī)模、資源條件、市場預測、工程技術以及財務、經(jīng)濟分析做出全面評價。項目選定報告送交世界銀行進行篩選，經(jīng)世界銀行選定后，列入其貸款計劃。自1980年5月世界銀行恢復我國的會員國地位以來，我國先后從世界銀行貸款數(shù)百億美元用于發(fā)展經(jīng)濟。項目后評價的主要內(nèi)容包括：影響評價——項目投產(chǎn)后對各方面的影響進行評價；經(jīng)濟效益評價——對項目投資、國民經(jīng)濟效益、財務效益、技術進步和規(guī)模效益、可行性研究深度等進行評價；過程評價——對項目的立項、設計施工、建設管理、竣工投產(chǎn)、生產(chǎn)運營等全過程進行評價；持續(xù)運營評價——對項目持續(xù)運營的預期效果評價。工程竣工驗收前，業(yè)主要組織設計、監(jiān)理、施工等單位進行交工驗收。準備工作基本就緒后，業(yè)主按審批權(quán)限，向主管部門提出項目開工報告，經(jīng)批準后，才能正式開工。施工圖設計應根據(jù)批準的初步設計(或技術設計)和定測資料，進一步對審定的修建原則、設計方案、技術措施加以具體和深化，最終確定工程數(shù)量，提出文字說明和適應施工需要的圖表資料及施工組織計劃，編制施工圖預算。工程可行性研究報告經(jīng)批準的建設項目，應通過招標投標擇優(yōu)選擇設計單位，按照批準的工程可行性研究報告的內(nèi)容和要求進行設計，編制設計文件。它確定建設項目的建設原則和建設方案，是編制設計文件的重要依據(jù)。項目建議書批準后，才可進行可行性研究階段的工作，但項目建議書并不表明項目非上不可，不是項目的最終決策。它是國家計劃管理、宏觀資源配置的需要，是主管部門對項目各階段監(jiān)督管理的需要。合同管理制是實行招標投標制和工程監(jiān)理制的必然要求，也是我國建設行業(yè)與國際市場接軌的需要。在我國實行工程監(jiān)理制度，是為了適應我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，改革舊的建設項目管理體制，學習和借鑒國際工程項目管理先進經(jīng)驗與模式，建立具有中國特色的一種新的建設項目管理制度。2．招標投標制在舊的計劃經(jīng)濟體制下，我國建設項目管理體制是按投資計劃采用行政手段分配建設任務，設計、施工和設備材料供應單位靠行政手段獲取建設任務，缺乏必要的競爭機制和經(jīng)濟制約機制，從而嚴重影響了我國建設投資的經(jīng)濟效益。這一改革思路，強化了項目法人責任制和項目投資風險約束機制，把項目與企業(yè)融為一體。項目建設的指揮層由地方和中央復合構(gòu)成，由于其不承擔決策風險，對投資的使用、回收不承擔責任，工程指揮部成員臨時組成，項目結(jié)束后人員解散。因此，國家對建設項目的管理除了對項目“公共利益”的監(jiān)督管理外，還要對建設項目的經(jīng)濟效益、建設布局和對國民經(jīng)濟發(fā)展計劃的適應性等進行嚴格的管理。在公路建設工程中，分部工程的確定，是在工程項目界定的范圍內(nèi)，以工程部位、工程結(jié)構(gòu)和施工工藝為依據(jù)，并考慮在工程建設實施過程中便于進行工程結(jié)算和經(jīng)濟核算的方便。工程項目劃分的標準，根據(jù)工程專業(yè)性質(zhì)的不同而不完全一樣。三、公路建設項目的劃分建設項目，就其實物形態(tài)而言，都是由許多部分組成的。項目經(jīng)理負責制，必須以適當?shù)氖跈?quán)為保證。建設項目管理的系統(tǒng)性，是由建設項目的系統(tǒng)性所決定的。工程監(jiān)理是監(jiān)理單位受業(yè)主委托，按合同規(guī)定為業(yè)主服務，并非代表業(yè)主。2．建設項目的特征建設項目除具有一般項目的特征外，還具有以下自己的特征：(1)投資額巨大，建設周期長；(2)建設項目是按照一個總體設計建設的，是可以形成生產(chǎn)能力或使用價值的若干單項工程的總體；(3)建設項目一般在行政上實行統(tǒng)一管理，在經(jīng)濟上實行統(tǒng)一核算，因此，有權(quán)統(tǒng)一管理總體設計所規(guī)定的各項工程。近幾年來，我國在工程建設領域大力推行項目管理，對提高工程質(zhì)量、保證工期、降低成本起到了重要作用，同時取得了明顯的經(jīng)濟效益。項目的協(xié)調(diào)管理，即在項目存在的各種結(jié)合部或界面之間，對所有的活動及力量進行連接、聯(lián)合、調(diào)和，以實現(xiàn)系統(tǒng)目標的活動。特別是對于復雜的大型項目，協(xié)調(diào)難度很大，沒有統(tǒng)一的責任者和相應的授權(quán)，勢必難以協(xié)調(diào)配合，甚至導致項目失敗。項目管理的好壞，主要看項目目標的實現(xiàn)程度。一定的約束條件是制定項目目標的依據(jù)，也是對項目控制的依據(jù)。每個項目都有一些以前沒有做過的、獨特的內(nèi)容。(4)時限性(或生命周期)。項目目標包括兩個方面，一是項目工作本身的目標，是項目實施的過程；二是項目產(chǎn)出物的目標，是項目實施的結(jié)果。項目已存在于社會活動的各個領域，不管其具體內(nèi)容是什么，它們都具有一些作為項目的共同特征。此外，還有環(huán)保規(guī)劃項目、投資項目等等，不勝枚舉。任何一個項目都必須有明確的特定目標。項目的制約性是決定一個項目成功與失敗的關鍵特性。通常一個項目的產(chǎn)出物或?qū)嵤┻^程，即項目所生成的產(chǎn)品或服務至少在一些關鍵特性上與其他的產(chǎn)品和服務是不同的。(二)項目管理的概念及特征1．項目管理的概念項目管理是指在一定的約束條件下，為達到項目的目標對項目所實施的計劃、組織、協(xié)調(diào)和控制的過程。項目管理的一切活動都要圍繞這一目標進行。為項目經(jīng)理的授權(quán)，應與其承擔的責任相適應。③協(xié)調(diào)職能。實踐證明，在經(jīng)濟建設領域中實行項目管理，對于提高項目質(zhì)量、縮短建設周期、節(jié)約建設資金都具有十分重要的意義。第一，工程要有明確的建設目的和投資理由；第二，工程要有明確的建設任務量，即要有確定的建設范圍、具體內(nèi)容及質(zhì)量目標；第三，投資條件要明確，即總的投資量及其資金來源，各年度的投資量等要明確；第四，進度目標要明確，即要有確定的項目實施階段的總進度目標、分進度目標和項目動用時間；第五，工程各組成部分之間要有明確的組織聯(lián)系，應是一個系統(tǒng)；第六，項目的實施具有一次性的特征。如果委托監(jiān)理單位進行具體管理，則稱為工程監(jiān)理。(2)系統(tǒng)管理。由于建設項目管理具有較大的責任和風險，其管理涉及人力、技術、設備、資金、設計、施工、驗收等多方面因素和多元化關系，為更好地進行計劃、組織、協(xié)調(diào)和控制，必須實施以項目經(jīng)理為核心的管理體制。為了保證建設項目目標的完成，在建設項目實施過程中要采用動態(tài)控制，即階段性檢查實際值與計劃值的差異，采取措施，糾正偏差，制訂新的計劃目標值，使項目向最終目標前進。單項工程又稱為工程項目，它是建設項目的組成部分，是具有獨立的設計文件，在竣工后能獨立發(fā)揮設計規(guī)定的生產(chǎn)能力和效益的工程。分部工程是單位工程的組成部分，一般是按單位工程中的結(jié)構(gòu)部位、路段長度、施工特點或施工任務劃分的。我國是以公有制為主體的社會主義國家，工程建設項目，特別是大中型工程項目的投資主體主要是政府和公有制企事業(yè)單位。在大躍進期間及其以后，隨著基建規(guī)模的擴大，大中型項目的建設采取以軍事指揮的方式組織項目建設活動，即指揮部制。這三者之間以經(jīng)濟為紐帶，以合同為依據(jù)，相互監(jiān)督，相互制約，形成建設項目管理體制的新模式，徹底改變了以政府投資為主、以指令性投資計劃為基礎的直接管理型模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐云髽I(yè)投資為主、政府宏觀控制引導和以投資主體自主決策、風險自負為基礎的市場調(diào)節(jié)資本配置機制。實行項目法人責任制是推行工程建設管理體制改革的關鍵，是我國建設市場繁榮發(fā)展的基礎，是全面實行工程招標投標制和工程監(jiān)理制的必要條件。實行工程監(jiān)理制，可培養(yǎng)專業(yè)化、高水平的建設項目管理隊伍，提高工程建設管理水平；強調(diào)建設市場各主體之間的合同關系及監(jiān)督、制約與協(xié)調(diào)的機能，提高工程建設項目管理的科學性與公正性。市場經(jīng)濟的確立和完善，為工程建設市場的形成和完善提供了有利條件，而合同管理制的實行，更加有利于建設市場的規(guī)范和發(fā)展。建設程序既是基本建設應遵循的準則，