【正文】 政治權(quán)力圈之外。民主=公民參與（28分）民主純粹的來說，就是普選制，就是公民參與。行政組織就是國家行政系統(tǒng)。因此也叫做行政權(quán)力結(jié)構(gòu)。分層化是區(qū)分管理的領(lǐng)域和范圍。每一個(gè)下級層次對上一級行政層次負(fù)責(zé)，接受上一級行政層次的領(lǐng)導(dǎo)和指揮。分工越來越細(xì)，專業(yè)化程度越來越高。容易產(chǎn)生本位主義，容易以部門利益代替組織利益來制定政策行政組織結(jié)構(gòu)的結(jié)構(gòu)形態(tài)（具體形態(tài)）組織結(jié)構(gòu)的具體形態(tài)是多種多樣的。事業(yè)部制組織：高度分權(quán)的組織，類似于分公司制。2）層次管理原則。行政組織的直線——職能式結(jié)構(gòu)我國現(xiàn)在基本上是采取直線——職能式結(jié)構(gòu)若干職能部門主要對同級政府和首長負(fù)責(zé)，也接受對口的上級職能部門的領(lǐng)導(dǎo)。政府的職能是多種多樣的。政府職能的擴(kuò)展史。動態(tài)性 社會變遷是行政職能發(fā)展和轉(zhuǎn)變的根本原因 要適應(yīng)變化和發(fā)展的需要，及時(shí)調(diào)整和轉(zhuǎn)變行政職能。政府職能出現(xiàn)以下發(fā)展趨勢：行政職能逐漸擴(kuò)大“瓦格納法則”——“國家活動不斷增加的法則”（我的理解 邏輯：工業(yè)化、市場關(guān)系復(fù)雜與外部性帶來的建立司法與行政制度、政府進(jìn)行干預(yù)調(diào)節(jié)的需求。以前“一管就死，一放就亂要求：上級要考慮到上級與下級、中央與地方的兩個(gè)積極性，必須從總體上協(xié)調(diào)好方方面面的利益；下級要顧全大局、服從命令聽指揮。（3）辦公機(jī)構(gòu)——領(lǐng)導(dǎo)決策的輔助機(jī)構(gòu)，協(xié)助首長處理政務(wù)、管理事務(wù)、綜合協(xié)調(diào)。能辦事，責(zé)任也非常明確。）此外，在首長負(fù)責(zé)制下，在討論會中，就是因?yàn)槭组L與分部門首長的權(quán)力不均衡分布狀態(tài)妨礙了大家的意見的充分發(fā)揮。在行政系統(tǒng)內(nèi)部向首長移動。*你在塑造權(quán)力的性格，權(quán)力也在塑造你的性格。討論在權(quán)利均等的格局中是一種真正的討論過程。這也是其最主要的特點(diǎn)和功能。委員會規(guī)模越大，承擔(dān)責(zé)任的人數(shù)越多，責(zé)任追究就越困難。重大行政事務(wù)的決策權(quán)由委員會行使，具體行政事物的決策權(quán)由首長個(gè)人行使。缺點(diǎn)：權(quán)力過于分散，政令不統(tǒng)一，下級組織機(jī)關(guān)彼此分離，容易形成地方勢力，產(chǎn)生本位主義、分散主義，甚至產(chǎn)生有令不行、禁不止、上有政策、下有對策等現(xiàn)象。三定活動：定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制。從公務(wù)員的任用制度來看，它是國家公務(wù)員的入口。薦任制：兩漢期間，所使用的察舉制度，舉孝廉?？己朔譃榭记诤涂伎儍刹糠?。出任培訓(xùn)、升任培訓(xùn)、轉(zhuǎn)任培訓(xùn)、充電培訓(xùn)...這些培訓(xùn)都是為了幫助公務(wù)員提升技能，干部培訓(xùn)是一個(gè)非常關(guān)鍵的問題。英國在現(xiàn)代文官制度之前，是“恩賜制”行政權(quán)、用人權(quán)掌握在國王手中，因此運(yùn)用的是恩賜制。（政策連續(xù)性、政府管理專業(yè)性與人事的穩(wěn)定性有密切的聯(lián)系）——這不是一種管理用人制度，而是一種政治用人制度。一句話：業(yè)務(wù)官（又稱為文官）通過考試和晉升任職，常任制。但它存在問題，而且實(shí)際操作也非常困難。級別就是待遇，待遇也隨人走。通過一系列科學(xué)合理的制度安排，保證了國家公務(wù)員錄用的客觀公正性，防止了主觀偏好，尤其是利益偏私，這是考試制度最大的功用。行政制度實(shí)際上是和各黨輪流執(zhí)政的政治制度相匹配的制度。此外，特定的經(jīng)驗(yàn)、工作程序也會養(yǎng)成文官的保守心理，造成組織內(nèi)部死水一潭的狀況。公務(wù)員常任制有利于保證政府政策的穩(wěn)定性，實(shí)現(xiàn)有效治理，但常任制也有弊?。ㄔ谙挛闹写笾驴煞譃槿齻€(gè)方面），文官長期在一個(gè)部門工作，形成了幫派和小集團(tuán)，會以小集團(tuán)的利益來代替國家利益。我國現(xiàn)在國家公務(wù)員錄用應(yīng)該實(shí)現(xiàn)“凡進(jìn)必考”考試與考核相結(jié)合，對作風(fēng)、思想品質(zhì)進(jìn)行結(jié)合。今天世界各國的趨向，一句話，就是融合，職位分類與品位分類的融合。2）品味分類制度首先對國家官職進(jìn)行粗獷的分級（英法都分為四級）。然后根據(jù)業(yè)務(wù)的難易程度，所需資格條件、工資分為不同的職等、職級（縱向），形成一個(gè)縱橫交錯的有機(jī)的分類系統(tǒng)。在副部級又分為兩類（以英國為例）：一類叫政務(wù)次官，依然是政務(wù)官范疇，是首相任命產(chǎn)生的，隨首長共進(jìn)退；另一類就做常務(wù)次官，是考試進(jìn)去的，通過不斷的晉升達(dá)到那個(gè)位置。政黨黨魁擔(dān)任總統(tǒng)后，把官職獎勵給在政黨競選中付出汗馬功勞的黨棍，或提供政治資源的人。1883年引入了現(xiàn)代文官制度，通過考試用人。80年代以來，引入了大量的量化考核方法，但到目前為止，還是存在著嚴(yán)重的問題，找不到大家都心服口服的量化標(biāo)準(zhǔn)?！叭斡谩笔侨耸滦姓芾淼娜肟?。問題：容易導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人任用私人，形成特權(quán)小集團(tuán)，而且缺乏標(biāo)準(zhǔn)容易腐敗。意義：決定有怎樣的人才以怎樣的狀態(tài)從事行政工作，決定國家的大事，對國家的有效治理，興衰存亡起著極為重要的作用。行政上：精簡機(jī)構(gòu)，局改公司，自負(fù)盈虧，企業(yè)化，事業(yè)化改革。（2）分權(quán)制分權(quán)制是指地方和下級行政機(jī)關(guān)對其轄區(qū)所管轄范圍內(nèi)的行政事務(wù)有自主決定權(quán)，中央政府或上級行政機(jī)關(guān)不加干涉的權(quán)力體制。（利益保護(hù)性強(qiáng)）缺點(diǎn)：行動慢，權(quán)力分散，責(zé)任不明（功則相爭，過則相諉）代表：瑞士聯(lián)邦政府（3）混合制行政組織中一部分行政管理工作由委員會決策、另一部分行政管理工作由首長本人決策的領(lǐng)導(dǎo)體制。即使意見一致，結(jié)果是有這種妥協(xié)的結(jié)果。弊端：委員會決策——大事好通過，小時(shí)喋喋不休（為了證明自己非尸位素餐）最佳的選擇：委員會制與首長制配套首長制有缺陷——引入智囊機(jī)制 謀在于眾，斷在于獨(dú)。優(yōu)勢：利益保護(hù)性，是一種良好的利益保護(hù)機(jī)制，委員會各個(gè)代表代表了方方面面的需求。*越有權(quán)得越有權(quán)*寡頭制鐵律（米切爾斯）1921年*任何一種權(quán)力，一旦他成為唯一的最大的權(quán)力，它就必然趨向于以理服人。世界各國的行政系統(tǒng)都采用這種體制。*把決策過程中的討論辯論與最后的決斷區(qū)分開來優(yōu)點(diǎn)：權(quán)力高度集中、責(zé)任明確、反應(yīng)速度快、效率高、能辦事弊端：可能會因?yàn)槭组L個(gè)人的局限性而導(dǎo)致決策的失誤?！臼组L負(fù)責(zé)制和委員會制是行政組織體制的基本機(jī)制，是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力劃分的結(jié)果】（2）首長負(fù)責(zé)制概念：行政領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人掌管和運(yùn)用一個(gè)行政組織的領(lǐng)導(dǎo)和決策權(quán)力，并由其個(gè)人承擔(dān)權(quán)力運(yùn)用所帶來的政治、法律、刑事責(zé)任的體制。要弱化某些職能、強(qiáng)化某些職能、增加新的職能（P194）四、行政組織分類分以下幾種：（1）領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)——中樞決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)客觀決策，負(fù)責(zé)總領(lǐng)全局。（3）由重視計(jì)劃、排斥市場轉(zhuǎn)向把計(jì)劃與市場有機(jī)結(jié)合起來。”由此形成干預(yù)主義的政府職能論，羅斯福——國家干預(yù)理念這一時(shí)期資本主義國家充份地利用和強(qiáng)化了政府的政治統(tǒng)治職能，行政權(quán)力擴(kuò)大，專政鎮(zhèn)壓職能大大加強(qiáng)，民主職能有所削弱，政府的經(jīng)濟(jì)職能和社會職能都擴(kuò)大加強(qiáng)了。特點(diǎn)：執(zhí)行性 與立法相比 以國家強(qiáng)制力為后盾，與非國家活動相比反映出一種權(quán)威性?！?）自由資本主義時(shí)期——小政府、大社會（亞當(dāng)斯密自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)，市場萬能）那時(shí)政府職能簡單粗獷。第二個(gè)問題是該管的業(yè)務(wù)采用什么方式來進(jìn)行管轄。一般權(quán)限部門是一級政府的首腦機(jī)關(guān)。管理層次越多，管理幅度就越??；管理層次越小，管理幅度就越大?？刂品龋荷霞夘I(lǐng)導(dǎo)所能直接控制的下級部門和下級人員的數(shù)目。各級政府內(nèi)按業(yè)務(wù)性質(zhì)平行劃分為若干職能部門，它們主要對同級政府和首長負(fù)責(zé)，也接受對口的上級職能部門的領(lǐng)導(dǎo)。特點(diǎn)：部門之間分工精細(xì)，各司其職，可以有效地提高效率。行政組織得分部化（橫向分化）在一層內(nèi)部平行設(shè)若干部門，各部門管的事務(wù)在性質(zhì)上是不同的，但在領(lǐng)域上是相同的?？h委書記：百頭神獸分層化。行政人員是行政組織的主體運(yùn)行程序規(guī)章制度這是正式組織與非正式組織最明顯的區(qū)別它的健全程度，標(biāo)志著行政組織的健全程度（2）行政權(quán)力的分層化和分部化行政組織的分層化（縱向分化）將一個(gè)行政系統(tǒng)從縱向上分為若干層次，又叫行政組織的縱向分化。在當(dāng)代西方行政理論中，對非正式組織的研究起源于霍桑試驗(yàn)。精神視角的理解：行政組織就是組織人員內(nèi)在精神的一個(gè)結(jié)合體，具有【組織人員的責(zé)任心、】組織意識、團(tuán)體觀念、合作態(tài)度、【服務(wù)精神、】對組織的認(rèn)同感等精神要素。今天的西方國家，說它是自由民主國家，民主政體是可以的。個(gè)人專制 家族專制（3）共和政體歐洲118世紀(jì)政治革命之后建立的政體。（四）民主也根本的重塑的政府的性格首先，它重塑了政策的性格，塑造了一種務(wù)實(shí)取向的決策特點(diǎn)，因?yàn)檫x民就是務(wù)實(shí)的。結(jié)構(gòu)性的變化帶來結(jié)構(gòu)性的需求 在民主政治體制下，不是統(tǒng)治者的恩惠，而是一種結(jié)構(gòu)性的需要。權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)：影響與被影響，支配與被支配的結(jié)構(gòu)。民主概念最經(jīng)典最權(quán)威的定義：民主在于競爭+參與。里格斯60年代時(shí)使其變得系統(tǒng)。決策是一種事前行為。多種可能行為中選擇其中一種去付諸實(shí)施的行為，這種選擇不一定是理性選擇行為，也可能是條件反射、本能行為等非理性行為，他因此提出對決策概念進(jìn)行分析。通過多學(xué)科交叉學(xué)科的研究來研究政府的決策，來提高政府的決策能力，產(chǎn)生了一個(gè)科學(xué)：政策科學(xué) Policy sciences霍布特東方馬斯洛主義。1）自我實(shí)現(xiàn)人的模式組織中所有成員的動機(jī)結(jié)構(gòu)之中，都有一個(gè)最高層次的需求——追求自我價(jià)值得到最大限度實(shí)現(xiàn) 白話就是人人都有理想。受效率邏輯的支配。工資形態(tài)，作息時(shí)間都是通過態(tài)度這個(gè)中間環(huán)節(jié)和工作效率發(fā)生關(guān)聯(lián)。這種關(guān)系既無法定地位，也無特形式、目的和固定結(jié)構(gòu)，但是它對正式組織的目標(biāo)與功能，都能發(fā)生無形的助益或阻抑限制。（四）行為科學(xué) 人際關(guān)系理論時(shí)期 1930s1950s（1）霍桑實(shí)驗(yàn) 19241932美國哈佛大學(xué)一批教授，以艾頓在本書中對組織形態(tài)進(jìn)行了研究，他對118世紀(jì)工業(yè)革命和資產(chǎn)階級政治革命以來新型的資本主義工業(yè)民主社會出現(xiàn)的新的組織形態(tài)（軍隊(duì)、工廠、政府）內(nèi)在邏輯進(jìn)行了概括分析，最終提出了官僚制組織理論，成為現(xiàn)代組織理論的源頭。（2）法約爾 一般管理理論1916年發(fā)表著作《工業(yè)管理與一般管理》提出管理五職能論企業(yè)經(jīng)營活動包括技術(shù) 、營業(yè)、財(cái)務(wù)、保養(yǎng)、會計(jì)和管理等功能，管理是經(jīng)營活動中的一項(xiàng)重要職能。從而選定最合適完成作業(yè)的工具、機(jī)器，決定最適當(dāng)?shù)某绦颍e誤的無用的動作，找到最適宜的作業(yè)方法，使其標(biāo)準(zhǔn)化2）計(jì)算一套動作持續(xù)的時(shí)間，加上不可避免的耽誤的時(shí)間，計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)時(shí)間，從而確定作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。1883年以后文官制度，一撥為政治家，制定政策，部長以上為政治家，副部長（包括）一下為考試進(jìn)去的，不隨競選的影響，競選只可能會影響部長以上的官員的換動?！八^政治，是國家意志的表現(xiàn)，也是民意的表現(xiàn)和政策的決定。從1870年的小政府?dāng)U展為一個(gè)龐大的政府。這也是它區(qū)別于企業(yè)管理的重要特征之一。法律上的行政管理主體和實(shí)際上的主體往往存在差異（尤其在不發(fā)達(dá)的第三世界國家），這應(yīng)該是一種不正常不見刊的現(xiàn)象。不斷地追求塑造更加合理的組織結(jié)構(gòu)的過程，更加合理的調(diào)節(jié)權(quán)力利益關(guān)系的方法。威爾遜（美國政治學(xué)家）發(fā)表《行政學(xué)之研究》的學(xué)術(shù)論文 5（二）1900年 古德諾（美國政治學(xué)家）《政治與行政》國情論 5（三）科學(xué)管理時(shí)期 大致：1910——1930 5（四）行為科學(xué) 人際關(guān)系理論時(shí)期 1930s1950s 8（五）管理過程理論研究 1950s——1970s 10（六）20世紀(jì)7080年代 環(huán)境視角的研究 11（七）前幾個(gè)階段的總結(jié) 12（八）20世紀(jì)80年代以來 12第二講 民主與公共管理的公共性 12民主概念 13民主的特征、功能 13（一）根本地重塑了一個(gè)國家的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)，在政府和權(quán)力之間塑造了一種權(quán)力聯(lián)動機(jī)制。而管理的最基本職能在于調(diào)節(jié)權(quán)力利益關(guān)系。技術(shù)+管理管理機(jī)制是將科技及其它的資源轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的手段（三）一切管理活動的根本目標(biāo)：在微觀的組織管理的觀點(diǎn)上看：優(yōu)先追求實(shí)現(xiàn)組織的整體目標(biāo)（而不是局部目標(biāo)、個(gè)人目標(biāo)）一切管理活動的出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿在于照顧和實(shí)現(xiàn)一個(gè)群體的整體目標(biāo)公共管理：作為一種具體的管理形態(tài)，公共管理是以政府為主導(dǎo)的社會公共組織運(yùn)用公共權(quán)力，履行管理職能解決社會公共問題，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)以保護(hù)和增進(jìn)社會公共利益的管理活動。但即使在發(fā)達(dá)國家，這種差異也是不可避免的。（？）三、公共管理學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展背景十九世紀(jì)末二十世紀(jì)初在西方發(fā)達(dá)資本主義國家首先產(chǎn)生和發(fā)展起來的（1）工業(yè)革命的影響——一個(gè)核心要件（要素）由手工工廠（手工作坊式的）轉(zhuǎn)變?yōu)楣S組織制度（大規(guī)模的）不可避免的需要組織管理上的變化一開始采用放任的管理，人治，依靠經(jīng)驗(yàn)和感覺來管理為解決矛盾——提出了管理學(xué)（2）現(xiàn)代政府職能的發(fā)展——最關(guān)鍵的要素19世紀(jì)70年代以前（自由資本主義時(shí)期）——流行的管理哲學(xué)：亞當(dāng)（3）現(xiàn)代政治學(xué)（行政學(xué)？）發(fā)展的基本邏輯產(chǎn)生和發(fā)展（一）標(biāo)志：1887年 W它是由行政部門掌握的執(zhí)行法律和政策的權(quán)力。W摘抄：泰勒提出了以時(shí)間動作分析、工作定額制度、標(biāo)準(zhǔn)化管理、對工人進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)和刺激性的差別工資等概念為核心的管理理論。法約爾原則：1）認(rèn)為對于一個(gè)組織的工作人員來說，最重要的是技術(shù)能力，組織階層越往上，管理能力的相對重要性增加，技術(shù)能力的相對重要性下降，兩者的平衡在組織的地三四層實(shí)現(xiàn)，對組織的最高層領(lǐng)導(dǎo)來說，管理能力最重要。關(guān)鍵點(diǎn)：官僚制組織形態(tài)是在民主社會之中，與合法合理性權(quán)威相關(guān)聯(lián)的一種行政組織形態(tài)。19281930 繼電器裝配室實(shí)驗(yàn) 工作形態(tài)、作息制度與工作效率的關(guān)系并不像以前那么重要19271932 繞線式實(shí)驗(yàn) 引入了溝通參與等管理方法，工作效率大大提高19301932 在工人工作現(xiàn)場進(jìn)行觀察，發(fā)現(xiàn)工人經(jīng)常偽裝自己的情況，存在非正式組織關(guān)系與小團(tuán)體得出三大結(jié)論：1）社會人假設(shè)：在管理過程中，人并不是一個(gè)單純追求經(jīng)濟(jì)最大化的簡單經(jīng)濟(jì)人，還有社會需求（成就感、需求感），同樣會成為影響工作效率的因素。并且，非正式組織同正式組織是相互依存的，對生產(chǎn)率存在直接的影響摘抄：新型的領(lǐng)導(dǎo)能力在于，要在正式組織的經(jīng)濟(jì)需求和工人的非正式組織的社會需求之間保持平衡，即通過提高職工的滿足度而激勵職工的士氣，從而實(shí)現(xiàn)提高生產(chǎn)率的目標(biāo)。而滿足主要是安定感和社會歸屬感的滿足。正式組織中若干成員由于生活的接觸，感情的交流，情趣的相近，利益的一致，未經(jīng)人為設(shè)定而產(chǎn)生的交互行為和共同意識，并由此形成自然的人際關(guān)系。（三段：確定、分解、