【正文】 員會(huì)進(jìn)行管理 第二， 在很多方面政府成為“代理人 政府”，許多政府工作通過(guò)合同委托給第三部門(mén)完成，政府官員在處理這些事務(wù)時(shí)再也用不上自己的等級(jí)權(quán)力 第三， 政府不可能輕而易舉地監(jiān)督組織之外的代理商，除非損害了該項(xiàng)目和所服務(wù)的公眾利益，政府不能隨意利用等級(jí)命令來(lái)取消合同 第四， 行政組織不是孤立地處理公共事務(wù)，他們往往與其他公共組織形成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)組織互動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。高層側(cè) 重于決策，基層 側(cè)重于執(zhí)行，中層起承上啟下的作用。此外，上級(jí)對(duì)下級(jí)的嚴(yán)格控制，在一定程度上反而阻礙了下級(jí)積極性、主動(dòng)性的發(fā)揮，工作缺乏靈活性，容易走向僵化。優(yōu)點(diǎn)：拓展了各層管理事務(wù)的范圍，適宜于相對(duì)較復(fù)雜的管理工作，缺點(diǎn)：下級(jí)部門(mén)由于多頭領(lǐng)導(dǎo)，容易出現(xiàn)政出多門(mén)的情況，而領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)如果相互缺乏協(xié)調(diào)，反倒會(huì)造成執(zhí)行混亂的局面。 旁系組織：從科層結(jié)構(gòu)的正式成員中抽出一部分人，按自由聯(lián)合方式組成某一特定的常設(shè)機(jī)構(gòu)，來(lái)解決特定問(wèn)題。 缺點(diǎn)：上級(jí)任務(wù)繁雜，往往顧此失彼；缺乏專(zhuān)業(yè)分工，工作彈性小；各層級(jí)行政首長(zhǎng)權(quán)力集中，要求下級(jí)對(duì)上級(jí)絕對(duì)服從，容易造成獨(dú)斷專(zhuān)行。 優(yōu)點(diǎn)：行政機(jī)關(guān)獨(dú)立性大，措施靈活，通過(guò)發(fā)揮專(zhuān)業(yè)部門(mén)優(yōu)勢(shì)，對(duì)某些局部事務(wù)能夠采取有力的措施 缺點(diǎn)：機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)合作有一定難度，個(gè)別部門(mén)的獨(dú)自行動(dòng)可能造成整個(gè)行政組織的工作混亂，降低行政效率。 組織環(huán)境的基本構(gòu)成因素：（政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境、技術(shù)環(huán)境、輿論環(huán)境） 18 構(gòu)成因素 地位 基本要素 影響 政治環(huán)境 直接對(duì)公 共組織產(chǎn)生 影響，對(duì)公共組織行為加 以規(guī)范和引導(dǎo) 政治體制、政治權(quán)力、國(guó)家結(jié)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)、政治制度、公共政策 第一，政治體制確定了公共組織在社會(huì)政治生活中的地位和作用 第二，政治權(quán)力劃分賦予公共組織或多或少的影響力和約束性，并勾勒出不同組織間的政治關(guān)系 第三，國(guó)家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定了各類(lèi)公共組織的活動(dòng)范圍 第四，政府機(jī)構(gòu)的設(shè)立意味著行政組織擁有超越其他公共組織的權(quán)力，在組織生態(tài)圈中屬于強(qiáng)者 第五，政黨制度使部分行政組織能夠以強(qiáng)有力的集體行動(dòng)參與公共決策 第六，公共政策是組織政治活動(dòng)的結(jié)果，也是公共組織施加影響的工具，公共政策為公共組織與公共組織，公共組織與其他組織之間提供了相互施加影響、進(jìn)行妥協(xié)和解的通道。 決策是公共管理的重要環(huán)節(jié) 先秦時(shí)期，《韓非子 *孤憤》中出現(xiàn)了決策 20 世紀(jì)中葉美國(guó)形成決策理論 決策是人們就需要解決的問(wèn)題所作出的行為設(shè)計(jì)和抉擇過(guò)程，即人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)所作的行為設(shè)計(jì)及抉擇。 ＊＊經(jīng)濟(jì)決策 與政治決策的性質(zhì)差異 —— 經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的決策，政治領(lǐng)域的決策 ＊＊可選方案的數(shù)量多寡 ———— 開(kāi)關(guān)式?jīng)Q策，旋鈕式?jīng)Q策 ＊＊決策目標(biāo)的影響程度不同 —— 戰(zhàn)略決策和戰(zhàn)術(shù)決策。決策的選擇性特點(diǎn)必然會(huì)導(dǎo)致事實(shí)前提的變動(dòng)性 ） 決策的價(jià)值前提與事實(shí)前提的區(qū)別： （ 1）提出問(wèn)題的角度不同。（主體特定） ２、 決策內(nèi)容的廣泛性。 定義 構(gòu)成 地位 組織形式 特點(diǎn) 職能和作用 信息子系統(tǒng) 由掌握信息技術(shù)的專(zhuān)職人員、設(shè)備及有關(guān)工作程序組成的系統(tǒng)，它專(zhuān)門(mén)從事決策信息的收集、加工、傳遞、貯存等工作 是決斷于系統(tǒng)的輔助機(jī)構(gòu)，為行政決策提供信息或資料 決策信息的基本要求是準(zhǔn)確全面、及時(shí)、適用 ①收集信息。 ②確立政策目標(biāo)。 內(nèi)容 類(lèi)型 獨(dú)裁制 通過(guò)傳統(tǒng)繼承或政變等方式產(chǎn)生的權(quán)威人物享有最高決策權(quán)。主要體現(xiàn)在： ①?lài)?guó)家的重大決策，是由黨首先提出建議，再由人民代表大會(huì)或其常委會(huì)討論決定的。 ②原因分析 。 ②類(lèi)比分析法 是建立若干類(lèi)比的標(biāo)準(zhǔn)和模型，對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的 問(wèn)題的成因、特征與類(lèi)別等因素進(jìn)行比較，以發(fā)現(xiàn)此問(wèn)題與他問(wèn)題的相似性、相關(guān)性、差異性，井以類(lèi)比的結(jié)果作為基礎(chǔ)，對(duì)問(wèn)題的性質(zhì)和類(lèi)型進(jìn)行確認(rèn)。 ①針對(duì)性。 目標(biāo)確立的主要方法①綜合指標(biāo)法。 決策方案的設(shè)計(jì)一般可分為輪廓設(shè)想和細(xì)部設(shè)計(jì)兩個(gè)具體步驟： ①輪廓設(shè)想。 ①頭腦風(fēng)暴法。采用函詢調(diào)查的方式，分別向參與預(yù)測(cè)活動(dòng)的專(zhuān)家提出問(wèn)題，而后將其意見(jiàn)整理和綜合并匿名反 24 條件的變化和方案在各種可能的客觀條件下預(yù)期效果的預(yù)測(cè)。 饋給有關(guān)專(zhuān)家，再次征求意見(jiàn)，再綜合、反饋。 ⑤趨勢(shì)外推法。 ③合法化。集中表現(xiàn)在群體成員參與領(lǐng)導(dǎo)決策過(guò)程，并對(duì)決策的形式、內(nèi)容和執(zhí)行施加影響。 ８、 把群體決策作為激勵(lì)的一種手段的做法并不明智。 但存在討價(jià)還價(jià)的難題。 ５、正負(fù)表決法。反映敏感，避免自相矛盾。 一票否決（全體一致） ：指決策群體所有成員必須意見(jiàn)完全一致才可能最終選定某個(gè)備選方案，有任何人持不同意見(jiàn)，方案都不能通過(guò)。 ６、 一旦決策失誤，將掩蓋個(gè)人的過(guò)失。 公共決策過(guò)程中的群體決策包括：領(lǐng)導(dǎo)群體決策和群體參與決策兩種形式 領(lǐng)導(dǎo)群體決策，一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)群體共同進(jìn)行決策，也就是通常說(shuō)的最高管理層的決策集團(tuán)在一起拍板。對(duì)決策方案在現(xiàn)實(shí)之中實(shí)施的可行性做出分析和估量。 ④回歸分析法。 ④評(píng)審結(jié)果。對(duì)預(yù)測(cè)對(duì)象的相關(guān)資料進(jìn)行全面系統(tǒng)的搜集、整理和去偽存真，為準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)提供真實(shí)可 靠的依據(jù)。 一 ②細(xì)部設(shè)計(jì)。 方案設(shè)計(jì) 方案設(shè)計(jì) 就是在明確決策目標(biāo)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)調(diào)查研究，運(yùn)用適當(dāng)?shù)募夹g(shù)與方法，設(shè)計(jì)或者規(guī)劃諸種實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)的行政備選方案的行為或過(guò)程。目標(biāo)確立首先要有明確具體的依據(jù)，主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容：①既定社會(huì)的政治、法律和道德行為準(zhǔn)則和規(guī)范；②前一階段已經(jīng)界定出的問(wèn)題；③當(dāng)前和將來(lái)的主客觀條件。 ②多樣性。 ①類(lèi)別分析法 是澄清、界定和區(qū)分問(wèn)題情景而對(duì)問(wèn)題進(jìn)行分類(lèi)的一種方法。 決策的開(kāi)端 ①癥結(jié)分析 。 ⑤在各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行民族區(qū)域自治。 我國(guó)的行政決策監(jiān)控體系： 在我國(guó)，設(shè)有內(nèi)、外兩大監(jiān)控體系。 決斷子系統(tǒng) 是由擁有決策權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)者集體所組成的中樞機(jī)構(gòu) 是政策制定活動(dòng)的組織者，領(lǐng)導(dǎo)政策制定的全過(guò)程。 系統(tǒng) ———— 分系統(tǒng) ———— 子系統(tǒng) 一般 我國(guó) 縱向 中央決策分系統(tǒng) ——— 地方?jīng)Q策分系統(tǒng) 中央、?。ㄗ灾螀^(qū)和直轄市）、地級(jí)市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān) 橫向 國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān) —— 政黨 —— 政府 黨的領(lǐng)導(dǎo)決策系統(tǒng) —— 人大 —— 人民政府 每一個(gè)決策系統(tǒng)內(nèi)部又可劃分為信息子系統(tǒng)、參謀子系統(tǒng)、決斷子系統(tǒng)和監(jiān)控子系統(tǒng)。 行政決策的特點(diǎn)：（不同于其他決策） １、 決策主體的特定性。決策目標(biāo)包含價(jià)值目標(biāo)，但又不等同于價(jià)值目標(biāo)。 ＊＊政治活動(dòng)的不同方式 ———— 權(quán)力型決策，妥協(xié)型決策，博弈型決策。 第三，信息技術(shù)以及其他新技術(shù)的運(yùn)用，改變了組織運(yùn)作的物質(zhì)依靠條件，組織過(guò)程得到縮短，組織效率大幅提升，適應(yīng)性不斷增強(qiáng) 第四，技術(shù)開(kāi)發(fā)與創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力使組織內(nèi)部分化出專(zhuān)門(mén)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新的新部門(mén)，創(chuàng)新、追求卓越成為組織管理者的職責(zé)，組織管理者具備越來(lái)越多的企業(yè)家精神。約翰 * 高斯首先對(duì)行政生態(tài)進(jìn)行了研究 里格斯《行政生態(tài)學(xué)》首次區(qū)分了三種主要行政生態(tài)模型： 農(nóng)業(yè)社會(huì)型（融合型）；過(guò)度社會(huì)型（棱柱型）；工業(yè)社會(huì)型（衍射型） 有些學(xué)家認(rèn)為公共組織的生態(tài)環(huán)境包括三個(gè)方面：（微觀環(huán)境，中介環(huán)境，宏觀環(huán)境） 微觀環(huán)境：指組織系統(tǒng)本身，包括組織的目標(biāo)、結(jié)構(gòu)、人員、權(quán)力系統(tǒng)、規(guī)章、政策等因素 宏觀環(huán)境：指組織運(yùn)行的外部環(huán)境。 優(yōu)點(diǎn)：權(quán)責(zé)集中分明，組織結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單統(tǒng)一，機(jī)構(gòu)之間分工合作好，有利于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的全局統(tǒng)籌和行政命令的貫徹執(zhí)行，并能人盡其用，發(fā)揮專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì) 缺點(diǎn)：行政首長(zhǎng)權(quán)力過(guò)分集中，屬下單位缺乏自主性，容易造成因循守舊的工作作風(fēng)。 最高決策權(quán)所屬人數(shù) 委員制 合議制 瑞士 指行政組織的法定最高決策權(quán)由兩個(gè)以上的委員通過(guò)委員會(huì)議集體執(zhí)掌的組織體制 優(yōu)點(diǎn)：能集思廣益，容納多方面的意見(jiàn)，處事考察周全，委員互相牽制，有利于權(quán)力監(jiān)督。矩陣結(jié)構(gòu)即保持了組織成員構(gòu)成的穩(wěn)定性，又有助于充分發(fā)揮組織成員的綜合優(yōu)勢(shì)，組織效率相對(duì)較高。直線結(jié)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)是信息傳遞途徑單一，傳遞速度快，缺點(diǎn)是基層自主性小， 且由于各職位工作程序固定，容易導(dǎo)致僵化。其優(yōu)點(diǎn)是權(quán)力集中，分工明確，便于統(tǒng)一 行動(dòng)；但因其層次多、信息傳遞途徑長(zhǎng)，容易造成信息失真。 公共組織劃分層次，目的在于區(qū)分工作任務(wù)和職權(quán)的輕重。 13 公共組織的類(lèi)型： 分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn) 類(lèi)型 組織 權(quán)限范圍的大小 中央公共組織和地方公共組織 組織公共程度的高低 政府組織和第三部門(mén)組織 管理公共事務(wù)的不同 管理文化、科技、教育、國(guó)防、公安、外交等事務(wù)的各種公共組織 財(cái)務(wù) — 會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn) 政府機(jī)構(gòu)、教育組織、健康和福利組織、宗教組織、慈善組織、基金會(huì) 公共權(quán)力標(biāo)準(zhǔn) 強(qiáng)制型公共組織：政府部門(mén) 半強(qiáng)制型公共組織：委員會(huì)，行業(yè)協(xié)會(huì) 非強(qiáng)制型公共組織：院校，機(jī)構(gòu)，團(tuán)體 權(quán)威與登記結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn) 古典模型 官僚模型 第三部門(mén)行政模型 古利克 和厄威克《行政管理科學(xué)論文集》，八項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)： １、 使人員適應(yīng)組織結(jié)構(gòu) ２、 承 認(rèn)一個(gè)高層經(jīng)理為權(quán)威的來(lái)源 ３、 堅(jiān)持統(tǒng)一指揮 ４、 使用專(zhuān)業(yè)人員和一般工作人員 ５、 按照目的、方法和領(lǐng)域進(jìn)行部門(mén)劃分 ６、 授權(quán)并使用例外原則 ７、 要使職責(zé)與職權(quán)相稱(chēng) ８、 考慮適當(dāng)?shù)目刂品? 效率是組織追求的首要價(jià)值，專(zhuān)業(yè)化與協(xié)作是組織的基本要素。團(tuán)體意識(shí)是形成組織目標(biāo)的共同心理基礎(chǔ)。 職權(quán)。公共組織的目標(biāo)是實(shí)施對(duì)公共事物的管理和協(xié)調(diào)公共利益關(guān)系。 11 案例分析：案例分析是對(duì)已經(jīng)發(fā)生的公共管理事件，分析者盡可能從客觀公正的觀察者立場(chǎng)加以描寫(xiě)或敘述，以腳本等形式說(shuō)明一個(gè)事件有關(guān)的情況，力圖再現(xiàn)與事件相關(guān)的當(dāng)事人的觀點(diǎn)、所處的環(huán)境，供讀者評(píng)判。它將自身建立在當(dāng)代公共部門(mén)管理的實(shí)踐尤其是政府改革的實(shí)踐基礎(chǔ)上，是從這種實(shí)踐中產(chǎn)生的新理論，并反過(guò)來(lái)指導(dǎo)這種實(shí)踐。 公共管理的學(xué)科特征： １、就研究對(duì)象與范 圍來(lái)說(shuō)， 傳統(tǒng)的公共行政主要局限于政府行政機(jī)關(guān)特別是官僚機(jī)構(gòu)的研究上，而公共管理則把研究對(duì)象擴(kuò)大到其他政府機(jī)關(guān)（立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)）和非營(yíng)利組織或第三部門(mén)甚至私人部門(mén)的公共方面。代表人物：奧特、海德和沙弗里茨。 公共管理理論的產(chǎn)生： 20 世紀(jì)七八十年代。 公共管理的 研究方向 是威爾遜的《行政管理學(xué)之研究》一文所確定的， 學(xué)術(shù)框架 建立于 20 世紀(jì)二三十年代。 行政學(xué)研究的主要內(nèi)容： 行政學(xué)的研究對(duì)象、學(xué)科特點(diǎn)和演變歷史 行政活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、上層建筑的其他部分以及整個(gè)外部環(huán)境的相互作用、相互聯(lián)系 行政主體，包括對(duì)行政組織機(jī)構(gòu)、行政領(lǐng)導(dǎo)以及執(zhí)行行政公務(wù)的工作人員的研究 行政的各個(gè)環(huán)節(jié)和過(guò)程，主要包括行政目標(biāo)、行政計(jì)劃、行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督、行政信息、行政咨詢和行政協(xié)調(diào)等 行政的內(nèi)部保障，即行政立法、行政文化、行政道德、財(cái)政管理、后勤和辦公室管理等； 行政效能；行政改革與發(fā)展。但我國(guó)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，并對(duì)其負(fù)責(zé)、接受其監(jiān)督。因此，政治主導(dǎo)行政，行政從屬于政治。 行政概念的 外延 是國(guó)家、政府，但主要是行政（執(zhí)行）部門(mén)； 行政概念的 內(nèi)涵 是國(guó)家或政府的公共事務(wù)管理活 動(dòng)及其過(guò)程。 簡(jiǎn)述管理理論發(fā)展（演進(jìn)）的特點(diǎn)？ 管理學(xué)的發(fā)展是從對(duì)管理中 經(jīng)濟(jì)人 、 機(jī)械人 的設(shè)定到對(duì)管理中 社會(huì)人 設(shè)定的過(guò)程。 現(xiàn)代管理理論階段 第二次世界大戰(zhàn)以后 管 理 學(xué) 叢林（ 11 個(gè)學(xué)派） 孔茨 管理過(guò) 程學(xué)派 以管理過(guò)程或者管理職能作為研究對(duì)象，他們的學(xué)說(shuō)多圍繞管理過(guò)程或職能的分解和設(shè)定開(kāi)始的。 二、 管理的 14 項(xiàng)一般原則： 管理分工原則 權(quán)力與責(zé)任聯(lián)系原則 確立和遵守紀(jì)律原則 命令的統(tǒng)一性原則 指揮和領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一性原則 4 個(gè)人利益服從整體利益原則 公平支付報(bào)酬原則 權(quán)力適度集中原則 管理劃分等級(jí)系列原則 秩序原則 公平管理原則 保持組織成員穩(wěn)定原則 首創(chuàng)精神原則 團(tuán)結(jié)協(xié)作原則 組 織 管 理學(xué)派 德國(guó)的馬克思 * 韋伯 《社會(huì) 和經(jīng)濟(jì)組織 的理論》 人類(lèi)社會(huì)的權(quán)威劃分成三種類(lèi)型：傳統(tǒng)型、魅力型、 法理型 他根據(jù)法理型權(quán)威確定行政體系的基本原則： 所有社會(huì)組織和活動(dòng)都必須按照理性化原則進(jìn)行。管理是科學(xué)和藝術(shù)的統(tǒng)一。 （二） 藝術(shù)性：人們根據(jù)具體情況及環(huán)境條件，用富于創(chuàng)造性地靈活方式將這些知識(shí)運(yùn)用于實(shí)踐，則是一種藝術(shù)。 組織是管理的載體，因此管理活動(dòng)順利進(jìn)行的 必要環(huán)節(jié) 合理性：從實(shí)際條件和環(huán)境出發(fā)，構(gòu)建組織 有序性：按照組織設(shè)計(jì)和管理活動(dòng)的流程要求，組織各種要素 規(guī)范性：組織的構(gòu)建和運(yùn)行，必須