【正文】 至此，日本近代行政法體制基本形成，其具有以下特點(diǎn)：日本近代行政法屬于大陸型的行政法，更加接近于德國(guó)的行政法制度；在明治憲法之下的日本近代行政法體制中，由于國(guó)家的統(tǒng)治權(quán)屬于天皇，天皇行使行政權(quán)不受立法權(quán)的限制，而民眾的權(quán)利和自由受到各種限制，因此，法治行政的原則根本不可能實(shí)施；行政權(quán)優(yōu)位；民眾提起行政訴訟非常被動(dòng)，能獲得救濟(jì)的范圍狹窄；行政法院的組織有缺陷，嚴(yán)重影響了行政審判權(quán)的行使；司法審判權(quán)與行政裁判權(quán)的沖突無法解決；行政立法嚴(yán)重不足，不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。1885年，廢除太政官制度，創(chuàng)設(shè)了新型的內(nèi)閣制度，即新設(shè)內(nèi)閣總理大臣以及宮內(nèi)、外務(wù)、內(nèi)務(wù)、大藏、陸軍、海軍、司法、文部、農(nóng)商務(wù)、郵政等各大臣，由內(nèi)閣總理大臣和各大臣組成內(nèi)閣。日本的法治行政就是在這種歷史背景下開始的?！　。?）最小干預(yù)可能的必要性原則。該原則無限制和無條件的適用于一切行政活動(dòng)。即公法行政與私法行政二元化、在三權(quán)分立原則下行政權(quán)優(yōu)位、行政程序法與部分實(shí)體法融合、行政成文法多于判例法、行政強(qiáng)制與行政處分制度健全、行政法院非行政化。二戰(zhàn)后，在聯(lián)邦德國(guó)（原西德）領(lǐng)域內(nèi)，于1946年6月正式恢復(fù)了原有的行政法院體系，并且對(duì)原有體系作了相應(yīng)調(diào)整。現(xiàn)代德國(guó)所謂的社會(huì)法治國(guó)有兩個(gè)方面的意義：國(guó)家可以擁有廣泛的社會(huì)管理職能；國(guó)家的社會(huì)管理職能必須受到法律的約束。通過生存照顧的概念，他將提供為人們生活所必需的條件和給付確定為行政的任務(wù)，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)把給付行政納入行政法規(guī)范的范圍并成為行政法不可缺少的組成部分。邁耶所創(chuàng)立的“法律支配”（也稱“依法律行政”）和“法律優(yōu)先原則”、“法律保留原則”以及“具體行政行為”、“特別權(quán)力關(guān)系”、“公法上的權(quán)利”等概念是描述現(xiàn)代行政法的核心概念。斯塔爾則運(yùn)用“國(guó)家法人說”原理闡明君主及其統(tǒng)治下的政府的行政行為必須符合體現(xiàn)國(guó)家意志的法律，并認(rèn)為法治國(guó)家的內(nèi)涵不是指國(guó)家的內(nèi)容和目的，而是指實(shí)現(xiàn)這種內(nèi)容和目的的方法和手段，這是德國(guó)法制史上第一次對(duì)依法治國(guó)是實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家目的的手段這一概念的科學(xué)闡釋。羅。馮。當(dāng)然，這一時(shí)期的帝國(guó)行政法院也不可能在保障公民權(quán)利、追究行政違法等方面發(fā)揮實(shí)際作用。普魯士的這種行政法院體系對(duì)德國(guó)各個(gè)邦相際建立和完善初等和中等行政法院體系具有示范和先導(dǎo)作用，從1874年至1924年，在德國(guó)領(lǐng)域內(nèi)相繼建立起二級(jí)或三級(jí)獨(dú)立的行政法院體系。在德國(guó)行政法的沿革過程中，在法治國(guó)家原則的基礎(chǔ)上，德國(guó)行政法院系統(tǒng)也逐漸形成?！　?9世紀(jì)初期，法國(guó)大革命以來的自由主義思想深刻影響了德國(guó)的中產(chǎn)階級(jí)，他們極力反對(duì)德意志君主專制統(tǒng)治，要求國(guó)家必須服從法律，政府行為必須具有可預(yù)測(cè)性，為此需要建立一個(gè)三權(quán)分立、人民參與立法活動(dòng)、確認(rèn)并保證公民基本權(quán)利自由的憲政國(guó)。　　13世紀(jì)之前的德意志，沒有國(guó)家這一概念，流行的是一種人格行政的觀念，統(tǒng)治者主要借助于個(gè)人對(duì)其效忠和人身依附關(guān)系實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的控制。在長(zhǎng)期的歷史演進(jìn)過程中，盡管法國(guó)的政治體制和憲法幾經(jīng)改變，但這一行政法治并對(duì)公民承擔(dān)“說明責(zé)任”的原則卻一直得到堅(jiān)持，從而使法國(guó)行政系統(tǒng)成為法國(guó)社會(huì)中維護(hù)秩序和穩(wěn)定的最重要的力量。多元標(biāo)準(zhǔn)學(xué)說主要有：公共利益說、新公共權(quán)力說、區(qū)別行政法的基本觀念和行政法院的管轄權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)說、區(qū)別廣義行政法和狹義行政法說、否認(rèn)行政法的基本觀念說。Duguit），建立公務(wù)學(xué)說，狄驥及其追隨者在法國(guó)稱為公務(wù)學(xué)派。法國(guó)在19世紀(jì)上期，國(guó)家的行政職能主要限于國(guó)防、警察、稅收、司法等方面，行政機(jī)關(guān)的行為均為行使公共權(quán)力的行為，所以行政活動(dòng)基本上都受行政法的支配。因此，哪些行政活動(dòng)由公法調(diào)整，哪些行政活動(dòng)由私法調(diào)整，便成為法國(guó)行政法的基礎(chǔ)性問題。雖然存在這樣的職能劃分，但是，國(guó)家參事院基本上是作為一個(gè)整體發(fā)揮作用的?！　×硗?，為了進(jìn)一步減輕國(guó)家參事院的負(fù)擔(dān)，1987年《行政訴訟改革法》設(shè)立了上訴行政法院，以分擔(dān)國(guó)家參事院的大部分上訴審管轄權(quán)。行政上的一切爭(zhēng)議，凡是法律沒有規(guī)定由其他法院受理的，都可向國(guó)家參事院提出。訴訟委員會(huì)就行政爭(zhēng)議作出裁決，由國(guó)家參事院大會(huì)批準(zhǔn)后作為建議向國(guó)家元首提出。國(guó)王參事院在大革命時(shí)期被廢除，1799年重建，成為國(guó)家參事院，即最高行政法院。對(duì)于普通司法法院的法官而言，以任何形式干涉行政機(jī)構(gòu)的活動(dòng)都是一種罪行。各高等法院擁有兩項(xiàng)重要的權(quán)力：法規(guī)登記備案權(quán)、具有法規(guī)效力的裁決權(quán)。這些變革的結(jié)果是將公共權(quán)力擴(kuò)展與國(guó)家干預(yù)的合法化，轉(zhuǎn)變?yōu)槭构綑?quán)力融合，以及使用私權(quán)力并通過市場(chǎng)機(jī)制達(dá)到公益目的方式合法化?！　∮捎谶^去從程序上和司法審查上限制行政機(jī)關(guān)的權(quán)力只能保障個(gè)人的利益不受行政機(jī)關(guān)的侵犯，但不能保證行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)符合公共利益，也不能保證行政機(jī)關(guān)可以為公眾提供更多的福利和服務(wù)，因此，有必要實(shí)行行政公開，以補(bǔ)充程序限制和司法審查的不足。二戰(zhàn)后，在該委員會(huì)報(bào)告的基礎(chǔ)上，國(guó)會(huì)于1946年制定了《聯(lián)邦行政程序法》。[23]　　美國(guó)行政權(quán)力迅速擴(kuò)張是在1933年至1946年期間，這一時(shí)期也是美國(guó)行政法發(fā)展的最重要階段。州際商業(yè)委員會(huì)是美國(guó)的第一個(gè)獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)，獨(dú)立于總統(tǒng)，具有制定運(yùn)輸政策和決定運(yùn)輸價(jià)格的立法權(quán)，具有執(zhí)行該政策的行政權(quán)，還具有裁決由此而引起的爭(zhēng)端的司法權(quán)。19世紀(jì)60年代南北戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，美國(guó)的工業(yè)開始迅速發(fā)展，工業(yè)化導(dǎo)致城市化以及社會(huì)各階層的沖突等一系列的社會(huì)問題，對(duì)此，立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)無力應(yīng)付。違憲審查根據(jù)憲法及其修正案，違法審查根據(jù)制定法、普通法及衡平法原則。在官員違法侵害公民普通法上的權(quán)利時(shí)，法院根據(jù)普通法上的特權(quán)令和衡平法上的制止令、確認(rèn)判決來約束官員的違法行為，同時(shí)也根據(jù)普通法的規(guī)則科處官員個(gè)人的賠償責(zé)任。首先，它要求政府可以為某種行為和不得為某種行為；其次，它要求政府在行使權(quán)力時(shí)必須提供某種程序上的保障；再次，政府如果侵犯公民的自由和權(quán)利，公民可以通過司法審查獲得救濟(jì)?！　∫婪ㄐ姓敲绹?guó)憲法的要求，離開了憲法背景，很難對(duì)美國(guó)的行政法制度作出合理解釋。然而，在美國(guó)建國(guó)早期，政府的行政活動(dòng)較少，行政法未引起注意；行政法沒有被認(rèn)為是一個(gè)獨(dú)立的法律部門，而是附屬在普通法之中，或是按其內(nèi)容附屬在其他法律之中?！　　俺绦蛘?dāng)”；　　“符合比例原則”?；救藱?quán)領(lǐng)域因公共侵權(quán)而引發(fā)的司法最終救濟(jì)權(quán)已從國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)向國(guó)際。歐共體法主要是由行政法規(guī)則構(gòu)成，歐共體是建立在行政法基礎(chǔ)上的共同體，因此，歐共體事實(shí)上正在促進(jìn)統(tǒng)一的“歐洲行政法”的形成。[14]　　自然公正原則是英國(guó)普通法長(zhǎng)期以來發(fā)展出的關(guān)于公正行使權(quán)力的“最低限度”的程序原則。行政裁判所大量涌現(xiàn)，重新引起了法學(xué)界的討論。在一戰(zhàn)前夕，為了解決老年津貼、失業(yè)保險(xiǎn)和國(guó)民健康保險(xiǎn)等立法中所發(fā)生的爭(zhēng)端，英國(guó)成立了一些行政裁判所。詹寧斯（）認(rèn)為行政法是關(guān)于公共行政的全部法律，是公法的一個(gè)部門，其內(nèi)容除行政訴訟外，還包括行政機(jī)關(guān)的組織、權(quán)力、義務(wù)、權(quán)利和責(zé)任。[3]而這些都與英國(guó)的法治原則不相容，法治意味著：法律的至上性，一切獨(dú)裁、特權(quán)、專橫的自由裁量權(quán)均應(yīng)予以摒棄，任何公民除非違法而不因其他情形受到懲罰；法律面前人人平等，行政官員執(zhí)行職務(wù)的行為與公民的私人行為一樣適用同一法律受同一法院管轄；憲法不是公民權(quán)利的淵源，公民權(quán)利是由普通法院的判例形成的，相反，公民利益是憲法的基礎(chǔ)。law），……專就droit普通法院隨之將司法審查擴(kuò)展地應(yīng)用于對(duì)這些新機(jī)構(gòu)和官員的控制。在星法院未被撤銷以前，中央對(duì)地方的監(jiān)督主要通過星法院來行使，星法院發(fā)出提審狀、禁止?fàn)詈蛨?zhí)行狀等特權(quán)狀，撤銷治安法官的決定，命令治安法官為一定的行為或不為一定的行為，這些監(jiān)督權(quán)屬于行政訴訟的范疇。星法院是普通法院之外依國(guó)王特權(quán)設(shè)立的和政府密切聯(lián)系的特別法院，這個(gè)法院主要受理公法性質(zhì)的訴訟，施用嚴(yán)刑保護(hù)國(guó)王利益，迫害持反對(duì)意見者，因此受到普通法院和法學(xué)家的反對(duì)。無論是差異還是共性，均有其深刻的歷史淵源和國(guó)情基礎(chǔ)，其不同的歷史發(fā)展模式均符合各國(guó)國(guó)情，適應(yīng)各國(guó)的民族傳統(tǒng)、法律傳統(tǒng)、政治體制及社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況，是最適合本國(guó)的模式。筆者以為，依法行政首先應(yīng)當(dāng)是一種觀念，進(jìn)而才逐漸形成一系列的具體運(yùn)行制度。摘要：本文首先對(duì)英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)、日本及中國(guó)依法行政的發(fā)展演進(jìn)歷史進(jìn)行考察，進(jìn)而分析總結(jié)出西方發(fā)展國(guó)家依法行政的共同演變趨勢(shì)，在此基礎(chǔ)上提出了對(duì)我國(guó)依法行政的啟示?！　、唇⒎闲姓V訟特點(diǎn)的證據(jù)制度。在司法上，法院要加大行政審判權(quán)的介入深度，對(duì)行政行為雖然合法、但顯失公平的，應(yīng)當(dāng)予以糾正，以維護(hù)社會(huì)正義。在質(zhì)證認(rèn)證中也存在問題，主要是當(dāng)庭認(rèn)證比例較低，審判人員之所以不愿當(dāng)庭認(rèn)證，主要是為以后處理留下余地。實(shí)行控辯式訴訟已是大勢(shì)所趨，但在行政審判中糾問色彩仍然較重。在行政訴訟中，暗箱操作現(xiàn)象仍然較為普遍。有不少的行政訴訟，并不是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)沒有法律依據(jù)，而是濫用自由裁量權(quán)（如隨意提高罰款幅度），引起當(dāng)事人訴訟。對(duì)抽象行政行為進(jìn)行審查，已經(jīng)納入到行政復(fù)議程序中，而行政復(fù)議又往往是行政訴訟的前置程序，因此行政訴訟中也應(yīng)有與此相銜接的規(guī)定?！　、残姓V訟的調(diào)整范圍狹窄。有的當(dāng)事人受“民不與官斗”的觀念影響，對(duì)行政訴訟顧慮重重，害怕日后行政機(jī)關(guān)報(bào)復(fù)，即便自己的權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)損害，也不愿起訴。行政審判案源不足，大量的行政爭(zhēng)議只能通過上訪等行政途徑解決?！　∫弧⑿姓徟兄写嬖诘闹饕獑栴}　　《行政訴訟法》實(shí)施十年來，行政審判工作取得了前所未有的成績(jī)。《行政訴訟法》頒布之初的幾年，行政訴訟收案數(shù)有較大幅度的增長(zhǎng)。有此案件法院主要考慮到與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，也常常在事先通知行政機(jī)關(guān)后才予以立案。表現(xiàn)在地方政府作出的侵犯行政相對(duì)人權(quán)益的、非行政立法的抽象行政行為取得了司法豁免權(quán)，如一些亂集資、亂攤派的規(guī)定。行政審判只對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，而不審查其合理性，以免審判權(quán)代替司法權(quán)，這曾是行政審判的一項(xiàng)原則。而在現(xiàn)行的法院管理體制下，法院在行政審判中無法抵御龐大的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)，無法與掌握各種資源支配權(quán)的行政機(jī)關(guān)相抗衡，對(duì)公正裁判常?！靶挠杏喽Σ蛔恪?。案件如何裁判，往往不是合議庭決定，而常常要請(qǐng)示院長(zhǎng)或由院長(zhǎng)主持下的審判委員會(huì)去討論決定。行政行為合法性的舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)由被告承擔(dān)，但在審判實(shí)踐中，一些法院違反法律規(guī)定，為行政機(jī)關(guān)具體行政行為尋找法律依據(jù)，甚至要求原告負(fù)舉證責(zé)任。要充分發(fā)揮行政審判的職能作用，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大行政訴訟的調(diào)整范圍?！　、硰?qiáng)化庭審功能。同時(shí)加大行政審判的法制宣傳力度，對(duì)政府部門敗訴的典型案例應(yīng)當(dāng)適當(dāng)宣傳，提高依法行政意識(shí)?！　∈?、十八世紀(jì)，隨著資本主義商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，資產(chǎn)階級(jí)的力量日益壯大，他們不再滿足于做君主的附庸，要求政治上的平等權(quán)利?！　∈澜绺鲊?guó)對(duì)依法行政的稱謂有較大差異，英國(guó)稱為“法治”或“依法行政”，美國(guó)將依法行政包括在“法治”原則之內(nèi)，法國(guó)稱為“行政法治”，德國(guó)稱為“依法行政”，日本稱為“依據(jù)法律行政”或“法治行政”，我國(guó)稱為“依法行政”。這一時(shí)期的王權(quán)思想與法國(guó)行政法相當(dāng)吻合，當(dāng)時(shí)的樞密院（Privy在地方上，行政權(quán)力主要掌握在治安法官手中。[1]　　18世紀(jì)是英國(guó)法治的全盛時(shí)期，普通法院穩(wěn)定地發(fā)展了“越權(quán)無效”等司法審查原則并將之廣泛地應(yīng)用于議會(huì)新成立的法定機(jī)構(gòu)，為其監(jiān)督政府依法行政奠定了基礎(chǔ)。這種制度建立在若干法律觀念之上，迥異于我們英國(guó)普通法的基本原理，特別是我們一向所稱道的法治原則（the[2]這就是戴西命題——“英國(guó)不存在真正的行政法”。　　自20世紀(jì)開始，由于行政權(quán)力的加強(qiáng)，行政機(jī)關(guān)對(duì)各項(xiàng)活動(dòng)的干預(yù)增多，行政法已逐漸被人們所承認(rèn)和重視。這種行政法的性質(zhì)之所以是公法性質(zhì)的，是因?yàn)椋核怯嘘P(guān)行政的法，決定行政機(jī)關(guān)的組織、權(quán)力和職責(zé)；以行政秩序、行政效率、公共利益、公共服務(wù)為價(jià)值取向；倡導(dǎo)發(fā)展獨(dú)立的公法體系和行政法院體制；強(qiáng)調(diào)政府管制和廣泛的行政自由裁量權(quán)。委員會(huì)于1932年提出報(bào)告，承認(rèn)委任立法和行政審判權(quán)是當(dāng)代行政所必需，但是提出了一些改進(jìn)意見。　　弗蘭克斯委員會(huì)的報(bào)告只是對(duì)行政裁判所和公開調(diào)查的改進(jìn)提出意見，沒有討論這種程序以外的政府權(quán)力行使問題，也沒有對(duì)公民因“不良行政”[13]而受到的損害提出補(bǔ)救辦法?！　?976年英國(guó)法律委員會(huì)就司法審查的形式和程序提出了一個(gè)報(bào)告[16]，根據(jù)該報(bào)告，1977年通過了《最高法院規(guī)則》第53號(hào)令修正案對(duì)司法審查程序進(jìn)行了改革：強(qiáng)調(diào)了公私法訴訟程序的劃分，使得各種救濟(jì)形式可以在統(tǒng)一的公法程序中達(dá)到“互相交替、互相補(bǔ)充”的效果；相應(yīng)地保證了公共機(jī)構(gòu)的效率免受不負(fù)責(zé)任的長(zhǎng)期訴訟的影響。2000年10月2日《人權(quán)法》正式生效，同日，《歐洲人權(quán)公約》在英國(guó)具有了法律執(zhí)行效力?！　　昂侠怼薄Ｈ欢Q的不存在并不表示在此以前美國(guó)沒有行政法存在。……”[17]，這體現(xiàn)了美國(guó)人追求自由、反抗暴政的精神?！　∶绹?guó)在國(guó)家權(quán)力的縱向結(jié)構(gòu)上采用聯(lián)邦制，聯(lián)邦制決定了政府依法行政的必要：聯(lián)邦政府和州政府都只能在憲法規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)活動(dòng)，聯(lián)邦政府不能隨意將自己的意志強(qiáng)加于州，州也不得行使屬于聯(lián)邦的權(quán)力，聯(lián)邦政府和州政府的權(quán)限沖突由聯(lián)邦法院依法裁決；聯(lián)邦政府負(fù)有保障聯(lián)邦憲法被忠實(shí)執(zhí)行的義務(wù)、保障個(gè)人憲法權(quán)利的義務(wù)，當(dāng)州政府的行為侵犯公民的憲法權(quán)利時(shí)，受害人可以向法院起訴以獲得救濟(jì)。法院根據(jù)合同規(guī)則、侵權(quán)行為規(guī)則和財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)則對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督。馬歇爾大法官在判決中也充分肯定了對(duì)行政行為司法審查的必要：“每個(gè)人受到侵害時(shí)，都有權(quán)爭(zhēng)取法律的保護(hù)，政府的職責(zé)之一就是提供此項(xiàng)保護(hù)?！　∶绹?guó)行政法制度是隨著行政權(quán)的擴(kuò)張而逐步發(fā)展的。后來，鐵路運(yùn)輸成為壟斷性行業(yè)，采取壟斷價(jià)格和歧視性的區(qū)別價(jià)格，這引起了農(nóng)民和中小企業(yè)的不滿，他們要求政府對(duì)鐵路運(yùn)輸進(jìn)行控制。但是，由于獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)可以擺脫政治影響、發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢(shì)，可以迅速對(duì)管理中出現(xiàn)的問題作出反應(yīng)，可以以合議制的組織形式公正地行使行政裁決權(quán)，美國(guó)法院對(duì)獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)采取支持態(tài)度。隨著獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)大量涌現(xiàn)，對(duì)于某些獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)權(quán)力的行使，法律沒有規(guī)定必要的程序限制；對(duì)于授權(quán)行政機(jī)關(guān)管理經(jīng)濟(jì)的部分法律，授權(quán)機(jī)關(guān)也沒有規(guī)定聽證程序，或雖規(guī)定了聽證程序但行政機(jī)關(guān)不執(zhí)行。因此，對(duì)司法審查原告資格的限制被放寬，凡是受到行政決定影響的人，無論是直接當(dāng)事人，還是競(jìng)爭(zhēng)權(quán)人、一般消費(fèi)者，都有權(quán)提起司法審查。這些法律構(gòu)成了美國(guó)行政程序法的重要組成部分，使美