【正文】 因此，建議將能體現(xiàn)基本國(guó)策且容易被忽視的指標(biāo)（如環(huán)境保護(hù)、男女平等方面的）盡量納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，而且權(quán)重應(yīng)得到保證這一舉措已在我國(guó)一些地方試點(diǎn)實(shí)施而且初見(jiàn)成效。而且，在中國(guó)國(guó)情下，這方面必須制度化和非制度化因素并重，才可能達(dá)到保證基本國(guó)策實(shí)施效果的目的。但其并非籠統(tǒng)的宏觀指導(dǎo)原則或政策取向，而應(yīng)針對(duì)某類基本國(guó)情，體現(xiàn)國(guó)家的基本發(fā)展理念，且對(duì)全國(guó)具有普適性頒布部門(mén)最高立法機(jī)關(guān)（全國(guó)人民代表大會(huì)）沒(méi)有明確，本文定義為至少在中共中央或國(guó)務(wù)院頒布的正式文件中明文規(guī)定對(duì)本領(lǐng)域其它法律或政策的位階法定上位性沒(méi)有明確是否為本領(lǐng)域其它法律或政策制定、實(shí)施時(shí)的依據(jù)必須以其為依據(jù)存在脫節(jié)現(xiàn)象遇到內(nèi)容沖突時(shí)的處理方法必須修訂下位法沒(méi)有制度性規(guī)定，只能一事一議地協(xié)調(diào)處理部門(mén)全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)各級(jí)政府4 完善我國(guó)基本國(guó)策制定和實(shí)施制度的政策建議在目前的“科學(xué)發(fā)展、社會(huì)和諧”治國(guó)理念下，以反映發(fā)展質(zhì)量為主的基本國(guó)策與治國(guó)主要理念的“和諧”已不再是問(wèn)題。例如，1994年開(kāi)始，日本厚生勞動(dòng)省推出若干鼓勵(lì)生育計(jì)劃（例如天使計(jì)劃——增加便宜而方便的幼兒保育場(chǎng)所，女性有1年半薪的育嬰假，凡是財(cái)源充足地區(qū)加入國(guó)民保險(xiǎn)者生孩子予以補(bǔ)助等）。德國(guó)強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)基本國(guó)策效果的主要方法就是法定了環(huán)境保護(hù)相對(duì)于其它政策的上位性。顯然，這種現(xiàn)象在相當(dāng)程度上反映了計(jì)劃生育基本國(guó)策的執(zhí)行不力。3 國(guó)內(nèi)外若干經(jīng)驗(yàn)借鑒要保證基本國(guó)策的實(shí)施效果，可系統(tǒng)整理若干國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，以概括其共同點(diǎn)作為我國(guó)相關(guān)制度建設(shè)的借鑒。如果沒(méi)有從政策過(guò)程中反映基本國(guó)策在政策體系中的重要性，就難以保證基本國(guó)策的落實(shí)效果。很多“土政策、土規(guī)定”的出臺(tái)是由地方政府集體研究決定的，而《環(huán)境保護(hù)法》及其它相關(guān)政策中追究集體責(zé)任的法律制度不力且不完善。這種情況下，環(huán)境保護(hù)才可能不因?yàn)檫^(guò)度追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度而被虛置。、保障制度存在漏洞盡管基本國(guó)策是對(duì)應(yīng)于一定的基本國(guó)情的國(guó)之要事，但其能否真正在國(guó)家發(fā)展決策和政策實(shí)施中占據(jù)應(yīng)有的位置，卻取決于其是否能與治國(guó)主流理念相和諧——這關(guān)系到政治權(quán)威（領(lǐng)袖）對(duì)基本國(guó)策的關(guān)注程度，尤其在制度化不完備的情況下。將基本國(guó)策的實(shí)施情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核體系非制度化因素（包括人為因素、應(yīng)急因素及其它隨機(jī)因素等）①領(lǐng)袖給予了特別關(guān)注②通過(guò)技術(shù)官僚、社會(huì)賢達(dá)反映的所謂“民意”需要③某一階段因?yàn)閼?yīng)急需要過(guò)分強(qiáng)化某一方面對(duì)策①領(lǐng)袖給予了特別關(guān)注②各方面形成了共識(shí)③成為基本國(guó)策前就列入了財(cái)政經(jīng)常性預(yù)算科目或有了相關(guān)職能部門(mén)負(fù)責(zé)①領(lǐng)袖給予了特別關(guān)注②現(xiàn)階段與國(guó)家主導(dǎo)發(fā)展理念的兼容性較好（如對(duì)外開(kāi)放與經(jīng)濟(jì)建設(shè)之間）由附表2可見(jiàn)，非制度化因素在政策制定和實(shí)施環(huán)節(jié)的三個(gè)重要工作中都有多種體現(xiàn)，這緣于我國(guó)參與決策者和政策過(guò)程的兩方面特點(diǎn)：就參與決策者而言，包括政治權(quán)威（領(lǐng)袖）、技術(shù)官僚和社會(huì)賢達(dá)三方，其中政治權(quán)威處于主導(dǎo)地位；就政策過(guò)程而言，有以下特點(diǎn)：政策議程設(shè)定與政治高度相關(guān)，政策目標(biāo)追求“模糊共識(shí)”且服從于主流發(fā)展理念（如“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”），政策變動(dòng)過(guò)程不規(guī)范（包括附表2中未表示的“缺少嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼咴u(píng)估和反饋環(huán)節(jié)”）等[4]。2 基本國(guó)策制定和實(shí)施問(wèn)題的制度成因分析一般而言，基本國(guó)策制定和實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題，有主觀、客觀兩方面成因：基本國(guó)策代表了國(guó)家的全局、長(zhǎng)期利益，現(xiàn)實(shí)中則常會(huì)出現(xiàn)個(gè)人、地方短期利益與國(guó)家全局、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益不一致的現(xiàn)象，這種情況下忽視甚至違背基本國(guó)策就具有了主觀可能性；但這種主觀可能性最終轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)并成為所有基本國(guó)策都不同程度存在的現(xiàn)象，還與客觀上基本國(guó)策制定和實(shí)施中的非制度化（或制度化因素不強(qiáng)）、實(shí)施、協(xié)調(diào)等方面的問(wèn)題，均與非制度化（或制度化因素不強(qiáng)）有關(guān)。而且，目前享受政策的農(nóng)村貧困學(xué)生多數(shù)來(lái)自雙子女或多子女家庭，有相當(dāng)數(shù)量屬于違法生育子女，其中還包括了比例不高但絕對(duì)數(shù)量不低的還未接受違法生育經(jīng)濟(jì)懲罰措施（繳納罰款和社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)等）處理的。盡管其制度化程度在七個(gè)基本國(guó)策里相對(duì)最高，但“十五”期間出臺(tái)的諸多普惠性惠民政策，并未考慮對(duì)計(jì)劃生育利益導(dǎo)向的影響這些政策要么是徹底的普惠，要么只是根據(jù)個(gè)人經(jīng)濟(jì)條件進(jìn)行篩選，基本沒(méi)有對(duì)受益人以是否符合基本國(guó)策為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的資格認(rèn)定。盡管農(nóng)民承包的土地，具有生產(chǎn)資料，家庭財(cái)產(chǎn)，生活保障三種功能，侵占農(nóng)民的土地，也就剝奪了農(nóng)民生產(chǎn)生活的來(lái)源。甚至像計(jì)劃生育這樣具有強(qiáng)影響力且明文法定的基本國(guó)策，在表述中也時(shí)常被更改為“控制人口”等。省、自治區(qū)、直轄市人民政府每年向國(guó)務(wù)院報(bào)告節(jié)能目標(biāo)責(zé)任的履行情況——干部考核：一票否決制和責(zé)任追究制。這是根據(jù)我國(guó)國(guó)情和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)而確定的基本國(guó)策”②朱镕基在2000年中央人口、資源、環(huán)境工作座談會(huì)上的講話：“計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)、資源保護(hù)和合理利用都是我國(guó)的基本國(guó)策，必須年年下大功夫來(lái)狠抓落實(shí)”③2005年在建設(shè)節(jié)約型社會(huì)展覽會(huì)上，胡錦濤強(qiáng)調(diào)，節(jié)約資源是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策。監(jiān)督權(quán)是指水行政主管部門(mén)對(duì)水土保持法及實(shí)施條例的執(zhí)行情況有監(jiān)督檢查的權(quán)利。在全球經(jīng)濟(jì)一體化的今天，作為發(fā)展中國(guó)家的中國(guó)如果不能與全球在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展上順暢交流，這種落后就必然加劇。土地督察制度由三個(gè)工作機(jī)制組成：①發(fā)現(xiàn)機(jī)制，通過(guò)采用遙感監(jiān)測(cè)等先進(jìn)技術(shù)和運(yùn)用媒體揭露、群眾舉報(bào)、實(shí)地巡查、查閱檔案等手段，及時(shí)發(fā)現(xiàn)督察范圍內(nèi)的土地違法違規(guī)情況②審核機(jī)制，研究確定對(duì)建設(shè)用地審批事項(xiàng)進(jìn)行審核的操作程序，對(duì)省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府建設(shè)用地審批事項(xiàng)的真實(shí)性、合法性進(jìn)行審核③糾正機(jī)制，對(duì)省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府土地違法違規(guī)行為，提出糾正整改意見(jiàn)我國(guó)土地資源的基本國(guó)情是：①土地資源總量大，但人均占有土地少②土地類型多，但山地多于平地③土地資源的地區(qū)分布不平衡，耕地資源的生產(chǎn)力水平較差④難以利用的土地資源面積大，后備土地資源潛力不足，特別是耕地后備資源不足⑤土地資源利用程度低，土地浪費(fèi)嚴(yán)重對(duì)外開(kāi)放初次領(lǐng)袖講話：1984年初次文件明文規(guī)定：1984年（屬于追認(rèn)，即已經(jīng)實(shí)行較長(zhǎng)時(shí)間后才在文件中明確）明文法定：尚未明文法定明確領(lǐng)袖講話：①1984 年，鄧小平指出：“中國(guó)的發(fā)展離不開(kāi)世界。有的部委也出臺(tái)了相關(guān)落實(shí)政策例如，為在勞動(dòng)領(lǐng)域做好《中國(guó)婦女發(fā)展綱要(1995～2000年)》的貫徹實(shí)施工作，勞動(dòng)部頒布了《貫徹〈中國(guó)婦女發(fā)展綱要(1995～2000年)〉實(shí)施方案》。這種局面使中國(guó)的人口形勢(shì)嚴(yán)峻，在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期都會(huì)影響到國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。要提倡節(jié)育，要有計(jì)劃地生育”；②1978年，鄧小平指出“人口增長(zhǎng)要控制，應(yīng)該立法”③1998年江澤民在中央計(jì)劃生育和環(huán)境保護(hù)工作座談會(huì)上指出：“計(jì)劃生育和環(huán)境保護(hù)都很重要，都關(guān)系經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局，都是我們長(zhǎng)期堅(jiān)持的基本國(guó)策”④2006年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，胡錦濤指出：“必須堅(jiān)持長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃生育的基本國(guó)策，穩(wěn)定和完善人口政策和生育政策。那么，僅就這種實(shí)然標(biāo)準(zhǔn)而言，我國(guó)目前到底有哪些基本國(guó)策呢？從實(shí)然標(biāo)準(zhǔn)看，可以認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)有七個(gè)基本國(guó)策。但因其意義重大而在改革開(kāi)放之初就被領(lǐng)袖賦予“基本國(guó)策”之名以引起重視，以致約定俗成對(duì)外開(kāi)放是我國(guó)惟一的事后被“追認(rèn)”的基本國(guó)策，即領(lǐng)導(dǎo)講話和具體實(shí)施后多年才在文件中明文體現(xiàn)。也因此，“基本國(guó)策”在整個(gè)政策體系中應(yīng)處于最高層次，應(yīng)規(guī)定、制約和引導(dǎo)著一般的具體政策的制定和實(shí)施，并為相關(guān)領(lǐng)域的政策協(xié)調(diào)提供上位性依據(jù)。一般而言，其中少數(shù)具有明確針對(duì)性且具有急迫性的“國(guó)計(jì)民生”問(wèn)題，才通過(guò)領(lǐng)袖此處的領(lǐng)袖指正在進(jìn)行或曾經(jīng)進(jìn)行某項(xiàng)較有影響力的活動(dòng)或某些較有影響力的組織的最高領(lǐng)導(dǎo)人，以區(qū)別于使用場(chǎng)合較多的領(lǐng)導(dǎo)概念。當(dāng)然，這種“明文”也是有層次的。1我國(guó)基本國(guó)策的界定及其基本情況基本國(guó)策到底是什么政策？這是一個(gè)從未在任何國(guó)家級(jí)公文里得到定義的概念目前，只有一些學(xué)術(shù)文章中有過(guò)不嚴(yán)格的定義。但由于這一領(lǐng)域缺少明確的國(guó)家規(guī)定，此文僅屬學(xué)術(shù)探討，不代表作者所在單位觀點(diǎn)。 Making standard by law, Institutionalization, Policy implement, Guarantee mechanism 基本國(guó)策這個(gè)詞在政策領(lǐng)域的分量好像顯而易見(jiàn)——應(yīng)該是立國(guó)、治國(guó)之策當(dāng)中最基本的政策；在公眾心目中似乎也淺顯易懂——應(yīng)該與國(guó)計(jì)民生關(guān)系最大。形成這種局面的一個(gè)重要原因是我國(guó)的基本國(guó)策沒(méi)有明確的界定標(biāo)準(zhǔn)，在許多人心目中只是一種表達(dá)對(duì)某項(xiàng)政策重視程度的提法，甚至有一些領(lǐng)導(dǎo)在公開(kāi)場(chǎng)合信口將某方面的事務(wù)“提”成基本國(guó)策，以致公眾對(duì)此認(rèn)識(shí)混亂。然而，我國(guó)的《憲法》中雖然規(guī)定了政府必須承擔(dān)的若干重要事務(wù)（計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)、文化遺產(chǎn)保護(hù)、男女平等、衛(wèi)生、教育等），卻沒(méi)有明確基本國(guó)策概念。拋開(kāi)這種實(shí)然的標(biāo)準(zhǔn)，僅從理論上考慮，什么樣的政策才有資格成為這三個(gè)層次的文件明文確認(rèn)的基本國(guó)策呢？ 一般而言，某方面的政策應(yīng)該滿足以下三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)才可能成為基本國(guó)策：①“基本國(guó)策”應(yīng)是基本國(guó)情決定的某類具有全局性、長(zhǎng)期性、戰(zhàn)略性意義的問(wèn)題的系統(tǒng)對(duì)策，反映了國(guó)家在解決此類問(wèn)題上的國(guó)家意志，具有高層次、長(zhǎng)時(shí)效、廣范圍例如，計(jì)劃生育雖然在執(zhí)行細(xì)則上各省存在差異，但實(shí)施計(jì)劃生育以控制人口的理念、主要目標(biāo)以及控制手段等是共同的。不過(guò)，這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)只是理論上的基本國(guó)策“理想模型”，是一種應(yīng)然的卻沒(méi)有被制度化的標(biāo)準(zhǔn)。但此前此后，都沒(méi)有國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人和其它文件強(qiáng)調(diào)水土保持是基本國(guó)策。演變方式及相關(guān)頒布年限、具體內(nèi)容及文件表述方式此處的領(lǐng)袖講話僅按四代領(lǐng)導(dǎo)人的順序選取，并非相關(guān)講話的全集，領(lǐng)袖的題詞也按講話看待；文件規(guī)定一般只取最早的，除非提法或表述內(nèi)容發(fā)生較大變化。為了提高少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)文化水平和民族素質(zhì)，在少數(shù)民族中也要實(shí)行計(jì)劃生育，具體要求和做法由各自治區(qū)或所在省決定”政策制定環(huán)節(jié)：據(jù)《人口和計(jì)劃生育法》，各省分別制定計(jì)劃生育政策的實(shí)施條例政策實(shí)施環(huán)節(jié)：——發(fā)展目標(biāo)：每個(gè)五年計(jì)劃（規(guī)劃）均有精確的人口數(shù)量控制目標(biāo)——資源配置：①1981年建立了從上到下（一直到村）的計(jì)劃生育行政管理體系②計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算——干部考核：①1980年代中期起在地、縣、鄉(xiāng)三級(jí)基層領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核體系中逐漸實(shí)行了計(jì)劃生育責(zé)任目標(biāo)一票否決制②2007年起通過(guò)中組部、國(guó)家人口計(jì)生委等11部門(mén)《關(guān)于加強(qiáng)人口和計(jì)劃生育工作若干政策措施的通知》試圖建立計(jì)劃生育人事關(guān)聯(lián)考核制度。目標(biāo)之一為到本世紀(jì)末，省、自治區(qū)、直轄市黨政領(lǐng)導(dǎo)班子中至少要有1名女干部，地（市）、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨政領(lǐng)導(dǎo)班子中至少要有1名女干部，爭(zhēng)取配備2名女干部等。十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地（我國(guó)第一個(gè)在單項(xiàng)法中明確的基本國(guó)策）初次領(lǐng)袖講話：1992年初次文件明文規(guī)定：1984年明文法定：1998年領(lǐng)袖講話： ①1992年6月2日，李鵬題詞：“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地，是我國(guó)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策”②胡錦濤2003年在中央人口資源環(huán)境工作座談會(huì)講話：“國(guó)土資源工作，要堅(jiān)持開(kāi)發(fā)和節(jié)約并舉，把節(jié)約放在首位，在保護(hù)中開(kāi)發(fā)，在開(kāi)發(fā)中保護(hù)，最大限度地發(fā)揮資源的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益”文件規(guī)定：①1984年五屆全國(guó)人大四次會(huì)議政府工作報(bào)告指出：“我國(guó)人口多，耕地少，隨著人口增長(zhǎng)，這個(gè)矛盾將會(huì)越來(lái)越尖銳。因此，對(duì)外開(kāi)放與改革一樣體現(xiàn)在幾乎所有相關(guān)政策中政策實(shí)施環(huán)節(jié)：在發(fā)展目標(biāo)、干部政績(jī)考核體系中多有體現(xiàn)。2005年， 水土保持初次領(lǐng)袖講話：1997年初次文件明文規(guī)定：1993年明文法定：尚未明文法定領(lǐng)袖講話：①1997年江澤民在黨的十五屆一中全會(huì)上指出：“大江大河上中游地區(qū)的水土保持和流域治理，是改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境的根本措施，必須高度重視，做好規(guī)劃，堅(jiān)持不懈，長(zhǎng)期奮斗”② 2004年胡錦濤在中央人口資源環(huán)境工作座談會(huì)上講話：“要進(jìn)一步加強(qiáng)節(jié)水灌溉、人畜飲水、農(nóng)村水電、水土保持、牧區(qū)水利和預(yù)防傳染病項(xiàng)目等農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護(hù)和提高農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)能力，促進(jìn)農(nóng)民增收文件規(guī)定：1993年,《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)水土保持工作的通知》指出:“水土保持是山區(qū)發(fā)展的生命線,是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ),是國(guó)土整治,江河治理的根本,是我們必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策” ①1982年《水土保持工作條例》第二條“水土保持工作的方針是：防治并重，治管結(jié)合，因地制宜， 全面規(guī)劃，綜合治理，除害興利”②1991年《水土保持法》第四條“國(guó)家對(duì)水土保持工作實(shí)行預(yù)防為主，全面規(guī)劃，綜合防治，因地制宜，加強(qiáng)管理，注重效益的方針”，第五條“國(guó)務(wù)院和地方人民政府應(yīng)當(dāng)將水土保持工作列為重要職責(zé)，采取措施做好水土流失防治工作”政策制定環(huán)節(jié)：通過(guò)《水土保持法》、1993年《水土保持法實(shí)施條例》，對(duì)相關(guān)政策中體現(xiàn)有利于水土保持的精神起到了一定作用（但這些相關(guān)法規(guī)中并未明確水土保持是基本國(guó)策）政策實(shí)施環(huán)節(jié)：《水土保持法》中有相關(guān)規(guī)定（如縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將水土保持規(guī)劃