【正文】 因此，建議將能體現(xiàn)基本國策且容易被忽視的指標（如環(huán)境保護、男女平等方面的）盡量納入領導干部政績考核評價指標體系，而且權重應得到保證這一舉措已在我國一些地方試點實施而且初見成效。而且，在中國國情下，這方面必須制度化和非制度化因素并重，才可能達到保證基本國策實施效果的目的。但其并非籠統(tǒng)的宏觀指導原則或政策取向，而應針對某類基本國情，體現(xiàn)國家的基本發(fā)展理念，且對全國具有普適性頒布部門最高立法機關（全國人民代表大會）沒有明確，本文定義為至少在中共中央或國務院頒布的正式文件中明文規(guī)定對本領域其它法律或政策的位階法定上位性沒有明確是否為本領域其它法律或政策制定、實施時的依據(jù)必須以其為依據(jù)存在脫節(jié)現(xiàn)象遇到內(nèi)容沖突時的處理方法必須修訂下位法沒有制度性規(guī)定，只能一事一議地協(xié)調(diào)處理部門全國人民代表大會常委會各級政府4 完善我國基本國策制定和實施制度的政策建議在目前的“科學發(fā)展、社會和諧”治國理念下，以反映發(fā)展質(zhì)量為主的基本國策與治國主要理念的“和諧”已不再是問題。例如，1994年開始，日本厚生勞動省推出若干鼓勵生育計劃（例如天使計劃——增加便宜而方便的幼兒保育場所，女性有1年半薪的育嬰假，凡是財源充足地區(qū)加入國民保險者生孩子予以補助等）。德國強化環(huán)境保護基本國策效果的主要方法就是法定了環(huán)境保護相對于其它政策的上位性。顯然，這種現(xiàn)象在相當程度上反映了計劃生育基本國策的執(zhí)行不力。3 國內(nèi)外若干經(jīng)驗借鑒要保證基本國策的實施效果，可系統(tǒng)整理若干國內(nèi)外經(jīng)驗，以概括其共同點作為我國相關制度建設的借鑒。如果沒有從政策過程中反映基本國策在政策體系中的重要性，就難以保證基本國策的落實效果。很多“土政策、土規(guī)定”的出臺是由地方政府集體研究決定的，而《環(huán)境保護法》及其它相關政策中追究集體責任的法律制度不力且不完善。這種情況下，環(huán)境保護才可能不因為過度追求經(jīng)濟增長速度而被虛置。、保障制度存在漏洞盡管基本國策是對應于一定的基本國情的國之要事，但其能否真正在國家發(fā)展決策和政策實施中占據(jù)應有的位置，卻取決于其是否能與治國主流理念相和諧——這關系到政治權威（領袖）對基本國策的關注程度，尤其在制度化不完備的情況下。將基本國策的實施情況納入領導干部政績考核體系非制度化因素（包括人為因素、應急因素及其它隨機因素等）①領袖給予了特別關注②通過技術官僚、社會賢達反映的所謂“民意”需要③某一階段因為應急需要過分強化某一方面對策①領袖給予了特別關注②各方面形成了共識③成為基本國策前就列入了財政經(jīng)常性預算科目或有了相關職能部門負責①領袖給予了特別關注②現(xiàn)階段與國家主導發(fā)展理念的兼容性較好（如對外開放與經(jīng)濟建設之間）由附表2可見，非制度化因素在政策制定和實施環(huán)節(jié)的三個重要工作中都有多種體現(xiàn)，這緣于我國參與決策者和政策過程的兩方面特點：就參與決策者而言，包括政治權威（領袖）、技術官僚和社會賢達三方，其中政治權威處于主導地位；就政策過程而言，有以下特點：政策議程設定與政治高度相關，政策目標追求“模糊共識”且服從于主流發(fā)展理念（如“以經(jīng)濟建設為中心”），政策變動過程不規(guī)范（包括附表2中未表示的“缺少嚴謹?shù)恼咴u估和反饋環(huán)節(jié)”）等[4]。2 基本國策制定和實施問題的制度成因分析一般而言，基本國策制定和實施過程中的問題，有主觀、客觀兩方面成因：基本國策代表了國家的全局、長期利益，現(xiàn)實中則常會出現(xiàn)個人、地方短期利益與國家全局、長遠利益不一致的現(xiàn)象，這種情況下忽視甚至違背基本國策就具有了主觀可能性；但這種主觀可能性最終轉化為現(xiàn)實并成為所有基本國策都不同程度存在的現(xiàn)象，還與客觀上基本國策制定和實施中的非制度化（或制度化因素不強）、實施、協(xié)調(diào)等方面的問題，均與非制度化（或制度化因素不強）有關。而且，目前享受政策的農(nóng)村貧困學生多數(shù)來自雙子女或多子女家庭，有相當數(shù)量屬于違法生育子女，其中還包括了比例不高但絕對數(shù)量不低的還未接受違法生育經(jīng)濟懲罰措施（繳納罰款和社會撫養(yǎng)費等）處理的。盡管其制度化程度在七個基本國策里相對最高，但“十五”期間出臺的諸多普惠性惠民政策，并未考慮對計劃生育利益導向的影響這些政策要么是徹底的普惠，要么只是根據(jù)個人經(jīng)濟條件進行篩選，基本沒有對受益人以是否符合基本國策為標準進行的資格認定。盡管農(nóng)民承包的土地，具有生產(chǎn)資料，家庭財產(chǎn)，生活保障三種功能，侵占農(nóng)民的土地，也就剝奪了農(nóng)民生產(chǎn)生活的來源。甚至像計劃生育這樣具有強影響力且明文法定的基本國策，在表述中也時常被更改為“控制人口”等。省、自治區(qū)、直轄市人民政府每年向國務院報告節(jié)能目標責任的履行情況——干部考核：一票否決制和責任追究制。這是根據(jù)我國國情和長遠發(fā)展的戰(zhàn)略目標而確定的基本國策”②朱镕基在2000年中央人口、資源、環(huán)境工作座談會上的講話：“計劃生育、環(huán)境保護、資源保護和合理利用都是我國的基本國策，必須年年下大功夫來狠抓落實”③2005年在建設節(jié)約型社會展覽會上，胡錦濤強調(diào)，節(jié)約資源是我國的一項基本國策。監(jiān)督權是指水行政主管部門對水土保持法及實施條例的執(zhí)行情況有監(jiān)督檢查的權利。在全球經(jīng)濟一體化的今天，作為發(fā)展中國家的中國如果不能與全球在經(jīng)濟社會發(fā)展上順暢交流，這種落后就必然加劇。土地督察制度由三個工作機制組成：①發(fā)現(xiàn)機制，通過采用遙感監(jiān)測等先進技術和運用媒體揭露、群眾舉報、實地巡查、查閱檔案等手段，及時發(fā)現(xiàn)督察范圍內(nèi)的土地違法違規(guī)情況②審核機制，研究確定對建設用地審批事項進行審核的操作程序，對省級和計劃單列市人民政府建設用地審批事項的真實性、合法性進行審核③糾正機制，對省級和計劃單列市人民政府土地違法違規(guī)行為，提出糾正整改意見我國土地資源的基本國情是：①土地資源總量大，但人均占有土地少②土地類型多，但山地多于平地③土地資源的地區(qū)分布不平衡，耕地資源的生產(chǎn)力水平較差④難以利用的土地資源面積大，后備土地資源潛力不足，特別是耕地后備資源不足⑤土地資源利用程度低，土地浪費嚴重對外開放初次領袖講話：1984年初次文件明文規(guī)定：1984年（屬于追認，即已經(jīng)實行較長時間后才在文件中明確）明文法定：尚未明文法定明確領袖講話：①1984 年，鄧小平指出：“中國的發(fā)展離不開世界。有的部委也出臺了相關落實政策例如，為在勞動領域做好《中國婦女發(fā)展綱要(1995～2000年)》的貫徹實施工作，勞動部頒布了《貫徹〈中國婦女發(fā)展綱要(1995～2000年)〉實施方案》。這種局面使中國的人口形勢嚴峻，在相當長的歷史時期都會影響到國家經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。要提倡節(jié)育，要有計劃地生育”；②1978年，鄧小平指出“人口增長要控制，應該立法”③1998年江澤民在中央計劃生育和環(huán)境保護工作座談會上指出：“計劃生育和環(huán)境保護都很重要，都關系經(jīng)濟和社會發(fā)展全局，都是我們長期堅持的基本國策”④2006年中央經(jīng)濟工作會議，胡錦濤指出：“必須堅持長期實行計劃生育的基本國策，穩(wěn)定和完善人口政策和生育政策。那么，僅就這種實然標準而言，我國目前到底有哪些基本國策呢？從實然標準看，可以認為我國現(xiàn)有七個基本國策。但因其意義重大而在改革開放之初就被領袖賦予“基本國策”之名以引起重視，以致約定俗成對外開放是我國惟一的事后被“追認”的基本國策，即領導講話和具體實施后多年才在文件中明文體現(xiàn)。也因此，“基本國策”在整個政策體系中應處于最高層次，應規(guī)定、制約和引導著一般的具體政策的制定和實施，并為相關領域的政策協(xié)調(diào)提供上位性依據(jù)。一般而言，其中少數(shù)具有明確針對性且具有急迫性的“國計民生”問題，才通過領袖此處的領袖指正在進行或曾經(jīng)進行某項較有影響力的活動或某些較有影響力的組織的最高領導人，以區(qū)別于使用場合較多的領導概念。當然，這種“明文”也是有層次的。1我國基本國策的界定及其基本情況基本國策到底是什么政策？這是一個從未在任何國家級公文里得到定義的概念目前，只有一些學術文章中有過不嚴格的定義。但由于這一領域缺少明確的國家規(guī)定，此文僅屬學術探討，不代表作者所在單位觀點。 Making standard by law, Institutionalization, Policy implement, Guarantee mechanism 基本國策這個詞在政策領域的分量好像顯而易見——應該是立國、治國之策當中最基本的政策；在公眾心目中似乎也淺顯易懂——應該與國計民生關系最大。形成這種局面的一個重要原因是我國的基本國策沒有明確的界定標準，在許多人心目中只是一種表達對某項政策重視程度的提法，甚至有一些領導在公開場合信口將某方面的事務“提”成基本國策，以致公眾對此認識混亂。然而，我國的《憲法》中雖然規(guī)定了政府必須承擔的若干重要事務（計劃生育、環(huán)境保護、文化遺產(chǎn)保護、男女平等、衛(wèi)生、教育等），卻沒有明確基本國策概念。拋開這種實然的標準，僅從理論上考慮，什么樣的政策才有資格成為這三個層次的文件明文確認的基本國策呢？ 一般而言，某方面的政策應該滿足以下三個標準才可能成為基本國策：①“基本國策”應是基本國情決定的某類具有全局性、長期性、戰(zhàn)略性意義的問題的系統(tǒng)對策，反映了國家在解決此類問題上的國家意志，具有高層次、長時效、廣范圍例如，計劃生育雖然在執(zhí)行細則上各省存在差異，但實施計劃生育以控制人口的理念、主要目標以及控制手段等是共同的。不過，這三個標準只是理論上的基本國策“理想模型”，是一種應然的卻沒有被制度化的標準。但此前此后，都沒有國家領導人和其它文件強調(diào)水土保持是基本國策。演變方式及相關頒布年限、具體內(nèi)容及文件表述方式此處的領袖講話僅按四代領導人的順序選取，并非相關講話的全集，領袖的題詞也按講話看待；文件規(guī)定一般只取最早的，除非提法或表述內(nèi)容發(fā)生較大變化。為了提高少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟文化水平和民族素質(zhì)，在少數(shù)民族中也要實行計劃生育，具體要求和做法由各自治區(qū)或所在省決定”政策制定環(huán)節(jié)：據(jù)《人口和計劃生育法》，各省分別制定計劃生育政策的實施條例政策實施環(huán)節(jié)：——發(fā)展目標：每個五年計劃（規(guī)劃）均有精確的人口數(shù)量控制目標——資源配置：①1981年建立了從上到下（一直到村）的計劃生育行政管理體系②計劃生育經(jīng)費納入財政預算——干部考核：①1980年代中期起在地、縣、鄉(xiāng)三級基層領導干部政績考核體系中逐漸實行了計劃生育責任目標一票否決制②2007年起通過中組部、國家人口計生委等11部門《關于加強人口和計劃生育工作若干政策措施的通知》試圖建立計劃生育人事關聯(lián)考核制度。目標之一為到本世紀末，省、自治區(qū)、直轄市黨政領導班子中至少要有1名女干部，地（市）、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨政領導班子中至少要有1名女干部，爭取配備2名女干部等。十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地（我國第一個在單項法中明確的基本國策）初次領袖講話：1992年初次文件明文規(guī)定：1984年明文法定：1998年領袖講話： ①1992年6月2日，李鵬題詞：“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地，是我國必須長期堅持的一項基本國策”②胡錦濤2003年在中央人口資源環(huán)境工作座談會講話：“國土資源工作，要堅持開發(fā)和節(jié)約并舉，把節(jié)約放在首位，在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護，最大限度地發(fā)揮資源的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益”文件規(guī)定：①1984年五屆全國人大四次會議政府工作報告指出：“我國人口多，耕地少，隨著人口增長，這個矛盾將會越來越尖銳。因此，對外開放與改革一樣體現(xiàn)在幾乎所有相關政策中政策實施環(huán)節(jié)：在發(fā)展目標、干部政績考核體系中多有體現(xiàn)。2005年， 水土保持初次領袖講話：1997年初次文件明文規(guī)定：1993年明文法定：尚未明文法定領袖講話：①1997年江澤民在黨的十五屆一中全會上指出：“大江大河上中游地區(qū)的水土保持和流域治理，是改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境的根本措施，必須高度重視，做好規(guī)劃，堅持不懈，長期奮斗”② 2004年胡錦濤在中央人口資源環(huán)境工作座談會上講話：“要進一步加強節(jié)水灌溉、人畜飲水、農(nóng)村水電、水土保持、牧區(qū)水利和預防傳染病項目等農(nóng)村水利基礎設施建設，保護和提高農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)能力，促進農(nóng)民增收文件規(guī)定：1993年,《國務院關于加強水土保持工作的通知》指出:“水土保持是山區(qū)發(fā)展的生命線,是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎,是國土整治,江河治理的根本,是我們必須長期堅持的一項基本國策” ①1982年《水土保持工作條例》第二條“水土保持工作的方針是：防治并重，治管結合，因地制宜， 全面規(guī)劃，綜合治理，除害興利”②1991年《水土保持法》第四條“國家對水土保持工作實行預防為主，全面規(guī)劃，綜合防治，因地制宜，加強管理，注重效益的方針”，第五條“國務院和地方人民政府應當將水土保持工作列為重要職責，采取措施做好水土流失防治工作”政策制定環(huán)節(jié)：通過《水土保持法》、1993年《水土保持法實施條例》，對相關政策中體現(xiàn)有利于水土保持的精神起到了一定作用（但這些相關法規(guī)中并未明確水土保持是基本國策）政策實施環(huán)節(jié)：《水土保持法》中有相關規(guī)定（如縣級以上人民政府應當將水土保持規(guī)劃