【正文】 。并于2008年3月設(shè)置了“大部制改革”的初步試點，構(gòu)建了“大能源”、“大交通”、“大工業(yè)”和“大環(huán)?！钡母窬?，雖然從數(shù)量上看國務(wù)院組成部門設(shè)置仍為27個(比第五次機構(gòu)改革只減少了1個)，但實際已經(jīng)堅定了“大部制改革”的方向，構(gòu)筑了改革的雛形。財政部要改革完善預(yù)算和稅政管理，健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制，完善公共財政體系。設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)國家能源委員會。不再保留國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦事機構(gòu)。國家煙草專賣局改由工業(yè)和信息化部管理。組建國家民用航空局，由交通運輸部管理。（五）組建人力資源和社會保障部。（六）組建環(huán)境保護部。（八）國家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理。二、大部制改革的原因（一）大部制改革是行政體制改革的必然要求為什么要進行大部制改革？從最直觀的原因看，是目前政府機構(gòu)設(shè)置已經(jīng)不能滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，用一句老話說，就是“政府管了不該管的事，該管的事沒管好”；從深層次原因看，是在我國逐步進入市場經(jīng)濟國家行列、進行經(jīng)濟社會政治文化全方位改革對行政體制改革的必然要求。比如，在農(nóng)業(yè)管理方面，從中央來看涉及國務(wù)院14 個部（委或局）；在信息產(chǎn)業(yè)管理方面，信息產(chǎn)業(yè)部、國信辦、廣電總局等部門和單位職能交叉。越位與缺位是“權(quán)力部門化，部門利益化，利益集團化”的直接表現(xiàn)。分析我國行政管理體制所存在的問題，其根源在于缺乏公共行政。簡單來說，它的主要特征如下：公共性，強調(diào)政府的主要職能是管理社會公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；公正性，強調(diào)政府是公共利益的代表者和公共意志的執(zhí)行者，因此必須維護社會的公平正義；服務(wù)性，強調(diào)政府管理社會公共事務(wù)的主要方式是為公民和“顧客”提供良好的服務(wù)。學(xué)者彼得斯曾經(jīng)指出，發(fā)展中國家和體制轉(zhuǎn)軌國家“在追求政府部門最大經(jīng)濟利益的同時，必須重視建立一個可被預(yù)測的，屬于全民的，正直的韋伯式的官僚政府。近年來各國接連曝光的某些貪腐大案，就是官僚體制下權(quán)力尋租、濫用的集中體現(xiàn)。同時, 我國政府職能之間并不均衡, 政治、經(jīng)濟職能過強, 而社會管理、公共服務(wù)的職能則相對較弱, 這就出現(xiàn)了越位、缺位、錯位 現(xiàn)象。相反,如果責(zé)任劃分不清, 就無法完成一些重要的任務(wù)職責(zé)與活動也可能發(fā)生重疊,造成沖突、浪費精力并產(chǎn)生非故意的冗員。正由于以上兩個原因, 降低了行政效率, 還提高了行政成本。這個問題困擾著政府。但是，大部制改革只是行政體制改革的一個方面，其所涉及到的各種復(fù)雜問題，只有根據(jù)行政管理體制改革的總體要求，才能得到解決。一直以來，我國中央和地方實行條塊結(jié)合的管理模式，即地方分級行政，中央對口管理；機構(gòu)設(shè)置呈“蜂窩煤”結(jié)構(gòu)，下上一般粗，各個部門常常“依法扯皮”，導(dǎo)致行政效率降低，最后無人承擔(dān)責(zé)任。中央政府要加強對經(jīng)濟與社會事務(wù)的宏觀管理，地方政府要加強提供公共服務(wù)的能力，這是中央政府和地方政府職能方面的分工。三要在事權(quán)明確、財力配備相適應(yīng)的情況下，建立嚴格的財政制度。從地方政府來講，需要積極配合中央政府作出相應(yīng)的體制改革，更好地去使用這個權(quán)力。但是，由于我國政府的管理幅度偏大，過去因交通、通信等相對落后，一些縣區(qū)人口規(guī)模大，實行了地管縣、市管縣的體制，地方行政區(qū)劃層級變成了四級?，F(xiàn)在一些省份進行的省管縣和“擴權(quán)強縣”的試點，就是為了改變這一局面所作出的努力。黨的十七大報告提到大部制改革時，提出“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”，這意味著大部制的整體構(gòu)建要與政府決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互協(xié)調(diào)、相互制約，并在此基礎(chǔ)上建立權(quán)力機構(gòu)和運行機制。這樣，不論從哪種角度看，都體現(xiàn)了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相對分離的改革思路。（二）行政組織方面的具體措施最高管理層既要保持組織和環(huán)境的結(jié)合性,又要管理組織內(nèi)部各組成部分的相互依賴性。, 就要分別做好部內(nèi)和部際之間的協(xié)調(diào)。大部制改革之后的部門機構(gòu), 其內(nèi)部組成部門、規(guī)章制度、人員編制等多個方面會更趨復(fù)雜, 其等級層次、勞動分工會更多, 因此大部內(nèi)部各部門之間需要在橫向與縱向上進行交叉協(xié)調(diào)。這三種依賴形式分別對應(yīng)著三種不同的協(xié)作模式,即基于標準化的協(xié)作模式、基于計劃的協(xié)作模式、基于相互調(diào)整的協(xié)作模式。環(huán)境為組織提供資源投入, 并利用其產(chǎn)出。對于大部制而言, 這里的外生變量存在兩種可能形態(tài), 一種可能是外生變量本身即是大部制中一個部門除外的其它部門。大部制改革要注重構(gòu)建部際之間的協(xié)調(diào)配合機制, 有必要通過諸如正式會議與非正式交流、構(gòu)建任務(wù)小組等適當打破部際界限以完成特定工作任務(wù), 也可以委派專職協(xié)調(diào)角色、通過設(shè)計矩陣結(jié)構(gòu)交叉協(xié)調(diào)等多種方式來進行部際之間的協(xié)調(diào), 以應(yīng)對環(huán)境提出的挑戰(zhàn)。有利于整合政府資源，再造工作流程，確保全面履行政府職能，為公眾提供便利和高質(zhì)量的公共服務(wù)，最終“整合不同的體制，提供無縫隙的服務(wù)”。實行大部門的設(shè)置，有利于優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)、提高行政效能，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制，實現(xiàn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，減少機構(gòu)數(shù)量，實現(xiàn)職能整合，減少議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，大大降低行政成本。大部制還造就了權(quán)力更大的部門，對權(quán)力的制約更加迫切。解決措施：第一, 為了和環(huán)境密切聯(lián)系，大部制改革過程中，要合并職能和轉(zhuǎn)變職能同步進行，并下放一些管理權(quán)力。第三, 為了有效制約已經(jīng)大大擴展的權(quán)力，按照 決策、執(zhí)行、監(jiān)督!相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督的原則，重塑政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和具體的運行機制。這就要求行政組織廣泛接受立法、司法和社會的監(jiān)督，在大部制組織結(jié)構(gòu)的改革的同時，實行行政運行機制，乃至于政治體制改革，只有這樣，大部制改革才能實現(xiàn)預(yù)期目標。行政職能的錯位和交叉，不僅造成了部門之間扯皮現(xiàn)象多，行政效能低下，過多經(jīng)濟資源被行政機構(gòu)自身消耗掉；更重要的是，它無法履行宏觀經(jīng)濟管理、市場監(jiān)管、社會管理等職能，無法向民眾提供合格的公共服務(wù)和社會保障等。如果大部制改革達不到轉(zhuǎn)變政府職能的效果，那么，它就會像之前的歷次政府機構(gòu)改革一樣，陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈?？傊?，大部制是社會大轉(zhuǎn)型中政府保障服務(wù)性功能突出、行政色彩淡化的必然選擇。小部制的特征是“窄職能、多機構(gòu)”，部門管轄范圍小、機構(gòu)數(shù)量大、專業(yè)分工細、職能交叉多。，完善行政運行機制我國目前政府組織機構(gòu)設(shè)置存在的突出問題是部門過多、職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)。實行“大部制”，能適應(yīng)信息技術(shù)發(fā)展帶來的由傳統(tǒng)的以職能為中心的職能導(dǎo)向型政府轉(zhuǎn)向建設(shè)以流程為中心的流程導(dǎo)向型政府，有利于整合政府資源，再造工作流程，確保全面履行政府職能，為公眾提供便利和高質(zhì)量的公共服務(wù)，最終“整合不同的體制，提供無縫隙的服務(wù)”。此外，鑒于中央政府與地方政府職能的有效劃分和呼應(yīng)，如果國務(wù)院將部門數(shù)量控制在20個以內(nèi)，則地方各級政府就基本上能夠做到與中央一樣合理設(shè)置部門，有利于政令上通下達，便于管理的銜接和延續(xù)。據(jù)我們課題組2007年暑期在全國14個省的調(diào)查，很多地方政府及部門都提出了推進部門整合的意見，這也說明推行大部制改革具有廣泛的社會基礎(chǔ)。二要回應(yīng)社會發(fā)展的需要。四要回應(yīng)技術(shù)發(fā)展的需要。構(gòu)建經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)職能錯落有致的服務(wù)型政府職能架構(gòu)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟社會發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展、國內(nèi)發(fā)展和對外開放，統(tǒng)籌中央和地方關(guān)系，統(tǒng)籌個人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當前利益和長遠利益。有機合并相近職能，避免職能交叉，相互扯皮。減少管理環(huán)節(jié)和層次，優(yōu)化結(jié)構(gòu)。一是國務(wù)院整體（國務(wù)院和部門及部門之間）決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)的制約性協(xié)調(diào)。一是要進行改革的總體設(shè)計，形成包括中央和地方政府，近期和遠期改革的整體方案。推行大部制改革需要重點研究的若干問題、執(zhí)行、監(jiān)督的分離與協(xié)調(diào)問題目前我國決策職能與執(zhí)行職能和監(jiān)督職能不分現(xiàn)象突出，監(jiān)督流于形式，使決策部門普遍受到執(zhí)行利益的干擾，導(dǎo)致問責(zé)更加困難，國家利益部門化。有些職權(quán)的分工與制約，還需要從與人大、司法部門的關(guān)系上來考慮。我國市場監(jiān)管部門過多、多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法的問題非常突出。為了從根本上完善市場監(jiān)管體制，必須按照市場統(tǒng)一、開放、競爭的要求，將現(xiàn)行涉及市場監(jiān)管的有關(guān)機構(gòu)整合，統(tǒng)一行使市場監(jiān)管職能，以增強監(jiān)督的統(tǒng)一、公正和有效。一是綜合管理部門的基本定位是服務(wù)、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督，主要研究制定國家戰(zhàn)略、重大規(guī)劃、宏觀政策，協(xié)調(diào)解決經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大問題，對各個產(chǎn)業(yè)或行業(yè)存在的共性問題進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。大部制改革事關(guān)政府體制機制的創(chuàng)新和權(quán)力利益的調(diào)整，應(yīng)當按照決策科學(xué)化、民主化、程序化的要求，暢通利益表達和意愿訴求渠道，在深入調(diào)研和廣泛征求社會各界意見的基礎(chǔ)上起草改革總體方案，由中央討論決定，并由全國人大審議通過，以提高改革方案的科學(xué)性、可行性、合法性和回應(yīng)性。大部制改革作為行政管理體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，涉及到復(fù)雜的利益關(guān)系和權(quán)力關(guān)系的調(diào)整，是一項系統(tǒng)工程，必須堅持整體配套改革的原則，使大部制改革與其他改革相互協(xié)調(diào)、彼此促進。應(yīng)當按照十七大確定的“統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機構(gòu)設(shè)置”的要求，在政治體制的整體架構(gòu)中確定改革方案和對策措施。實際上是預(yù)算在控制編制，政府增加機構(gòu)和人員的權(quán)力在議會，政府是不能自我膨脹的。換言之，理論滯后于實踐的問題正在日益成為制約我國政府改革的突出問題。要重視實證研究，立足于轉(zhuǎn)型期的中國行政管理實踐，調(diào)查和總結(jié)我國機構(gòu)設(shè)置和改革的經(jīng)驗，提煉出具有規(guī)律性的通行做法，通過理論創(chuàng)新促進體制和機制創(chuàng)新。但是，大部制改革并不是由中國領(lǐng)銜提出的，早在上個世紀70年代以后，英國已率先實行探索大部制改革模式。第二個特點是決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個職能相互分離、相互協(xié)調(diào)和相互監(jiān)督。但是，在計劃經(jīng)濟條件下行程單全能型的政府職能已不能適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展需要了，全能型政府在職能定位上過于理想化，事實上，政府應(yīng)有所能也有所不能，當政府包攬經(jīng)濟、政治和社會一切功能時，恰恰表明政府的職能不足。三、中國大部制改革的歷史改革開放以來，中國政府機構(gòu)已經(jīng)歷6次較大調(diào)整：1982年的改革致力于干部年輕化；1988年致力于政府職能轉(zhuǎn)變；1993年強調(diào)適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟需要；1998年是消除政企不分；2003年改革的目標鎖定公正透明、廉潔高效；2008年的思路是突出公共服務(wù)，推進“大部制”改革。大部制改革不是簡單的機構(gòu)裁剪合并，而是要協(xié)助政府權(quán)力的重組，不管從組織結(jié)構(gòu)來講還是從政府運行機制上說也要進行重組，同時還要涉及原職人員的去留問題，最重要的是如何加強合并以后的權(quán)力監(jiān)督問題。但是在改革過程中牽涉到的民生問題不能輕視，權(quán)力集中后能否真正照顧到細微處的民生質(zhì)量才是大部制改革的驗金石?，F(xiàn)行食品安全監(jiān)督管理體制，既有重復(fù)監(jiān)管，又有監(jiān)管“盲點”，不利于責(zé)任落實。將工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門相應(yīng)的食品安全監(jiān)督管理隊伍和檢驗檢測機構(gòu)劃轉(zhuǎn)食品藥品監(jiān)督管理部門。農(nóng)業(yè)部負責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理。2008年3月，根據(jù)第十一屆全國人民代表大會第一次會議審議批準的《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，國家食品藥品監(jiān)督管理局歸屬中華人民共和國衛(wèi)生部管理的國家局，這一年的改革讓直屬國務(wù)院整整十年的國家食藥監(jiān)管局跌入副部級監(jiān)管單位，其監(jiān)管權(quán)共行使 了整整五個春秋。邵明立：（2006年6月至2012年2月），鄭筱萸案件后，第二任食藥監(jiān)管局局長，雖然任期沒有多大的監(jiān)管事件，但副局長張敬禮案無疑讓食藥監(jiān)管局又備受媒體與群眾嘆息，食藥監(jiān)管局真的算是說不清，道不明腐敗貪污，權(quán)利油水大的食品藥品監(jiān)管部門。各類批件、證書等暫沿用原有格式，所使用的業(yè)務(wù)印章和文本格式暫不改變，辦理程序暫不改變。2）設(shè)食品監(jiān)管三司:食品安全一司、二司的職能，分別是負責(zé)掌握分析生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)的食品安全形勢，履行監(jiān)督管理職責(zé)等；三司負責(zé)分析預(yù)測食品安全總體情況，參與制定食品安全風(fēng)險監(jiān)測計劃等。5）簡政放權(quán) ：按照“三定方案”，藥品生產(chǎn)行政許可將與藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范認證逐步整合為一項行政許可；藥品經(jīng)營行政許可將與藥品經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范認證逐步整合為一項行政許可；化妝品生產(chǎn)行政許可將與化妝品衛(wèi)生行政許可整合，藥品、醫(yī)療器械質(zhì)量管理規(guī)范認證，藥品再注冊、藥品委托生產(chǎn)許可、進口非特殊用途化妝品等多項職責(zé)，將從總局下放到省級食藥監(jiān)管部門。因此，在內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置上，需真正建立執(zhí)法行為規(guī)范、權(quán)力運行規(guī)范、食品安全信息公開透明的監(jiān)管體系（國家行政學(xué)院教授汪