【正文】 與思考中共成武縣委政研室 王宗立一、基本情況2006年初中共中央、國務院《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》頒布實施以來，在縣委、縣政府的堅強領導下，我縣以扎實推進“四四四一”工程建設為總抓手,大力推動新農村建設，農民群眾生產生活環(huán)境得到了明顯的改善。土地閑置、房屋閑置現象非常普遍。村民對宅基地的私產觀念還比較重，而村集體力量又比較薄弱，對房屋的拆遷、土地歸整所需要的補償資金沒有能力支付，給村莊的統(tǒng)一規(guī)劃治理及新農村建設帶來了非常大的困難，嚴重影響了村莊的有序建設、健康發(fā)展。目前，許多“空心村”斷壁殘垣、破敗無序、人畜混雜等臟亂差現象特別突出，既影響了村民的生產生活又影響了村容村貌及環(huán)境的衛(wèi)生整潔，與建設新農村的目標和要求格格不入。另起“爐灶”建設新房，但仍保留著對老房、舊房房產、地產的所有權，逐漸從內向外“攤大餅”，村莊面積不斷擴大。雖然大多數群眾都向往社會主義新農村的美好生產生活，對目前村莊的落后狀況也不滿意，但真正要落實到自己身上時又有相當一部分群眾表現出比較消極的情緒。還有不少人認為，宅基是祖先慎重選定的風水寶地不能輕易變動，否則會影響家業(yè)興旺，子嗣繁衍。其次是建新房的資金負擔農民承受不起。所以，如何化解資金難題是做好當前“空心村”改造和新農村建設工作的關鍵所在。其次，規(guī)劃要由政府主導，政府出資，責成相關單位站在城鄉(xiāng)一體化的高度完成新農村規(guī)劃的調研與設計；責成相關職能部門嚴格監(jiān)管，確保規(guī)劃設計的質量。（二）深入宣傳，做好群眾思想工作。讓他們明確黨和國家不斷加大對“三農”全方位支持的總的政策導向，堅定他們建設新農村的信心和決心。堅持做到縣級以上各級財政每年對農業(yè)總投入增長幅度高于其財政經常性收入增長幅度，堅持把國家基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展的重點轉向農村。縣鄉(xiāng)財政、農業(yè)等部門要積極研究這些政策，利用這些政策，千方百計為“空心村”改造爭取政策資金，緩解建設資金不足的壓力。這種方式比較適合于家庭有較固定收入,能很快歸還建房債務的村民，如外出務工工資較高或者做生意比較興隆的農戶。這種方式適合于城市郊區(qū)區(qū)位優(yōu)勢較好、商業(yè)價值比較高的農村，象我們縣城周圍或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村莊改造。就是村民以整合出的多余土地或耕地為抵押向金融機構貸款，換取改造建設資金，在村民還貸的同時，支出貸款的金融機構可以在村民抵押的土地上從事經營獲取土地收益，直至還清貸款為止。就是村民將整合出的宅基地或部分耕地交由開發(fā)商經營若干年，經營收益全部歸開發(fā)商所有，農民獲取免費回遷住房的權利。（五）積極試點，穩(wěn)妥扎實推進。農民是農村各項工作的主體，“空心村”改造建設必須充分相信群眾，依靠群眾，走群眾路線，發(fā)揮其主體作用。現在，最關鍵的就是做好“空心村”改造工作，為實現第二步、第三步目標打下堅實的基礎。因此，解決好村莊建設中的土地、資源、環(huán)境、設施、建筑的可持續(xù)發(fā)展問題，已成為村莊整治規(guī)劃中的一項重要內容。關鍵詞：農村 空心化 調查 整治 上莊坨村 石門寨村一、研究背景：在我國，農村基層政權是國家設立在農村的、其下不存在行政層級的、直接面對農村社會進行政治統(tǒng)治和社會管理的政權組織，是國家政權體系中的最低一個層級。伴隨著這些社會變化和制度變遷，基層政府在管理公共事務過程中出現了各種問題。顯然，空心村的出現與黨所提出的建設社會主義新農村的要求是不相符的。境內鐵路,公路四通八達,通訊先進迅捷,電力、煤炭充足,縣城新區(qū)和南戴河城鎮(zhèn)基礎建設日臻完善,生活服務設施齊全,文化娛樂場所眾多。我們在兩個村子里分別隨機采訪了50個農戶，共發(fā)出100張調查問卷，經過我們系統(tǒng)的詳細的剖析，得出的數據和還是比較具有普遍性的。家庭年收入403530單位：人25201510501萬以下1萬至2萬2萬至3萬3萬以上人數 5圖表3家庭年收入2012年中國農村人均收入在6900多元，調研地區(qū)家庭多為4口或5口之家，從圖表4可以看出，當地家庭年收入大多為2萬以上，這個數據是好于全國平均水平的。而大部分的空心村根本沒有獲得改善的 機會，或者改善進展很慢，效果不理想。雖然目前很多農民有經濟實力建新房搬遷，但還是有部分農民沒有能力建房搬遷。同樣以河北省秦皇島市撫寧縣為例，政府對空心村改造沒有任何指導和扶持。很多建房農民望而卻步。村級干部不作為，當民間力量期望投資空心村改造時，因為空心村改造影響了村干部以保護耕地理 由向建房農民收取高額費用的利益時，民間改造空心村的計劃受到抵制和冷漠。而在空心村的農村，基本上家家戶戶都違反了這些法律。土地沒有土地證，房屋沒有房屋證，一戶多宅，一宅嚴重超標。空心村改造，離不開法律法規(guī)的法律依據支持，也離不開農民事實上占有大量面積宅基地的現實。空心村改造，難免會打亂目前農民擁有舊宅基地面積不均 等的利益關系。也從來沒有進行過村務公開。政策了解程度10080單位：人6040200毫無了解了解部分相當了解圖表4當地農民對國家空心村治理政策的了解程度人數 通過調查可以發(fā)現，當地居民對于與空心村相關的法律了解的相當少，導致村民們難以拿起法律武器保護自己，同時也對村干部實施相關政策添加了不少難度。因為空心村的村莊，房屋是破舊的，很多 老房子是沒有按規(guī)劃建設的，道路是泥土的，到處都長有荒草。而新農村建設是需要資金支持，沒有資金扶持的新農村建設仍然是一句空話。七、空心村改造與耕地保護的關系隨著中國人口的增加，糧食安全的擔憂，城市化發(fā)展用地的緊張，我們對耕地的保護越來越嚴格了。中國有多少土地，就有多少潛在的耕地。而目前中國農村的耕地保護政策約束了這種可能。從法律規(guī)定來分析，耕地保護要保持占補平衡原則，農民建房占了多少面積的耕地，集體組織就要開墾多少面積的耕地來。這不僅有違公平正義，反而不利于耕地保護。八、空心村改造建議改造空心村的方案可以有很多種，但比較務實和切合實際的不多。如果政府尊重現實，認可農民對目前大面積宅基地擁有的權利。如果從法律上尋求政策支持的難度較大，可以在落實法律和尊重現實的兩種原則基礎上進行：即適當補助，按法律規(guī)定回收閑置宅基地。因為基層政府干部的不作為和腐敗行為，會制約這種模式的改造。這種模式只是提醒，糧食價格的放開，可以激發(fā)農民種地的熱情，激發(fā)農民對閑置浪費土地的重視。經濟上，空心村是指隨著我國城市化和工業(yè)化進程,大量的農村青壯年都涌入城市打工,除出過年的十幾天,其它的時間均工作在城市、生活在城市。這次調研，我感觸頗深。由于“空心村”的造成，村莊面積擴大，大量耕地被占用，人地矛盾越來越突出。還有些地方將建房指標分割減小面積或干脆作廢，變相縱容、故意慫恿農民超面積建房和未批先建，從而達到“創(chuàng)收”目的。三、經濟的發(fā)展現如今城市化進程的加快，使得農民有足夠的財力物力進入城市生活，從而農村的老房子閑置。“空心村”改造首先要考慮的是拆舊建新還是整村搬遷、舊宅返耕問題，還要考慮道路、排水和關牛、養(yǎng)豬等實際問題，這就要規(guī)劃，就要拆舊房，就要考慮新建住宅面積的大孝結構、朝向等問題，而這些都是一家一戶無法全盤考慮和解決的問題，這就要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會去幫助，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會重視不夠，力量薄弱，服務不到位，現大多數自然村尚無規(guī)劃，改造工作也進展緩慢。要改造，就要通道路、拆舊房，搞好基礎設施建設。農民“宅基地私有”的陳舊觀念和“老房是祖宗家業(yè)不能拆”的封建思想還比較嚴重，加上老宅養(yǎng)豬、關牛、堆放稻草等實際需要，造成村莊規(guī)劃難、老房拆除難，特別是要騰出自己的舊房宅基地給別人建新房或建公益設施就更難，致使“一戶兩宅”現象遲遲得不到解決。解決“空心村”現象最有效徹底的方法，就是讓農村宅基地使用權自由流轉，讓農民可以將控制的宅基地自由買賣。對其進行調控，下面就主要談一下政府所起的作用。在允許宅基地上市轉讓的前期，政府可先對準備上市的宅基地進行調查核實登記，以節(jié)約時間。最后，任何市場都需要有規(guī)則的存在，一個有序的市場才能更好地抵御