【正文】 多種因素，如機(jī)構(gòu)設(shè)置的非獨(dú)立性，辦案過程的非自主性等。而人大監(jiān)督專員地位的獨(dú)立性、辦案的自主性、授權(quán)機(jī)關(guān)的最高層次性，就使之具有了行政監(jiān)察機(jī)關(guān)所不可比擬的權(quán)威性，它可以通過人事建議權(quán)和與新聞媒體的特殊渠道對(duì)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)及其工作人員形成一種無形的威懾力量。本文只能從地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督實(shí)踐角度出發(fā)，著重就人大監(jiān)督“一府兩院”的理論和實(shí)踐談一點(diǎn)認(rèn)識(shí)和體會(huì)?？h級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級(jí)人大及其常委會(huì)決議的遵守和執(zhí)行。但是，監(jiān)督憲法的實(shí)施，保證憲法法律法規(guī)的執(zhí)行確是各級(jí)人大的重要職責(zé)，對(duì)推進(jìn)依法治國具有重要的意義。首先，要做好地方國家行政機(jī)關(guān)的政府規(guī)章、規(guī)范性文件的審查工作。不報(bào)備案的法律責(zé)任沒有規(guī)定。從地方實(shí)踐的情況看，執(zhí)法檢查最早是一些地方人大常委會(huì)在嘗試組織部分代表對(duì)法律和法規(guī)的執(zhí)行情況進(jìn)行視察的基礎(chǔ)上逐步形成的一種的監(jiān)督形式。常委會(huì)和專門委員會(huì)的檢查還缺少操作規(guī)程方面的制度建設(shè)。要解決這些問題，除了繼續(xù)實(shí)踐，還要加強(qiáng)總結(jié)研究，更重要的是要增強(qiáng)創(chuàng)新意識(shí)，勇于開拓，上海市人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)1998年在開展對(duì)《上海市街道辦事處條例》執(zhí)行情況的檢查時(shí)就探索運(yùn)用了抽樣調(diào)查的新方式，對(duì)提高執(zhí)法檢查的針對(duì)性和有效性進(jìn)行了有益的嘗試。從方法上講，也主要是啟動(dòng)司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制。二、要加強(qiáng)地方人大及其常委會(huì)對(duì)“一府兩院”的工作監(jiān)督人大及其常委會(huì)監(jiān)督國家行政、審判、檢察機(jī)關(guān)的工作，主要包括三個(gè)方面： 一是要聽取“一府兩院”的工作報(bào)告。目前，聽取審議工作報(bào)告有三個(gè)層次： 一是代表大會(huì)聽取和審議政府、法院、檢察院的工作報(bào)告。從地方人大審議“一府兩院”的工作報(bào)告的實(shí)踐來看，人大聽取報(bào)告的成分比較多，但是審議報(bào)告的能力還有待進(jìn)一步增強(qiáng)。第二、審查批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、財(cái)政預(yù)算和決算對(duì)國家和地方的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治生活具有重要的影響。評(píng)議工作把人民群眾、人大代表和國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，把人大會(huì)議、常委會(huì)會(huì)議監(jiān)督和閉會(huì)以后的經(jīng)常性監(jiān)督有機(jī)地結(jié)合起來，把對(duì)事的監(jiān)督和對(duì)人的監(jiān)督有機(jī)地結(jié)合起來，豐富了人大代表的活動(dòng)方式，拓寬了人大監(jiān)督的渠道，強(qiáng)化了監(jiān)督的力度，對(duì)“一府兩院”的工作是有促進(jìn)的，對(duì)增強(qiáng)國家機(jī)關(guān)工作人員的公仆意識(shí)、法律意識(shí)、國家意識(shí)和責(zé)任意識(shí)是有積極作用的。評(píng)議的主體是常委會(huì)、專門委員會(huì)?還是代表或主任會(huì)議?評(píng)議的對(duì)象往往是“評(píng)下不評(píng)上”或“評(píng)副不評(píng)正”。要嚴(yán)格依法監(jiān)督，不能任意監(jiān)督，干擾行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的正常工作。人大監(jiān)督“一府兩院”的工作，不是權(quán)力制衡的概念，也不簡單地是單向地監(jiān)督和被動(dòng)地接受監(jiān)督的關(guān)系，要認(rèn)識(shí)到人大和“一府兩院”是建設(shè)社會(huì)主義法治國家進(jìn)程中互相聯(lián)系的統(tǒng)一的不可分割的整體，要從國家的根本利益和長遠(yuǎn)利益的高度認(rèn)識(shí)人大監(jiān)督，本質(zhì)上是對(duì)有關(guān)國家機(jī)關(guān)工作的真正的支持和有力地推進(jìn)。在我國現(xiàn)行的三大程序法中，民事訴訟法和行政訴訟法都已明確規(guī)定了這一法律制度。如在刑事訴訟中，人民檢察院提起公訴或自訴人提起控訴后，有些并未受到逮捕羈押的被告人為逃避審判而逃跑，致使人民法院無法開庭審判，造成刑事訴訟無限期拖延，使不少犯罪嫌疑人長期逍遙法外，特別是有些事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分的大案要案得不到及時(shí)審理判決，給社會(huì)造成較大的負(fù)面效應(yīng)，從而增加了社會(huì)不安定的因素。(一)、建立缺席判決制度是完善刑事訴訟法律制度的必然要求隨著我國社會(huì)主義法制建設(shè)的不斷完善，人民法院的刑事審判必然步入規(guī)范化、科學(xué)化的軌道，刑事訴訟中遇到的一些實(shí)際問題及因此產(chǎn)生的一些弊端，必然要建立一種配套的制度來加以解決。在國際司法實(shí)踐中，也有不少國家在刑事訴訟中建成立了缺席判決制度。所謂準(zhǔn)確，就是必須做到事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分，整個(gè)案件事實(shí)準(zhǔn)確無誤。《刑事訴訟法》第四十七條規(guī)定，證人必須出庭作證，證人的證言必須當(dāng)庭訊問、質(zhì)證并查實(shí)后才能作為定案的依據(jù)。因此，喪失了同犯罪分子作斗爭的積極性，從而出現(xiàn)了有的公民在自身權(quán)益受到犯罪分子侵害時(shí)也不敢報(bào)案或不愿報(bào)案的極不正?，F(xiàn)象，有的甚至甘愿吃虧而與犯罪分子“私了”，這樣就在無形中助長了犯罪分子的囂張氣焰。二、建立缺席判決制度具有現(xiàn)實(shí)的可能性在司法實(shí)踐中，對(duì)在刑事訴訟中建立缺席判決制度雖存有不同意見，有人認(rèn)為缺席判決會(huì)影響被告人正確行使訴訟權(quán)利，也不利于對(duì)案件事實(shí)的調(diào)查和難以確認(rèn)被告人的認(rèn)罪態(tài)度，因而會(huì)直接影響對(duì)被告人定罪量刑的準(zhǔn)確性，還認(rèn)為如果被判處刑罰的犯罪分子缺席，沒有執(zhí)行刑罰的對(duì)象，判決也會(huì)失去實(shí)際意義。(一)、缺席判決不會(huì)影響被告人行使在刑事訴訟中應(yīng)有的訴訟權(quán)利刑事訴訟法規(guī)定,被告人在刑事訴訟中具有多項(xiàng)訴訟權(quán)利,但最主要的訴訟權(quán)利是辯護(hù)權(quán)和上訴權(quán)。如被告人經(jīng)公告?zhèn)鲉竞笕晕吹酵⒓釉V訟，宣判后還應(yīng)及時(shí)公告送達(dá)判決書，告知其判決結(jié)果和上訴期限，以便被告人提出上訴。三是通知被告人的法定代理人或近親屬出庭參與訴訟，并由其會(huì)同律師代被告人行使訴訟過程中的各種訴訟權(quán)利，包括與附帶民事訴訟原告自愿調(diào)解等。沒有被告人供述，證據(jù)充分確實(shí)的，可以認(rèn)定被告人有罪和處以刑罰”。有的人認(rèn)為，沒有被告人的供述，很難確認(rèn)被告人的認(rèn)罪態(tài)度，因而會(huì)直接影響對(duì)其量刑的準(zhǔn)確度。第一百七十一條第一款規(guī)定：“人民法院對(duì)于自訴案件進(jìn)行審查后，按照下列情形分別處理：(一)犯罪事實(shí)清楚，有足夠證據(jù)的案件，應(yīng)當(dāng)開庭審判??”。缺席審判可防止刑事訴訟無限期拖延，對(duì)一些事實(shí)清楚、證據(jù)充分的案件做到快審快結(jié)，判決書生效后，一旦被告人歸案，即可及時(shí)對(duì)其執(zhí)行刑罰，從而提高辦案效率。判決生效后，人民法院可以及時(shí)以被告人或其法定代理人的財(cái)產(chǎn)賠償被害人或國家、集體的經(jīng)濟(jì)損失。缺席判決適用的前提必須是事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分的案件，如因被告人(當(dāng)事人)沒有到庭而無法查清案情事實(shí)的，不能缺席判決，人民法院可以裁定中止審理，待其到庭后再恢復(fù)審理。其適用的例外情形：對(duì)可能判處被告人死刑的案件不宜缺席判決。為了讓人大能夠更好地代表人民意志，有必要對(duì)人大的決策和運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督。一、人民監(jiān)督人大：天經(jīng)地義代議制即人大代表人民參與管理國家社會(huì)事務(wù)，所以人民對(duì)自己的代表是否稱職進(jìn)行監(jiān)督，應(yīng)是題中應(yīng)有之義。”“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和社會(huì)團(tuán)體、各企事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。正如恩格斯所說：“無產(chǎn)階級(jí)的真正民主不但要注意選舉，而且要關(guān)注選舉之后對(duì)被選舉者的監(jiān)督”?！钡珣椃▍s沒有規(guī)定哪個(gè)組織實(shí)體對(duì)人大進(jìn)行監(jiān)督。在中國，國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)皆由人大產(chǎn)生，不可能獨(dú)立于人大，且在權(quán)力位列中處于人大的下級(jí)，無權(quán)監(jiān)督人大。為了防止人大這個(gè)代理機(jī)構(gòu)利用信息優(yōu)勢追逐自身利益，與人民利益背道而馳，甚至損害人民利益。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府事無巨細(xì)地包辦社會(huì)一切事務(wù)，人們對(duì)政府有強(qiáng)烈的依賴感，加之表達(dá)民意的渠道有限，人民的政治參與度不高，1《中華人民共和國憲法》（２００４年３月１４日修正案）第三條和第五條。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，政府漸漸向“小政府，大社會(huì)”的方向轉(zhuǎn)變，政府退出的社會(huì)事務(wù)領(lǐng)域必須由人民發(fā)揮積極性，介入管理。而當(dāng)前中國法律中還沒有對(duì)人民監(jiān)督人大做出具體化的規(guī)定，人民享有的監(jiān)督權(quán)利無法依據(jù)法律轉(zhuǎn)化為切實(shí)的監(jiān)督權(quán)力，從而無法對(duì)人大組織及人大代表形成有效制約。原選舉單位有權(quán)依照法律規(guī)定的程序罷免本單位選出的代表。雖然憲法規(guī)定人民監(jiān)督人大，但人民是一個(gè)抽象的概念，是一個(gè)利益分散的群體，根本不可能進(jìn)行有效的社會(huì)整合，切實(shí)履行監(jiān)督人大的職責(zé)。據(jù)報(bào)道，株洲縣淦田鎮(zhèn)2002年底選舉縣人大代表，該鎮(zhèn)的粟塘村多達(dá)470多張選票被代投。最后，選民雖有權(quán)罷免人大代表，但這一權(quán)力被虛置，很少被實(shí)際運(yùn)用過。監(jiān)督人大應(yīng)該既監(jiān)督人大代表又監(jiān)督人大組織。三門峽事件中的人大決策失誤值得世人警醒。適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制可以鼓勵(lì)人大更好地為人民服務(wù)，必要的監(jiān)控機(jī)制有利于規(guī)范人大的運(yùn)作。白鄴：《紀(jì)監(jiān)“監(jiān)督”人大說明啥》，2003年7月28日紅網(wǎng)轉(zhuǎn)引自人言：《杭州人大》，2003年第6期。因?yàn)槿嗣窨梢愿浞值叵碛行畔?，從而更全面地監(jiān)督人大的行為。3．建立監(jiān)控機(jī)制，防范人大不良運(yùn)作。3．付海燕、賀志軍：《關(guān)于人民監(jiān)督人大之若干思考》，《人大研究 》２００２年第９期。但由于歷史、體制、代表素質(zhì)等方面原因，監(jiān)督權(quán)的行使與地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)作用的發(fā)揮尚有差距，筆者擬就新形勢下如何增強(qiáng)地方人大監(jiān)督工作的實(shí)效性作一些粗淺的探討。《監(jiān)督法》頒布實(shí)施后，我縣人大常委會(huì)就對(duì)監(jiān)督工作制度進(jìn)行了一次全面的修改，在充分討論的基礎(chǔ)上，修訂并審議通過了常委會(huì)《議事規(guī)則》、《主任會(huì)議議事規(guī)則》、《人事任免規(guī)定》、《關(guān)于“一府兩院”應(yīng)提請(qǐng)審議的“重大事項(xiàng)”和應(yīng)通報(bào)的“重要情況”的若干規(guī)定》、《關(guān)于預(yù)算審批監(jiān)督的若干規(guī)定》、《關(guān)于案件監(jiān)督的規(guī)定》、《關(guān)于“一府兩院”規(guī)范性文件備案審查暫行規(guī)定》、《代表大會(huì)代表視察制度》、《與“一府兩院”及其部門工作聯(lián)系制度》、《信訪工作制度》等一系列的制度，形成了科學(xué)合理、嚴(yán)謹(jǐn)有效的監(jiān)督運(yùn)作機(jī)制，為常委會(huì)規(guī)范化、程序化的開展監(jiān)督工作夯實(shí)了基礎(chǔ)。為此，社會(huì)各界與人民群眾對(duì)人大常委會(huì)給予了一致好評(píng)，認(rèn)為這是常委會(huì)監(jiān)督方式靈活、方法措施得力、跟蹤整改到位的結(jié)果，切實(shí)將住房保障這項(xiàng)民生工程抓緊抓好抓出了成效，解決了困難群眾“住有所居”的問題，把人民賦予的權(quán)利為人民謀好了利益。二是在審議意見的可行性上下功夫，常委會(huì)要求在審議報(bào)告時(shí)，既要針對(duì)問題，又要結(jié)合實(shí)際，提出的建議和意見要科學(xué)合理，具有較強(qiáng)的針對(duì)性和可行性，確保在后期的整改中得到有效的落實(shí)。首先，作為監(jiān)督者的權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員，有的是不愿監(jiān)督，在一定程度上存在著“二線”的思想，認(rèn)為“船到橋頭車到站”，缺乏強(qiáng)烈的工作責(zé)任心；有的是不敢監(jiān)督，為了顧及面子或關(guān)系，不敢理直氣壯的開展監(jiān)督，存在著“老好人”思想，畏難情緒較重。（三）監(jiān)督手段剛性不強(qiáng)。（五）監(jiān)督問效力度不大?！懊鳌本褪菍?duì)監(jiān)督權(quán)的心理定位要明確認(rèn)識(shí)，必須深刻認(rèn)識(shí)到，人大行使監(jiān)督權(quán)，是推進(jìn)依法行政、公正司法的需要，是支持和促進(jìn)“一府兩院”工作的需要，是加強(qiáng)民主法制建設(shè)的需要，是維護(hù)人民根本利益的需要，人大代表和常委會(huì)組成人員要強(qiáng)化監(jiān)督意識(shí)，將善于監(jiān)督和敢于監(jiān)督統(tǒng)一起來，才能充分發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用。通過制度化的建設(shè)推進(jìn)監(jiān)督工作法制化、程序化、規(guī)范化的開展。監(jiān)督工作只有把力量集中起來，抓住關(guān)鍵問題和主要矛盾，才能增強(qiáng)監(jiān)督工作的針對(duì)性和實(shí)效性，推動(dòng)監(jiān)督工作不斷向新的深度和廣度發(fā)展。（五）問效要深而