【正文】 觀地傳達到基層農(nóng)民群眾之中。與此同時，地方政府對于承保公司的選擇上采取內(nèi)部指定的方式而并非公開招標的方式產(chǎn)生，這就造成了承保公司在優(yōu)化農(nóng)保體系方面的“惰性”，“看不見的手”也就不能夠自發(fā)的調(diào)節(jié)和調(diào)動農(nóng)保市場的供需平衡。對于以營利最大化為目標的商業(yè)保險機構(gòu)而言，農(nóng)業(yè)保險很有可能是筆賠錢的買賣，相比之下，它們更愿意“獨善其身”、“避而遠之”。四發(fā)展我國政策性農(nóng)業(yè)保險的政策建議（一）完善相關政策法律法規(guī)體系1加快農(nóng)業(yè)保險立法進程有關部門應加快制定《農(nóng)業(yè)保險法》，以此來確立政策性農(nóng)業(yè)保險在國家農(nóng)業(yè)保護制度中的主體地位。3設立政策性農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機構(gòu)以防避免出現(xiàn)因農(nóng)業(yè)、金融、投資、稅收、財政等領域各自為政、分割管理及資源分散而導致的高投入、低效率的局面，應考慮在目前保監(jiān)會監(jiān)管部門的基礎上，聯(lián)合農(nóng)業(yè)部、財政部、發(fā)改委等有關部門，成立專門的政策性農(nóng)業(yè)保險管理局或農(nóng)業(yè)風險監(jiān)管機構(gòu)。（三）提高保險機構(gòu)經(jīng)營能力1提高保險公司業(yè)務水平，改善經(jīng)營效率在貫徹執(zhí)行農(nóng)業(yè)保險政策過程中，農(nóng)險公司不能一味地做執(zhí)行者，也要根據(jù)市場變化和實際需求改變經(jīng)營戰(zhàn)略，努力提高保險技術(shù)，使核損過程更加科學、賠付更加公平，有效地減少道德風險的發(fā)生。參考文獻[1]陳盛偉,—以山東省政策性農(nóng)業(yè)保險為例[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟,2006(2).[2][M].西南財經(jīng)大學出版社,2007.[3][J].新疆畜牧業(yè),2011（8).[4] [J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2010(20).[5] 張艷, [J].云南財經(jīng)大學學報：社會科學版,2011(4).[6][D].廣西南寧：廣西大學，2009.[7][J].企業(yè)科技與發(fā)展，2009(20).[8] [J].前沿,2011(17).[9]—以黑龍江省為例[J].安徽農(nóng)業(yè)科學, 2008(36).[10][M」.中國農(nóng)業(yè)出版社,2004.[11] [J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè),2011(19).[12] 劉洋,張文章，龔小梅，—以江西省南昌縣為例[J].現(xiàn)代經(jīng)濟，2011(11).[13] ——20072010年內(nèi)蒙古政策性農(nóng)業(yè)保險開展情況調(diào)查[J].北方經(jīng)濟,2011(9).作者簡介: 楊君岐，男，1962年3月生，陜西省岐山縣人，教授，陜西科技大學研究生導師。聯(lián)系方式：侯曉康，電話：***；郵箱：myfirstandlastlove；通訊地址：陜西省西安市未央?yún)^(qū) 陜西科技大學西安校區(qū) 管研10級848信箱，郵編：710021。[關鍵詞]政策性農(nóng)業(yè)保險 立法缺陷 制度構(gòu)建[中圖分類號]4[文獻標識碼]A[文章編號]1009－5549(2010)05－0095－02一、政策性農(nóng)業(yè)保險的內(nèi)涵及立法本質(zhì)政策性農(nóng)業(yè)保險是指國家在財政、稅收等政策上給予支持，對種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等在生產(chǎn)中遭受特定事故或動物疾病造成的經(jīng)濟損失提供補償?shù)谋ｋU活動。鼓勵和扶持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織建立為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動服務的互助合作保險組織。(二)我國政策性農(nóng)業(yè)保險立法缺失的原因?qū)r(nóng)業(yè)保險政策性質(zhì)的認識是影響其立法進程的關鍵因素，很多人認為農(nóng)業(yè)保險和普通商業(yè)保險沒什么不同，有規(guī)范商業(yè)性保險的《保險法》即可，從而否認制定單行的農(nóng)業(yè)保險法律規(guī)范性文件的意義和價值，事實上這種認識是錯誤的。我國有關農(nóng)業(yè)方面的立法更是嚴重滯后，農(nóng)業(yè)法律分布不均勻，農(nóng)業(yè)立法極其薄弱，農(nóng)業(yè)法律體系還很不完善。實踐證明，農(nóng)業(yè)保險立法先行是其發(fā)展的關鍵。在確定農(nóng)業(yè)保險立法目的的前提下，具體從農(nóng)業(yè)保險的組織經(jīng)營、法律關系主體的權(quán)利義務、農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)督管理及農(nóng)業(yè)保險的法律責任等主要方面進行了闡述。農(nóng)業(yè)保險計劃承載著農(nóng)業(yè)保險組織、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和國家等不同主體的利益。各部應各司其職，并相互支持和配合，建立協(xié)調(diào)溝通機制，內(nèi)在的統(tǒng)一于組織管理體系之中。我國農(nóng)業(yè)保險立法應該明確政府在農(nóng)業(yè)保險體系構(gòu)建中的責任，如制定保費補貼的標準、制定法定強制保險的標準、特大災害發(fā)生時的特別救助措施等。投保人責任：農(nóng)民依法購買強制性農(nóng)業(yè)保險的責任。由國務院保險監(jiān)督管理機構(gòu)、國務院農(nóng)業(yè)行政主管部門、國務院財政部門和各級人民政府各司其職、負責有關農(nóng)業(yè)保險活動的監(jiān)督管理工作，相互配合支持，建立協(xié)調(diào)溝通機制。對違反本法和其他相關法律規(guī)范的個人和單位以及國家工作人員均應承擔相應的民事法律責任和行政法律責任；對違反刑法的個人和單位，應承擔刑事法律責任。由于農(nóng)業(yè)其原生的弱勢基礎地位、多功能特點以及它的高風險性，必須要依靠一個以政府為主導的、專一的、分擔的政策保險機制做保障，有利于農(nóng)村經(jīng)濟的穩(wěn)定、發(fā)展以及農(nóng)民收入的提高。農(nóng)民承受能力低導致保險公司對保險標的測算和農(nóng)民承受能力之差很大。因此，相互制保險公司的資金、規(guī)模受到一定限制，一旦有大災發(fā)生，只依靠農(nóng)民之間籌措的資金，顯然難以承受賠付需要。但目前“共?！痹圏c的區(qū)域太小。2005年上半年，僅占四川全省保險市場份額的萬分之二。但世界各國的農(nóng)業(yè)保險模式并不相同。政府采取認捐方式出資組建官方的農(nóng)作物保險公司，免除一切稅賦，并對經(jīng)營管理費用提供一定的補助。到2000年，政府完全退出了農(nóng)業(yè)保險的直接業(yè)務，將直接業(yè)務全部交給了私營公司經(jīng)營或代理。法律規(guī)定，一旦某地區(qū)建立了互濟組織，所有農(nóng)作物耕種面積達到預定規(guī)模的農(nóng)戶，即被強制參加農(nóng)業(yè)保險；小規(guī)模農(nóng)作物種植農(nóng)戶，可以自主選擇是否參加農(nóng)作物保險；按政府指令種植稻谷、小麥以及養(yǎng)殖的農(nóng)戶，不用投保就自動參加了保險。同時，開展農(nóng)作物保險的5項原則：一是普遍參加。三是自我財務平衡。農(nóng)作物保險的保障水平應該與正常生產(chǎn)條件下的預期產(chǎn)量相聯(lián)系，同時，農(nóng)民能負擔得起保險費。農(nóng)場主則要承擔部分風險并支付相關保費。歐盟等國的農(nóng)業(yè)保險充分發(fā)揮了市場的作用，不僅為政府的財政支出減輕了負擔，還刺激推動了當?shù)乇ｋU業(yè)的發(fā)展。二是民營保險相互會社模式，以日本為代表，日本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以個體、分散的小農(nóng)戶為主。三是政府優(yōu)惠模式。目前，這種模式因前蘇聯(lián)解體，已經(jīng)近乎消失，但對農(nóng)業(yè)保險制度的發(fā)展仍然具有一定的現(xiàn)實意義。湖北省啟動了政策性水稻保險試點工作，沙洋縣被列為試點縣。財政保費補貼769萬元，能繁母豬保險30797頭，兩屬兩戶農(nóng)房保險6448戶，財政保費補貼58032元。沙洋縣被確定為水稻保險試點縣后，在全省率先開展了農(nóng)業(yè)水稻保險調(diào)研工作。人保財險沙洋支公司成立了農(nóng)險部，并聘請了各村書記、主任、會計為協(xié)保、查勘員，宣傳資料印制了30萬份發(fā)放到農(nóng)戶手中，并在縣、鎮(zhèn)主要交通要道懸掛橫幅標語，在縣電視臺設計滾動字幕，宣傳保險政策和保險知識，讓廣大農(nóng)民了解“三農(nóng)”保險的作用，理賠程序，使之家喻戶曉，增加農(nóng)戶保險意識，風險防范意識，充分調(diào)動農(nóng)民參保的積極性和主動性。嚴格執(zhí)行“三農(nóng)”保險政策，做到應保盡保，不能有選擇性保險。三農(nóng)保險從承保到理賠在各村定期張榜公示，加強監(jiān)督，杜絕騙賠事件的發(fā)生。沙洋縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較好，大面積的自然災害很少發(fā)生，即使財政有補貼，相當一部分農(nóng)民還是不大愿意投保。在遭受自然災害或意外事故時，仍有大多數(shù)農(nóng)民選擇由“自己承擔”或“聽天由命”?，F(xiàn)在農(nóng)業(yè)保險只保水稻、能繁母豬和奶牛，許多農(nóng)民希望能將油料作物、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)等更多的品種納入保險范圍。三是賠付比例低。在自然災害和病蟲害達到20%或干旱達到30%的損失程度時，保險公司才履行賠償義務。(四)經(jīng)驗不足，保險公司經(jīng)營管理難。由于農(nóng)業(yè)保險目前尚處于試點階段，開辦的時間不長，大多數(shù)農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險不了解、不熟悉，保險公司直接面向農(nóng)民開展業(yè)務效率較低，必須依靠政府職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組等基層組織才能開展業(yè)務，展業(yè)困難且成本高。農(nóng)業(yè)保險的保險利益是一件難以事先確定的預期收益，其標的農(nóng)作物、畜牧產(chǎn)品的生長、飼養(yǎng)的好壞在很大程度上取決于人的管理、照料，因此農(nóng)業(yè)災害損失中的道德風險因素難以分辨。農(nóng)業(yè)保險作為農(nóng)村金融服務體系的重要組成部分，能有效地提高對農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的救濟能力，減少農(nóng)民的經(jīng)濟損失，關系到千家萬戶的切身利益。建議盡快出臺農(nóng)業(yè)保險相關法律法規(guī)，對農(nóng)業(yè)保險的性質(zhì)、費率水平、保障范圍、農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營模式、組織機構(gòu)與運行方式、保險公司責任、財政補貼方式等，作出明確規(guī)定，確保農(nóng)業(yè)保險工作健康推進。建議政策制定機關在制定政策時，適當調(diào)整賠付標準。對貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、貧困村，尤其是貧困戶、五保戶、烈軍屬家庭等，應該采取更優(yōu)惠的政策。而且，政策性農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營管理、展業(yè)理賠、防災防損和產(chǎn)品費率核定等工作，需要跨部門、跨學科的多種數(shù)據(jù)、資料和技術(shù)的研究積累，需要各方完善統(tǒng)計體系，共享數(shù)據(jù)資料，聯(lián)合研究。由省級財政安排一定的專項工作經(jīng)費，用于開展政策性農(nóng)業(yè)保險工作宣傳發(fā)動以及補貼試點縣市相關工作費用。中央財政應根據(jù)不同地區(qū)實行區(qū)別對待的補貼政策，將更多的財力向貧困縣或產(chǎn)糧大縣傾斜。目前，農(nóng)業(yè)保險的承保險種明顯增多，業(yè)務規(guī)模不斷增大，覆蓋領域逐步拓寬，保險主體日益多元，功能作用逐步發(fā)揮，各項試點逐步推進，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：一是政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作逐步推進。以上數(shù)據(jù)根據(jù)2005～2009年《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國保險年鑒》，由作者整理而得。另外，除主要農(nóng)作物外，各地還結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，開展了林木、煙葉、葡萄、西瓜、青稞等特色險種，進一步拓寬了農(nóng)業(yè)保險的服務領域。中國漁業(yè)互保協(xié)會也在積極開展?jié)O業(yè)保險經(jīng)營的探索。2004～2008年，僅2008年農(nóng)業(yè)保險就為1400余萬受災農(nóng)戶支付賠款70億元。同時，保險公司發(fā)揮在防災防損和風險管理方面的專業(yè)優(yōu)勢，大大提升了農(nóng)業(yè)防災救災的能力。但隨著試點工作的進一步推進和深入，諸多制約政策性農(nóng)業(yè)保險向前發(fā)展的問題也逐漸顯露出來，具體表現(xiàn)在：(一)對政策性農(nóng)業(yè)保險的認識不夠明確盡管政策性農(nóng)業(yè)保險這幾年在我國取得了一定的進展，但各方對政策性農(nóng)業(yè)保險的認識仍然不夠明確，這表現(xiàn)在兩方面，一是地方ZF對于政策性農(nóng)業(yè)保險的政策目標和導向不明確。這樣，地方上的積極性會打折扣，目前這點有限的積極性也很難持久。(二)農(nóng)民收入水平低，保險意識淡薄在政策性農(nóng)業(yè)保險試點地區(qū)逐漸鋪展的進程中，農(nóng)戶對于政策性農(nóng)業(yè)保險有效需求不足的現(xiàn)實仍掣肘農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展，主要原因在于：一是政策性農(nóng)業(yè)保險的高成本、高費率與農(nóng)戶家庭低收入之間的