【正文】 觀地傳達(dá)到基層農(nóng)民群眾之中。與此同時(shí)，地方政府對(duì)于承保公司的選擇上采取內(nèi)部指定的方式而并非公開(kāi)招標(biāo)的方式產(chǎn)生，這就造成了承保公司在優(yōu)化農(nóng)保體系方面的“惰性”，“看不見(jiàn)的手”也就不能夠自發(fā)的調(diào)節(jié)和調(diào)動(dòng)農(nóng)保市場(chǎng)的供需平衡。對(duì)于以營(yíng)利最大化為目標(biāo)的商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)而言，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)很有可能是筆賠錢(qián)的買(mǎi)賣(mài)，相比之下，它們更愿意“獨(dú)善其身”、“避而遠(yuǎn)之”。四發(fā)展我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策建議（一）完善相關(guān)政策法律法規(guī)體系1加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法進(jìn)程有關(guān)部門(mén)應(yīng)加快制定《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》，以此來(lái)確立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在國(guó)家農(nóng)業(yè)保護(hù)制度中的主體地位。3設(shè)立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)以防避免出現(xiàn)因農(nóng)業(yè)、金融、投資、稅收、財(cái)政等領(lǐng)域各自為政、分割管理及資源分散而導(dǎo)致的高投入、低效率的局面，應(yīng)考慮在目前保監(jiān)會(huì)監(jiān)管部門(mén)的基礎(chǔ)上，聯(lián)合農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、發(fā)改委等有關(guān)部門(mén)，成立專門(mén)的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理局或農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。（三）提高保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)能力1提高保險(xiǎn)公司業(yè)務(wù)水平，改善經(jīng)營(yíng)效率在貫徹執(zhí)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策過(guò)程中，農(nóng)險(xiǎn)公司不能一味地做執(zhí)行者，也要根據(jù)市場(chǎng)變化和實(shí)際需求改變經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略，努力提高保險(xiǎn)技術(shù)，使核損過(guò)程更加科學(xué)、賠付更加公平，有效地減少道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。參考文獻(xiàn)[1]陳盛偉,—以山東省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為例[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì),2006(2).[2][M].西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社,2007.[3][J].新疆畜牧業(yè),2011（8).[4] [J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2010(20).[5] 張艷, [J].云南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版,2011(4).[6][D].廣西南寧：廣西大學(xué)，2009.[7][J].企業(yè)科技與發(fā)展，2009(20).[8] [J].前沿,2011(17).[9]—以黑龍江省為例[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué), 2008(36).[10][M」.中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社,2004.[11] [J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè),2011(19).[12] 劉洋,張文章，龔小梅，—以江西省南昌縣為例[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)，2011(11).[13] ——20072010年內(nèi)蒙古政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開(kāi)展情況調(diào)查[J].北方經(jīng)濟(jì),2011(9).作者簡(jiǎn)介: 楊君岐，男，1962年3月生，陜西省岐山縣人，教授，陜西科技大學(xué)研究生導(dǎo)師。聯(lián)系方式：侯曉康，電話：***；郵箱：myfirstandlastlove；通訊地址：陜西省西安市未央?yún)^(qū) 陜西科技大學(xué)西安校區(qū) 管研10級(jí)848信箱，郵編：710021。[關(guān)鍵詞]政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn) 立法缺陷 制度構(gòu)建[中圖分類號(hào)]4[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1009－5549(2010)05－0095－02一、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的內(nèi)涵及立法本質(zhì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是指國(guó)家在財(cái)政、稅收等政策上給予支持，對(duì)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等在生產(chǎn)中遭受特定事故或動(dòng)物疾病造成的經(jīng)濟(jì)損失提供補(bǔ)償?shù)谋ｋU(xiǎn)活動(dòng)。鼓勵(lì)和扶持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織建立為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)服務(wù)的互助合作保險(xiǎn)組織。(二)我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法缺失的原因?qū)r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策性質(zhì)的認(rèn)識(shí)是影響其立法進(jìn)程的關(guān)鍵因素，很多人認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和普通商業(yè)保險(xiǎn)沒(méi)什么不同，有規(guī)范商業(yè)性保險(xiǎn)的《保險(xiǎn)法》即可，從而否認(rèn)制定單行的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律規(guī)范性文件的意義和價(jià)值，事實(shí)上這種認(rèn)識(shí)是錯(cuò)誤的。我國(guó)有關(guān)農(nóng)業(yè)方面的立法更是嚴(yán)重滯后，農(nóng)業(yè)法律分布不均勻，農(nóng)業(yè)立法極其薄弱，農(nóng)業(yè)法律體系還很不完善。實(shí)踐證明，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法先行是其發(fā)展的關(guān)鍵。在確定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法目的的前提下，具體從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的組織經(jīng)營(yíng)、法律關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的監(jiān)督管理及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法律責(zé)任等主要方面進(jìn)行了闡述。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)計(jì)劃承載著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和國(guó)家等不同主體的利益。各部應(yīng)各司其職，并相互支持和配合，建立協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，內(nèi)在的統(tǒng)一于組織管理體系之中。我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法應(yīng)該明確政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系構(gòu)建中的責(zé)任，如制定保費(fèi)補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)、制定法定強(qiáng)制保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)、特大災(zāi)害發(fā)生時(shí)的特別救助措施等。投保人責(zé)任：農(nóng)民依法購(gòu)買(mǎi)強(qiáng)制性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的責(zé)任。由國(guó)務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)、國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)和各級(jí)人民政府各司其職、負(fù)責(zé)有關(guān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)活動(dòng)的監(jiān)督管理工作，相互配合支持，建立協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。對(duì)違反本法和其他相關(guān)法律規(guī)范的個(gè)人和單位以及國(guó)家工作人員均應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事法律責(zé)任和行政法律責(zé)任；對(duì)違反刑法的個(gè)人和單位，應(yīng)承擔(dān)刑事法律責(zé)任。由于農(nóng)業(yè)其原生的弱勢(shì)基礎(chǔ)地位、多功能特點(diǎn)以及它的高風(fēng)險(xiǎn)性，必須要依靠一個(gè)以政府為主導(dǎo)的、專一的、分擔(dān)的政策保險(xiǎn)機(jī)制做保障，有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、發(fā)展以及農(nóng)民收入的提高。農(nóng)民承受能力低導(dǎo)致保險(xiǎn)公司對(duì)保險(xiǎn)標(biāo)的測(cè)算和農(nóng)民承受能力之差很大。因此，相互制保險(xiǎn)公司的資金、規(guī)模受到一定限制，一旦有大災(zāi)發(fā)生，只依靠農(nóng)民之間籌措的資金，顯然難以承受賠付需要。但目前“共?！痹圏c(diǎn)的區(qū)域太小。2005年上半年，僅占四川全省保險(xiǎn)市場(chǎng)份額的萬(wàn)分之二。但世界各國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式并不相同。政府采取認(rèn)捐方式出資組建官方的農(nóng)作物保險(xiǎn)公司，免除一切稅賦，并對(duì)經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用提供一定的補(bǔ)助。到2000年，政府完全退出了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的直接業(yè)務(wù)，將直接業(yè)務(wù)全部交給了私營(yíng)公司經(jīng)營(yíng)或代理。法律規(guī)定，一旦某地區(qū)建立了互濟(jì)組織，所有農(nóng)作物耕種面積達(dá)到預(yù)定規(guī)模的農(nóng)戶，即被強(qiáng)制參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；小規(guī)模農(nóng)作物種植農(nóng)戶，可以自主選擇是否參加農(nóng)作物保險(xiǎn)；按政府指令種植稻谷、小麥以及養(yǎng)殖的農(nóng)戶，不用投保就自動(dòng)參加了保險(xiǎn)。同時(shí)，開(kāi)展農(nóng)作物保險(xiǎn)的5項(xiàng)原則：一是普遍參加。三是自我財(cái)務(wù)平衡。農(nóng)作物保險(xiǎn)的保障水平應(yīng)該與正常生產(chǎn)條件下的預(yù)期產(chǎn)量相聯(lián)系，同時(shí)，農(nóng)民能負(fù)擔(dān)得起保險(xiǎn)費(fèi)。農(nóng)場(chǎng)主則要承擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn)并支付相關(guān)保費(fèi)。歐盟等國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)充分發(fā)揮了市場(chǎng)的作用，不僅為政府的財(cái)政支出減輕了負(fù)擔(dān)，還刺激推動(dòng)了當(dāng)?shù)乇ｋU(xiǎn)業(yè)的發(fā)展。二是民營(yíng)保險(xiǎn)相互會(huì)社模式，以日本為代表，日本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以個(gè)體、分散的小農(nóng)戶為主。三是政府優(yōu)惠模式。目前，這種模式因前蘇聯(lián)解體，已經(jīng)近乎消失，但對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)展仍然具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。湖北省啟動(dòng)了政策性水稻保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，沙洋縣被列為試點(diǎn)縣。財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼769萬(wàn)元，能繁母豬保險(xiǎn)30797頭，兩屬兩戶農(nóng)房保險(xiǎn)6448戶，財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼58032元。沙洋縣被確定為水稻保險(xiǎn)試點(diǎn)縣后，在全省率先開(kāi)展了農(nóng)業(yè)水稻保險(xiǎn)調(diào)研工作。人保財(cái)險(xiǎn)沙洋支公司成立了農(nóng)險(xiǎn)部，并聘請(qǐng)了各村書(shū)記、主任、會(huì)計(jì)為協(xié)保、查勘員，宣傳資料印制了30萬(wàn)份發(fā)放到農(nóng)戶手中，并在縣、鎮(zhèn)主要交通要道懸掛橫幅標(biāo)語(yǔ)，在縣電視臺(tái)設(shè)計(jì)滾動(dòng)字幕，宣傳保險(xiǎn)政策和保險(xiǎn)知識(shí)，讓廣大農(nóng)民了解“三農(nóng)”保險(xiǎn)的作用，理賠程序，使之家喻戶曉，增加農(nóng)戶保險(xiǎn)意識(shí)，風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民參保的積極性和主動(dòng)性。嚴(yán)格執(zhí)行“三農(nóng)”保險(xiǎn)政策，做到應(yīng)保盡保，不能有選擇性保險(xiǎn)。三農(nóng)保險(xiǎn)從承保到理賠在各村定期張榜公示，加強(qiáng)監(jiān)督，杜絕騙賠事件的發(fā)生。沙洋縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較好，大面積的自然災(zāi)害很少發(fā)生，即使財(cái)政有補(bǔ)貼，相當(dāng)一部分農(nóng)民還是不大愿意投保。在遭受自然災(zāi)害或意外事故時(shí)，仍有大多數(shù)農(nóng)民選擇由“自己承擔(dān)”或“聽(tīng)天由命”?，F(xiàn)在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)只保水稻、能繁母豬和奶牛，許多農(nóng)民希望能將油料作物、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)等更多的品種納入保險(xiǎn)范圍。三是賠付比例低。在自然災(zāi)害和病蟲(chóng)害達(dá)到20%或干旱達(dá)到30%的損失程度時(shí)，保險(xiǎn)公司才履行賠償義務(wù)。(四)經(jīng)驗(yàn)不足，保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)管理難。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)目前尚處于試點(diǎn)階段，開(kāi)辦的時(shí)間不長(zhǎng)，大多數(shù)農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不了解、不熟悉，保險(xiǎn)公司直接面向農(nóng)民開(kāi)展業(yè)務(wù)效率較低，必須依靠政府職能部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組等基層組織才能開(kāi)展業(yè)務(wù)，展業(yè)困難且成本高。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)利益是一件難以事先確定的預(yù)期收益，其標(biāo)的農(nóng)作物、畜牧產(chǎn)品的生長(zhǎng)、飼養(yǎng)的好壞在很大程度上取決于人的管理、照料，因此農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失中的道德風(fēng)險(xiǎn)因素難以分辨。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為農(nóng)村金融服務(wù)體系的重要組成部分，能有效地提高對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的救濟(jì)能力，減少農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)損失，關(guān)系到千家萬(wàn)戶的切身利益。建議盡快出臺(tái)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)、費(fèi)率水平、保障范圍、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)模式、組織機(jī)構(gòu)與運(yùn)行方式、保險(xiǎn)公司責(zé)任、財(cái)政補(bǔ)貼方式等，作出明確規(guī)定，確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作健康推進(jìn)。建議政策制定機(jī)關(guān)在制定政策時(shí)，適當(dāng)調(diào)整賠付標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、貧困村，尤其是貧困戶、五保戶、烈軍屬家庭等，應(yīng)該采取更優(yōu)惠的政策。而且，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)管理、展業(yè)理賠、防災(zāi)防損和產(chǎn)品費(fèi)率核定等工作，需要跨部門(mén)、跨學(xué)科的多種數(shù)據(jù)、資料和技術(shù)的研究積累，需要各方完善統(tǒng)計(jì)體系，共享數(shù)據(jù)資料，聯(lián)合研究。由省級(jí)財(cái)政安排一定的專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，用于開(kāi)展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作宣傳發(fā)動(dòng)以及補(bǔ)貼試點(diǎn)縣市相關(guān)工作費(fèi)用。中央財(cái)政應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)實(shí)行區(qū)別對(duì)待的補(bǔ)貼政策，將更多的財(cái)力向貧困縣或產(chǎn)糧大縣傾斜。目前，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的承保險(xiǎn)種明顯增多，業(yè)務(wù)規(guī)模不斷增大，覆蓋領(lǐng)域逐步拓寬，保險(xiǎn)主體日益多元，功能作用逐步發(fā)揮，各項(xiàng)試點(diǎn)逐步推進(jìn)，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作逐步推進(jìn)。以上數(shù)據(jù)根據(jù)2005～2009年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)保險(xiǎn)年鑒》，由作者整理而得。另外，除主要農(nóng)作物外，各地還結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，開(kāi)展了林木、煙葉、葡萄、西瓜、青稞等特色險(xiǎn)種，進(jìn)一步拓寬了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的服務(wù)領(lǐng)域。中國(guó)漁業(yè)互保協(xié)會(huì)也在積極開(kāi)展?jié)O業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的探索。2004～2008年，僅2008年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)就為1400余萬(wàn)受災(zāi)農(nóng)戶支付賠款70億元。同時(shí)，保險(xiǎn)公司發(fā)揮在防災(zāi)防損和風(fēng)險(xiǎn)管理方面的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，大大提升了農(nóng)業(yè)防災(zāi)救災(zāi)的能力。但隨著試點(diǎn)工作的進(jìn)一步推進(jìn)和深入，諸多制約政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)向前發(fā)展的問(wèn)題也逐漸顯露出來(lái)，具體表現(xiàn)在：(一)對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)不夠明確盡管政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這幾年在我國(guó)取得了一定的進(jìn)展，但各方對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)仍然不夠明確，這表現(xiàn)在兩方面，一是地方ZF對(duì)于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策目標(biāo)和導(dǎo)向不明確。這樣，地方上的積極性會(huì)打折扣，目前這點(diǎn)有限的積極性也很難持久。(二)農(nóng)民收入水平低，保險(xiǎn)意識(shí)淡薄在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)地區(qū)逐漸鋪展的進(jìn)程中，農(nóng)戶對(duì)于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有效需求不足的現(xiàn)實(shí)仍掣肘農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展，主要原因在于：一是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高成本、高費(fèi)率與農(nóng)戶家庭低收入之間的