【正文】 能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾利益的政策和規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在該政策和規(guī)劃報送審批前，舉行座談會、論證會、聽證會，或者采取其他形式，聽取有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見。大多數(shù)國家都已建立了一定的項(xiàng)目環(huán)境影響評價立法和導(dǎo)則體系。l 無法定的戰(zhàn)略環(huán)境評價要求，但存在一些戰(zhàn)略環(huán)境評價方面的建議，如英國雖然沒有正式的戰(zhàn)略環(huán)境評價立法，但先后出版了《政策評價與環(huán)境》、《發(fā)展規(guī)劃與區(qū)域?qū)t》等戰(zhàn)略環(huán)境評價建議和導(dǎo)則，以及提出開展戰(zhàn)略環(huán)境評價的要求，并提供技術(shù)方法的指導(dǎo)。1992年11月，歐盟通過了《戰(zhàn)略環(huán)境評價指令》，要求在其成員國開展計(jì)劃和規(guī)劃的戰(zhàn)略環(huán)境評價，這項(xiàng)指令在成員國得到了一定的遵守和執(zhí)行，并得到了歐盟委員會、歐洲議會等的認(rèn)可。對于戰(zhàn)略環(huán)境評價的應(yīng)用范圍，原則上講，任何對環(huán)境或?qū)沙掷m(xù)性有影響的政策、計(jì)劃和規(guī)劃都需要進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)境評價。從微觀角度來說，由于戰(zhàn)略本身的不確定性、層次性，以及戰(zhàn)略環(huán)境評價方法、程序等方面的不完善，戰(zhàn)略環(huán)境評價對象的確定與篩選可從戰(zhàn)略的性質(zhì)、特點(diǎn)和角度來考慮，包括明確戰(zhàn)略的決策層次(如國家的、部門的或地區(qū)的)、政策的性質(zhì)(明確的或暗含的等)，以及政策涉及范圍的大小。 戰(zhàn)略環(huán)境評價的評價框架和評價內(nèi)容 戰(zhàn)略環(huán)境評價的評價框架由于各國PPPs的內(nèi)涵和制定程序的不同，使得戰(zhàn)略環(huán)境評價在各國開展的內(nèi)容和程序也存在差異。戰(zhàn)略環(huán)境評價在政策、計(jì)劃和規(guī)劃的不同決策層次上開展。(2) 篩選(screening)決定某一PPPs是否要開展戰(zhàn)略環(huán)境評價。PPPs的作用范圍不同，如地區(qū)層次的PPPs、區(qū)域?qū)哟蔚腜PPs和國家層次的PPPs，其規(guī)模和影響也不一樣。有效的劃定范圍可以減少報告書的費(fèi)用和時間，并可將評價集中于與決策相關(guān)的問題上。(5) 編寫報告書(environmental impact statement)編寫戰(zhàn)略環(huán)境評價的報告書，應(yīng)主要說明下述幾個方面：l PPP的目標(biāo)和替代方案(包括識別PPP可能引發(fā)的活動，這些活動對環(huán)境的影響)；l 確定評價的研究區(qū)域；l 描述環(huán)境現(xiàn)狀及實(shí)施PPP的潛在影響；l 比較替代方案；l 評價環(huán)境影響并提出減緩措施；l 建議跟進(jìn)工作等。(7) 跟進(jìn)工作(followup)跟進(jìn)工作的主要內(nèi)容是評估PPP實(shí)施后的實(shí)際環(huán)境影響，考察戰(zhàn)略環(huán)境評價中提出的建議和措施的實(shí)施情況。通常來講，PPPs的基本目標(biāo)應(yīng)涵蓋經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境三個方面，基本目標(biāo)能被一步一步地細(xì)化成具體目標(biāo)。(2) 識別替代方案目標(biāo)確定后，需要識別可供選擇的PPPs，通過確認(rèn)和對比可選的PPPs，決策制定者能夠決定最佳的PPPs方案：即成本最低、可持續(xù)性利益最大的方案。l 提供能完成相同目標(biāo)的不同類型的方法，例如通過天然氣、煤、風(fēng)等產(chǎn)生能量。通常，采用文字說明和圖表來描述PPPs，包括：l 不同年內(nèi)PPPs的開發(fā)活動構(gòu)想；l 列出戰(zhàn)略實(shí)施步驟清單；l 開發(fā)計(jì)劃時間表；l 用地圖展示未來開發(fā)前景，例如在土地使用計(jì)劃戰(zhàn)略環(huán)境評價中供未來開發(fā)的區(qū)域；l 用地圖展示環(huán)境潛力和環(huán)境限制因素。在戰(zhàn)略環(huán)境評價中劃定范圍常采用的方法包括核查表法，矩陣法，類比法，文獻(xiàn)調(diào)查，疊圖法，公眾咨詢和專家判斷等。在進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)境評價指標(biāo)體系的選擇時，應(yīng)根據(jù)PPPs的具體情況，綜合考慮PPPs對社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境所造成的影響。通過環(huán)境在開發(fā)和未開發(fā)狀態(tài)下的差異來衡量PPPs的影響，并將其與PPPs的預(yù)期影響進(jìn)行對比。影響預(yù)測既包括預(yù)測PPPs影響的類型，又包括影響的大小。表32 戰(zhàn)略環(huán)境評價中影響預(yù)測的常用方法核查表法判斷PPPs是否對環(huán)境有影響及影響的類型(正面、負(fù)面)與大小協(xié)調(diào)性或一致性評價檢驗(yàn)PPPs的不同要素之間是否內(nèi)在的一致假定條件分析一系列假定方案的分析，例如風(fēng)險評價中最好與最壞方案的比較疊圖法或GIS多用于土地利用計(jì)劃，線路研究和評價相同區(qū)域內(nèi)多個項(xiàng)目的累積影響各種指數(shù)、指標(biāo)和/或賦權(quán)值的方法費(fèi)用—效益分析，費(fèi)用效果分析，多準(zhǔn)則分析等計(jì)算機(jī)模型利用各類條件(如預(yù)汽車類型、數(shù)量、占有率、燃料使用等)測空氣污染的模型，預(yù)測大氣或水的箱式模型等主觀評分法特爾斐法等在了解所造成的影響之后，就需要對影響進(jìn)行評估和比較選擇的各種替代方案。通常是決策者在綜合考慮各方面的權(quán)益后做出抉擇。可能用于PPPs的減緩措施包括：l 避開敏感區(qū)；l 為較低層次PPPs和項(xiàng)目的環(huán)境影響評價制定評價框架；l 建立或投資于新的自然保護(hù)區(qū)或娛樂區(qū)；l 制定執(zhí)行PPPs的管理計(jì)劃；l 重新劃定敏感的/稀有的野生動物棲息地。它能保證在戰(zhàn)略環(huán)境評價中提出的減緩措施得以實(shí)行，并為未來戰(zhàn)略環(huán)境評價提供有用的反饋信息。在公眾、環(huán)境部門、政府決策部門等的要求下，PPPs制定者還需要對PPPs進(jìn)行一定的修改，使之符合各方面的要求。(4)環(huán)境保護(hù)團(tuán)體和受影響的公眾，其任務(wù)是對戰(zhàn)略環(huán)境評價報告書、甚至是戰(zhàn)略本身提出自己的意見，特別是與自身利益密切相關(guān)的意見；通過各種途徑來影響PPPs制定者、環(huán)境保護(hù)部門和政府決策者，使其充分考慮環(huán)境影響和所涉及公眾的利益，做出合理的決策。目前用于戰(zhàn)略環(huán)境評價的方法大體上包括以下兩大類：一類是已用于項(xiàng)目環(huán)境影響評價的方法，如影響識別、現(xiàn)狀分析和多源污染影響預(yù)測等方法，這些項(xiàng)目環(huán)境影響評價方法經(jīng)過適當(dāng)修改和完善后可用于戰(zhàn)略環(huán)境評價；另一類是已用于政策研究與規(guī)劃分析的方法，包括方案模擬分析、區(qū)域預(yù)測與投入—產(chǎn)出技術(shù)、選址與適宜度分析、地理信息系統(tǒng)(GIS)、系統(tǒng)模擬、政策與計(jì)劃評估技術(shù)等，這些技術(shù)可以在戰(zhàn)略環(huán)境評價中采用。由于戰(zhàn)略環(huán)境評價信息量大等特點(diǎn)，也采用了一些新的技術(shù)方法，主要有地理信息系統(tǒng)、公眾與專家參與技術(shù)等。戰(zhàn)略環(huán)境評價為項(xiàng)目環(huán)境影響評價提供依據(jù)，而項(xiàng)目環(huán)境影響評價則促進(jìn)戰(zhàn)略環(huán)境評價的深化和完善，從而構(gòu)成完整的環(huán)境影響評價理論體系。圖42對此進(jìn)行了簡要的說明。(2) 在管理體系上，戰(zhàn)略環(huán)境評價與項(xiàng)目環(huán)境影響評價相比還不健全，而且戰(zhàn)略的機(jī)密性也給戰(zhàn)略環(huán)境評價的實(shí)施與管理帶來一定難度。由于戰(zhàn)略環(huán)境評價要求的資料多、信息廣、評價涉及范圍大，所以預(yù)測、評價時宜采用定性方法和綜合方法。1979年9月13日，第五屆全國人大常委會第十一次會議原則通過《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法(試行)》并公布試行。環(huán)境影響評價審批制度也逐步規(guī)范，確立了審批的一些基本原則，如建設(shè)項(xiàng)目必須符合國家和行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策，符合地區(qū)總體規(guī)劃布局和環(huán)境區(qū)劃，符合國家或地方的排放標(biāo)準(zhǔn)，符合政府下達(dá)的污染物排放總量控制指標(biāo)；環(huán)境影響評價的實(shí)際應(yīng)用范圍穩(wěn)步擴(kuò)大，從基本建設(shè)項(xiàng)目擴(kuò)大到技術(shù)改造項(xiàng)目和區(qū)域開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，從傳統(tǒng)的國有企業(yè)建設(shè)項(xiàng)目擴(kuò)大到外資企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)項(xiàng)目；建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系也在不斷發(fā)展與完備，制定了諸如《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則》、《行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價規(guī)范》等。2002年10月28日中華人民共和國九屆全國人大常委會第三十次會議通過了《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》，使我國建立了較完善的環(huán)境影響評價制度。關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價制度，現(xiàn)行有關(guān)法律主要有以下具體規(guī)定：《環(huán)境保護(hù)法》第13條規(guī)定：“建設(shè)污染環(huán)境的項(xiàng)目，必須遵守國家有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理的規(guī)定?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定：“海岸工程建設(shè)項(xiàng)目的主管單位，必須在編報計(jì)劃任務(wù)書前，對海洋環(huán)境進(jìn)行科學(xué)調(diào)查，根據(jù)自然條件和社會條件，合理選址，并按照國家有關(guān)規(guī)定，編報環(huán)境影響報告書?！钡?0條規(guī)定：“開發(fā)海洋石油的企業(yè)或其主管單位，在編報計(jì)劃任務(wù)書前，應(yīng)當(dāng)提出海洋環(huán)境影響報告書，包括防止污染損害海洋環(huán)境的有效措施，并報國務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門審批?！薄敖ㄔO(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報告書，必須對建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的固體廢物對環(huán)境的污染和影響做出評價，規(guī)定防治環(huán)境污染的措施，并按照國家規(guī)定的程序報環(huán)境保護(hù)行政主管部門批準(zhǔn)。”《野生動物保護(hù)法》第12條規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目對國家或者地方重點(diǎn)保護(hù)野生動物的生存環(huán)境產(chǎn)生不利影響的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)提交環(huán)境影響報告書；環(huán)境保護(hù)部門在審批時，應(yīng)當(dāng)征求同級野生動物行政主管部門的意見。這部法律力求從決策的源頭防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞，從項(xiàng)目評價進(jìn)入到戰(zhàn)略評價，標(biāo)志著我國環(huán)境與資源立法步入到了一個新的階段。當(dāng)然隨著理論研究的深入和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，規(guī)劃環(huán)境影響評價還將不斷充實(shí)和完善。隨著環(huán)境影響評價制度的不斷發(fā)展和完善這類規(guī)劃最終也應(yīng)成為《環(huán)境影響評價法》的評價對象。l 有關(guān)科技規(guī)劃(如高科技規(guī)劃，生物技術(shù)發(fā)展規(guī)劃)、貿(mào)易方面有關(guān)規(guī)劃，也不在《環(huán)境影響評價法》的效力范圍內(nèi)。《環(huán)境影響評價法》中規(guī)定要進(jìn)行環(huán)境影響評價的規(guī)劃可分為兩類：綜合性規(guī)劃/指導(dǎo)性規(guī)劃(指導(dǎo)性的專項(xiàng)規(guī)劃)和專項(xiàng)規(guī)劃。在專項(xiàng)規(guī)劃中有一類指導(dǎo)性的專項(xiàng)規(guī)劃，這類規(guī)劃主要是提出預(yù)測性、參考性的指標(biāo)，規(guī)劃內(nèi)容也比較宏觀，其性質(zhì)上類似于綜合性規(guī)劃，所以《環(huán)境影響評價法》中將綜合性規(guī)劃和指導(dǎo)性的專項(xiàng)規(guī)劃做了同樣的要求。”這兩類規(guī)劃環(huán)境影響評價的區(qū)別具體見表71。征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響評價的意見沒有要求專項(xiàng)規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見。專項(xiàng)規(guī)劃（工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開發(fā)的有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃）按評價法要求，編制規(guī)劃內(nèi)容中沒有環(huán)境影響評價專門篇章，需要對擬定的規(guī)劃（規(guī)劃報批稿）委托專門的評價部門和單位進(jìn)行環(huán)境影響評價。圖71 綜合性/指導(dǎo)性規(guī)劃環(huán)境影響評價程序圖72 專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)境影響評價程序 規(guī)劃環(huán)境影響評價的內(nèi)容根據(jù)《環(huán)境影響評價法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則》規(guī)劃環(huán)境影響評價的內(nèi)容包括：規(guī)劃分析；現(xiàn)狀調(diào)查、分析與評價；環(huán)境影響識別與確定環(huán)境目標(biāo)和評價指標(biāo)；環(huán)境影響預(yù)測、分析與評價；提出對策和建議。第三，在規(guī)劃分析階段應(yīng)識別出擬議規(guī)劃可能引發(fā)的建設(shè)項(xiàng)目或活動。這只是個簡單的例子，在實(shí)際工作中分析規(guī)劃可能引發(fā)的活動要復(fù)雜的多，需要對環(huán)境和相關(guān)規(guī)劃領(lǐng)域都有較深刻的認(rèn)識，才能做好這項(xiàng)工作。對于地域特征較明顯的規(guī)劃（如土地利用有關(guān)規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開發(fā)利用規(guī)劃，專項(xiàng)規(guī)劃中的城市建設(shè)有關(guān)規(guī)劃和自然資源開發(fā)有關(guān)規(guī)劃等等）現(xiàn)狀調(diào)查的范圍相對較容易確定，一般現(xiàn)狀調(diào)查的范圍就是規(guī)劃的范圍；對于行業(yè)性規(guī)劃，就要根據(jù)規(guī)劃編制的不同層次區(qū)別對待，尤其是現(xiàn)狀調(diào)查的內(nèi)容更要結(jié)合各類規(guī)劃的特點(diǎn)來確定。現(xiàn)狀調(diào)查并不是簡單的環(huán)境現(xiàn)狀的說明，還要對現(xiàn)狀進(jìn)行分析與評價。這些區(qū)域和文化由于其特殊的環(huán)境價值，在規(guī)劃過程中乃至在未來規(guī)劃的實(shí)施過程中應(yīng)給予充分的重視和保護(hù)。根據(jù)影響因素識別與篩選的結(jié)果為依據(jù)確定相應(yīng)的評價內(nèi)容和評價。l 確定規(guī)劃環(huán)境影響評價的地域范圍時，通常要考慮地域的現(xiàn)有地理屬性(流域、盆地、山脈等)；自然資源的特征(如森林、草原、漁場等)；人為的邊界(如公路、鐵路或運(yùn)河)；行政管理界線，如行政區(qū)劃等。它與規(guī)劃目標(biāo)可能有重疊，但有些規(guī)劃環(huán)境影響評價中評價目標(biāo)超出了擬議規(guī)劃的目標(biāo)范疇。所以評價目標(biāo)通常還包括可持續(xù)發(fā)展方面的內(nèi)容。而且它們與決策所涉及的行政地區(qū)和決策層次有關(guān)。 提出對策建議任何規(guī)劃方案都會帶來環(huán)境影響，規(guī)劃環(huán)評的最終落腳點(diǎn)就是提出減緩不利環(huán)境影響，增強(qiáng)有利環(huán)境影響的對策和建議。評價單位可能是規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)自身，也可能是其委托的單位或?qū)＜医M。公眾在《環(huán)境影響評價法》中，公眾的范圍包括有關(guān)單位、專家和一般公眾。其特點(diǎn)是評價的效率較高，評價中可能遇到的阻力較小。環(huán)境影響評價在絕大多數(shù)國家也是采取第三方評價的模式。 規(guī)劃環(huán)境影響評價的監(jiān)測和跟蹤評價監(jiān)測與跟蹤評價是規(guī)劃實(shí)施階段要開展的工作。為此，政府正逐步加強(qiáng)有關(guān)立法工作，各級部門也在不斷做出相應(yīng)的調(diào)整和改革，增加決策過程的透明度，強(qiáng)化決策過程中的監(jiān)督機(jī)制。簡而言之，“公眾參與”包含了信息的發(fā)布和反饋。在環(huán)境影響評價各個階段會有不同的“公眾”參與。 我國環(huán)境影響評價中公眾參與的實(shí)踐（1） 建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價中的公眾參與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價中的公眾參與主要體現(xiàn)在以下幾個方面：l 在環(huán)評大綱和報告書審查時，都請地方政府與各有關(guān)部門代表和專家學(xué)者參加審查，專家還要形成評審意見，作為政府部門決策依據(jù)。（2） 區(qū)域環(huán)境評價中的公眾參與在我國開展的區(qū)域環(huán)境評價中，“公眾”是指關(guān)注區(qū)域開發(fā)的公民們和各種社會團(tuán)體與機(jī)構(gòu)。這些意見有的被采納后實(shí)施或納入環(huán)境影響報告書，或以政府文件形式規(guī)定執(zhí)行；l 區(qū)域所轄的縣、市、省級的人大、政協(xié)或群眾團(tuán)體通過座談會或訪問征求受影響的公眾的意見；l 由承擔(dān)區(qū)域環(huán)境影響評價的單位對公眾進(jìn)行訪問或發(fā)放征詢調(diào)查表。該法第五條“國家鼓勵有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評價。 在《環(huán)境影響評價法》中對綜合性/指導(dǎo)性規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)境影響評價中的公眾參與的要求是不同的。環(huán)境影響評價過程的公眾參與，幾乎滲透在每個階段。表73 公眾參與的主要技術(shù)方法類別主要方式或方法信息傳播技術(shù)①向公眾散發(fā)介紹開發(fā)活動信息的布告、說明書、工作綱要、圖表等；②建立公民隨訪中心；③建立熱線電話，提供互聯(lián)網(wǎng)上的熱線網(wǎng)址；④召開信息發(fā)布會等信息收集技術(shù)①現(xiàn)場調(diào)查、踏勘、測繪等；②與EIA進(jìn)程的每個階段中的關(guān)鍵公眾團(tuán)體討論；③運(yùn)用不同形式的德爾斐(Delphi)技術(shù)(例如散發(fā)各種形式調(diào)查表等)；④由社區(qū)發(fā)起反映意見的會議；⑤舉行公眾聽證會；⑥通過公眾推舉的民意調(diào)查員收集意見參與過程的支持技術(shù)①對公眾參與中做出貢獻(xiàn)的公民予以表彰；②對公民進(jìn)行培訓(xùn)；③社區(qū)的技術(shù)援助；④聘請協(xié)調(diào)員或通過協(xié)調(diào)員促成問題的解決；⑤解決問題策略的模擬方法