【正文】 訟代理人者，法院得裁判禁止之。此原奏內陪審員、律師兩項不免有待躊躇也。1949《熱河省市縣旗人民法院民刑事訴訟簡易手續(xù)》第十條規(guī)定:“當事人以直接向司法人員陳述解決問題為原則。1954年《中華人民共和國法院組織法》第七條第二款規(guī)定：被告人除自己行使辯護權外，可以委托律師為他辯護，可以由人民團體介紹的或者經(jīng)人民法院許可的公民為他辯護，可以由被告人的近親屬、監(jiān)護人為他辯護。 蔡定劍． 歷史與變革———新中國法制建設的歷程［M］．北京: 中國政法大學出版社， 1999: 34．．（二）公民代理制度之現(xiàn)實運行2004年，司法部公布了對基層法律服務調研項目的結果，其中的一個數(shù)據(jù)在媒體和學術界引起了廣泛關注，即中國還有206個縣根本沒有律師?；鶎臃晒ぷ髡叩臏嗜腴T檻較之律師要低，收費自然也低廉，可補律師數(shù)量的不足和費用高昂之缺。另一個方向則是代理服務對象超越了村莊熟人圈, 面向半熟人圈甚至陌生人開放, 但仍堅持無償服務原則“土律師”或“赤腳律師”，搭建“迎法入鄉(xiāng)”和“接近正義”的橋梁。經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，此三人在該院代理的56件案件中，本人以及代理上訴的有45件，%；代理被告且該被告未上訴的僅有1件，%。更惡劣的情況是，一些代理人利用與人民法院或有關機關的特殊關系，以“黑律師”的身份包攬訴訟，拉案源，腐蝕拉攏審判人員。這一改變，是對建國初建立公民代理制度過于理想化的設想的修正。在《民事訴訟律草案》完成并奏呈朝廷的奏折中，沈家本言，“古代之社會法律，關系甚為簡單，無訴訟代理之事，則代理制度無自而生?！?茅彭年、李必達主編：《中國律師制度研究資料匯編》[G]. 333頁. 北京. 法律出版社. 2002.人類社會法律發(fā)展至今，訴訟程序制度已日趨復雜與嚴格，法律形式主義在訴訟程序中得到體現(xiàn)。公民代理的理念是讓弱勢人群能夠通過借助親友的幫助獲得司法救濟，具有社會公益性，可試想，若委托的親友亦不甚懂法律與當事人懵懂應訴又有何異？如此制度設計的意義何在？筆者在一基層法院實習的時候接觸到不少公民代理的案件，其中有非法職業(yè)代理的，也有委托在當?shù)厥烊松鐓^(qū)較有威望的親友幫助訴訟的。現(xiàn)行立法缺乏對此問題的詳細思考。基層法律服務工作者，簡稱基層法工或法工，司法部《基層法律服務工作者管理辦法》規(guī)定:基層法律服務工作者是經(jīng)核準執(zhí)業(yè)登記,在基層法律服務所執(zhí)業(yè),為社會提供法律服務的人員。同年11月20日，舉世矚目的對林彪、江青反革命集團的審判正式開庭，十名律師作為文革主犯的辯護人出現(xiàn)在特別法庭上，在這樣一次被稱為“特別辯護”的特殊政治背景下，中國律師業(yè)恢復了。公民代理制度的雛形可追溯到清末變法，基層法律服務制度則產(chǎn)生在律師業(yè)恢復的1980年中期。司法部于1987年頒布了《關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所的暫行規(guī)定》，將這一法律服務群體確立為一個正式的職業(yè)，稱為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律工作者”。面對各地為數(shù)眾多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所倉促上馬、資質較差、管理混亂的情況，1990 年 1月，司法部發(fā)出《關于整頓鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所的通知》，要求用兩年時間對鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務機構進行全面的整頓；同時，司法部還針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務的各項具體工作以細則、通知、辦法等形式下發(fā)了多種文件，諸如《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務業(yè)務工作細則》、《關于印發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務業(yè)務專用文書格式的通知》、《關于基層法律服務所有限制地開展見證工作的通知》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所業(yè)務檔案管理辦法》以及司法部聯(lián)合財政部下發(fā)的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所財物管理辦法》等；而國務院物價局下發(fā)的《關于印發(fā)第二批〈國務院有關部門行政事業(yè)性收費管理目錄〉的通知》中，將基層法律服務所業(yè)務收費列為準予收費的項目；此外，中共中央、國務院《關于加強社會治安綜合治理的決定》等有關文件則將鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務所作為“政法基層組織”之一。2000 年 3 月，司法部出臺了《基層法律服務所管理辦法》、《基層法律服務工作者管理辦法》，規(guī)定“基層法律服務所按照事業(yè)法人體制進行管理和運作”，實行與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府司法所“政事合一”；同年 8 月，“國辦發(fā)（2000）51 號”和“清辦函（2000）9 號”文件則指出，法律服務所“不再屬于行政掛靠機構或事業(yè)單位，實行自主執(zhí)業(yè)、自收自支、自我管理、自我發(fā)展的自律性運行機制，成為符合法律中介服務行業(yè)規(guī)則的合伙制職業(yè)組織形式。自2001年起，隨著相關領導的更換，司法部對于基層法律服務的態(tài)度和政策開始發(fā)生明顯的轉變，經(jīng)過多次的政治沖突和博弈，2002年8月的一次被稱為“上海會議”的全國性工作會議上，司法部提出了關于基層法律服務“一個調整，兩個加強”的發(fā)展方向，“一個調整”就是街道法律服務所要從訴訟領域逐步調整出來；“兩個加強”就是加強律師、公證、基層法律服務和法律援助工作面向基層、面向社區(qū)、面向群眾服務功能，加強律師為社區(qū)居民提供訴訟法律服務的功能。2004年7月我國第一部《行政許可法》的正式實施使得司法部關于基層法律服務的兩個沒有上位法支撐的管理辦法失去法律效力。2008 年 6 月開始施行的《律師法》第 13 條規(guī)定：“沒有取得律師執(zhí)業(yè)證書的人員，不得以律師名義從事法律服務業(yè)務；除法律另有規(guī)定外，不得從事訴訟代理或者辯護業(yè)務。這是對于中國社會如何接近司法救濟的覺悟？還是填補取締非法職業(yè)公民代理產(chǎn)生的法律服務供給空白的無可奈何？（二）基層法律服務制度的相關問題分析1基層法律服務制度存在的弊端（1）基層法律服務機構名稱混雜。這一法律執(zhí)業(yè)者之間的身份混同不僅迷惑了普通民眾，甚至在媒體上也經(jīng)常出現(xiàn)?？傮w來看，城市偏多，農村偏少，老少邊窮地區(qū)更少，利益驅動使然，這與設立基層法律服務所的立法初衷明顯的背道而馳?；鶎臃煞账召M依據(jù)的是一些省市出臺的臨時性的收費辦法。（4）法律服務工作者的職業(yè)準入標準低。一些政法機關離退休人員離退休年限不滿2年就進入法律服務機構工作，辦人情案、關系案。與同以法律為業(yè)的律師相比，二者究竟為何不同？“基層法律服務工作者”是一拗口的正式稱呼，他們也被稱為“二律師”，委托當事人則多以“律師”稱呼他們。應當認識到二者的職業(yè)同質性，不應僅應稱謂上的不同而忽視這一點。受調查的法律服務工作者一般都承認，基層法律服務工作者與律師的水平還是有一定的差距，自身執(zhí)業(yè)當中也存在這樣那樣的問題，所以法律服務工作者有時也假冒律師（稱自己是律師，或者老百姓農民稱他為律師時不置可否）?！?傅郁林，農村基層法律服務狀況的初步考查報告[J].北大法學評論，2004（6）:112.中國基層特別是農村社會對于法律服務的需求尚處于較低層次且支付能力不強，而職業(yè)素養(yǎng)要求不高與低收費的基層法律服務工作者的存在正好匹配這一實際需求。1999 年，英國《接近正義法》（ACCESS to JUSTICEACT）正式出臺，法案的主要內容為：解除了事務律師對起訴權的壟斷，同時規(guī)定了所有的法律工作者都享有在任何法庭的任何訴訟階段出庭辯護的權利。我們那邊八家律師事務所開會，可現(xiàn)在社區(qū)居民委員會主任有事還是找我，因為律師都不接，接了也去不了。連貫起來，扎根社區(qū)，這一點律師做不到。法律職業(yè)化的基本表征有以下四個方面：法律職業(yè)的專門化；法律職業(yè)的分層化；法律職業(yè)的專業(yè)化；法律職業(yè)的精英化。湖北省有4831名律師，%的律師集中在大中城區(qū)，%分散在縣區(qū)，942個鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有律師執(zhí)業(yè)機構，其中律師最少的縣僅有2名。法律援助機構118個，其中縣（區(qū)）107個；法律援助人員502人，其中縣（區(qū)）402人。從基層法律服務工作發(fā)展歷程看，它的產(chǎn)生確與當時律師公證力量不足、法律服務供求緊張有直接關系。三是它自創(chuàng)立以來，就在協(xié)助基層政權組織推進依法治理、化解基層矛盾、開展法制宣傳、整治熱點問題、開展社區(qū)法律服務等方面扮演了重要的角色。而在司法專業(yè)化與司法民眾化的要求下，如何接近正義(access to justice)是法律服務制度設計需要面臨的重大思考與價值追求。此舉不僅僅讓該職業(yè)獲得合法地位，更是恢復那些老一輩基層法律服務工作者的職業(yè)尊嚴——他們中的許多人誠實地為老少邊窮的人民群眾服務了大半輩子，卻落了個 “黑律師”、“江湖被子”等惡名。統(tǒng)一規(guī)范兩類性質相同的法律服務主體，即“社區(qū)律師”和普通的律師，有助于法律服務市場的規(guī)劃和整合，有助于加強行政部門對法律服務市場的管理，形成一種層次分明又一體化的法律服務格局；亦有助于明確法律服務的主體，以律師職業(yè)作為法律服務市場的唯一從業(yè)主體，凈化法律服務市場。并可規(guī)定取得B類資格的老少邊窮地區(qū)的社區(qū)律師執(zhí)業(yè)滿足一定年限后可參加A類考試，放寬A類考試的學歷限制，此舉有利于鼓勵社區(qū)律師到群眾需要的地方去，滿足老少邊窮的地區(qū)的法律服務需求。（5）實行“社區(qū)律師”的行業(yè)自治。并在法律服務者協(xié)會下設置專門委員會負責專門工作，輔助協(xié)會履行職責，充分發(fā)揮協(xié)會的自治作用。 北京市豐臺區(qū)司法：豐臺區(qū)法律服務者協(xié)會第一屆理事會工作報告，瀏覽日期 2011 年 2月 24 日。多頭管理，使得我國法律服務市場在某種程度上被不同的行業(yè)、不同的部門所壟斷，造成條塊分割。3對公民代理進行立法完善我國三大訴訟法對委托代理人（辯護人）都進行了規(guī)定，皆允許公民代理，但范圍存在差異。下列的人可以被委托為辯護人：（一）律師；（二）人民團體或者犯罪嫌疑人、被告人所在單位推薦的人；（三）犯罪嫌疑人、被告人的監(jiān)護人、親友?！笨梢钥闯?，民事訴訟對公民代理人范圍的限制嚴格于刑事訴訟，行政訴訟則允許的范圍最廣。對此，應對公民代理人的范圍作統(tǒng)一規(guī)定，下列人員可以被委托為訴訟代理人（辯護人）：（一）當事人的近親屬或者工作人員；（二）當事人所在社區(qū)、單位以及有關社會團體推薦的公民。本文的完成要衷心地感謝我的指導老師胡信華老